江蘇省預防未成年人犯罪地方立法的實證分析
——以A市未成年人犯罪成因和預防現狀為調研對象

劉艷紅，李 川

（東南大學 法學院，江蘇南京 211189）

【實證研究】

江蘇省預防未成年人犯罪地方立法的實證分析
——以A市未成年人犯罪成因和預防現狀為調研對象

劉艷紅，李 川

（東南大學 法學院，江蘇南京 211189）

出于為江蘇省預防未成年人犯罪立法提供實證依據的研究需要，對具有典型代表意義的A市未成年人犯罪預防進行了基礎性數據調查、典型案例采樣和重點訪談調研，通過歸納總結相關經驗可以發現：制定江蘇省預防未成年人犯罪地方立法是推進未成年人犯罪預防工作朝向職權整合化、職責明晰化和經驗制度化方向發展的緊迫性和必然性需求。調研表明江蘇省未成年人犯罪具備獨特的家庭原因、媒介原因和社會原因，在特殊預防層面也存在著學校教育保護不足、社會力量難以配合、社區矯正局限和社區綜合預防羸弱等突出問題。在這些問題基礎上吸收地方預防經驗，可以更為清晰地從江蘇省實際情況出發制定符合實際需要的系統性預防立法，以最大程度促進預防未成年人犯罪工作的效率和效益，整合各方力量形成科學有效的針對性預防體系。

未成年人犯罪；犯罪預防；地方立法

地方立法的科學性必須建立在對規制對象的真實狀況和發展規律的準確認識的基礎之上。因此，出于為江蘇省預防未成年人犯罪立法提供實證背景和準確經驗的研究需要，以典型地區為樣本，調研未成年人犯罪的現實狀況、發生原因和預防情況，是構建符合江蘇省實際狀況、有效預防未成年人犯罪的預防法律體系的前提基礎。以預防未成年人犯罪的一般教育、犯前矯治和再犯預防為切入點，通過對具有省域代表性的A市青少年犯罪的基礎性數據調查、典型案例采樣和重點訪談的方式，可以為江蘇省預防未成年人犯罪立法的必要性和可行性提供實證基礎和對策依據。

一、未成年人犯罪的整體趨勢和預防現狀彰顯地方預防立法勢在必行

從總體上看，近年來由于對青少年權利保護和犯罪預防在一定程度的加大投入和重視，作為其中核心組成部分的未成年人犯罪發案率得到了有效控制，未成年人犯罪占總體犯罪比率基本穩定。以A市青少年犯罪數據統計為例，自2010年起，隨著該市對未成年犯罪預防加大物資投入和工作力度，未成年犯罪人數一改往年上升趨勢，出現小幅下降。當然這種下降是伴隨著該市罪犯總數的下降趨勢而生，二者下降趨勢總體一致。這就造成了雖然未成年人犯罪人數連年下降，但未成年犯罪占總體犯罪比率并未有太大變化，仍在7%-9%之間波動，總體略有小降。從表1中可見，一方面，未成年犯罪人數和占比率的連年下降體現出了該市對未成年人犯罪重點預防所取得的效果，但另一方面，這種下降幅度變化甚微，也與該市各個部門對預防未成年人犯罪的巨大投入形成了鮮明的對比，體現出了預防未成年人犯罪形勢的復雜性和效果的有限性。

表1 A市未成年人犯罪數量和比率變化情況

此外更加需要關注的是，雖然自2010年起，在未成年人犯罪整體數量和占比上有所下降，但未成年人犯罪在犯罪人成份和犯罪性質上出現了一些令人擔憂的加重變化：（1）校園化：在校學生犯罪占未成年人犯罪比率整體上呈上升趨勢，在校生犯罪情況日趨嚴重，未成年人犯罪從校園外向校園內擴展；（2）低齡化：未成年人犯罪年齡逐漸下降，越來越多的未成年人犯罪初始年齡逼近14歲的刑事責任年齡下限；*隨著生活水平提高，青少年發育提前和社會的復雜化信息化趨勢，低齡化成為青少年犯罪的一般趨勢。參見康樹華、張小虎：《犯罪學》，北京大學出版社2012年版，第226頁。（3）團伙化：未成年犯罪案件中共同犯罪數量逐年增多，犯罪規模漸趨擴大；（4）暴力化：犯罪類型從暴力程度較輕的盜竊、詐騙等輕微犯罪向搶劫、尋釁滋事等嚴重暴力犯罪擴展，作案往往不計后果，社會影響惡劣。A市數據表明，尋釁滋事、聚眾斗毆、故意傷害等常見暴力犯罪數量都呈增長趨勢；（5）成人化：未成年人通過社會影響、網絡等途徑獲得了模仿成人犯罪的機會，使得未成年人犯罪出現了一定程度的反偵察和智能化的特點，與成人犯罪越來越相接近。例如A市某團伙尋釁滋事案，團伙成員模仿電影里黑社會組織的稱呼，將首要犯罪人稱為“老大”，在犯罪時指使不滿14歲未成年人沖在前面，因為“反正公安機關也不會處罰不滿14歲的”。所以從A市未成年人犯罪的綜合狀況來看，雖然未成年人犯罪人數和犯罪率占比都相對穩定，甚至穩中有降，但是在質的因素上出現了犯罪人校園化、低齡化和團伙化，犯罪暴力性質加重和成人化的趨重趨勢，這與對未成年人犯罪預防的大力投入和重點關注并不一致，預防未成年人犯罪工作在某些方面收效相對較小，這表明預防未成年人犯罪是一項相對復雜的系統工作，造成預防成效不明顯的原因需要進一步梳理和反思。

總結對A市相關預防機構的未成年人犯罪預防措施的資料收集和訪談調查，可以發現司法機關（公安機關、檢察機關、審判機關和司法行政機關）與相關職能部門和社會團體（共青團、綜治委、教育部門、福利部門和基層組織）都在未成年人犯罪預防方面做出了大量的傾斜性保護工作，正是這些工作保障了未成年人犯罪并未進一步惡化而是呈現小幅下降趨勢。但是在調研過程中，也發現了未成年人犯罪預防工作的一些具體實際難題，這些實際難題在很大程度上是由于缺乏對預防未成年人犯罪有效的具體地方立法和制度體系造成的，由此凸顯出地方制定預防未成年人犯罪立法的必要性。具體而言，可歸納總結為如下幾個方面：

一是，各司法機關和職能部門所采取的預防未成年人犯罪措施大多局限在本單位的范圍內，較少與其他機關相互配合。雖然綜治委、共青團和教育部門作為青少年權利保護和未成年人犯罪預防的職能單位采取了一定的綜合協調預防工作，例如召開青少年犯罪預防協調會議和建立青少年犯罪預防專項組織，但總體來看，未成年人犯罪預防仍然是各部門在其職權范圍內就其職權事項所采取的職權行為，既缺乏具有專屬職權和權威的長效綜合協調機構，也缺少部門聯動和職能分配的穩定的相關協調機制。以A市某基層檢察機關為例，其預防未成年人犯罪工作大多數圍繞《刑事訴訟法》規定的未成年人犯罪審查起訴職能展開，并在其具體行使職能期間進行了大量的未成年犯罪嫌疑人家庭背景調查和訪問，在之后適時跟蹤相關案件未成年犯罪人的改造情況，積累了大量的未成年人犯罪預防知識和心得，多次被評為預防先進單位。但現實是，該檢察機關在專業職能范圍之外的跟蹤調查工作有時并不能有效推進，從而推延或者中斷。這一方面是由于背景調查和訪問需要大量的基層組織抽出時間精力有效配合，當本職審查起訴工作較重時，難以拿出有效時間和精力完成訪問和跟蹤調查。另一方面，也是更重要的，是由于沒有形成部門之間的有效配合機制，有時需依賴其他職能部門和社會團體的跟蹤調查和訪問卻無法得到配合完成。

二是，預防未成年人犯罪工作的職責分配尚無較為清晰具體的標準，因此出現工作重疊和工作真空的情況。雖然《預防未成年人犯罪法》規定了部分職能部門的相應職責和法律責任，例如規定公安機關需依法查處教唆、脅迫、引誘未成年人違法犯罪的舉報，否則工作人員應負行政和刑事責任。但這些規定相對原則和抽象，無法直接落實適用。*參見陳筱雷：《〈預防未成年人犯罪法〉實施中存在的問題及立法建議》，載《青少年犯罪問題研究》2005年第5期。對綜治辦、共青團等在預防未成年人犯罪工作中占重要地位的職能單位反而并無就其職責和權限的詳細規定，這就導致了許多部門只能依據其對法律和政策的理解展開工作，不可避免出現具體工作重疊和真空的情形。這本質上是由于地方缺乏關于預防未成年人犯罪各部門具體職權、職責和法律責任的詳細規定所造成的。例如對酌定不起訴的未成年犯罪嫌疑人在觀察期期間，學校應該對這些未成年人所負職責的內容并無具體規定。檢察機關又無法派專人緊密跟蹤調查，只能依賴學校的相關工作和反饋，而原學校究竟是采取開除或使其轉學的方式還是采取緊密保護的措施，無明確規定，因此實踐中產生了不同的做法。其中開除或迫使其轉學可能會對未成年犯罪嫌疑人的教育改造造成不良影響，對此能否加以限制也并無具體的明確規定。

三是，對于各部門在預防未成年人犯罪預防過程中所形成的有效經驗，由于具體規定的缺失，造成了無法抽象上升為一般制度的問題，從而不能充分發揮其預防未成年人犯罪的有效作用。例如A市某基層司法機關在長期辦理未成年人犯罪審查起訴工作的過程中，依據其成功經驗形成了效果明顯的“三跟蹤一回訪”制度，不僅在審查起訴過程中跟蹤訪問犯罪嫌疑人的家庭背景、社區生活情況和學校表現情況，還在犯罪嫌疑人酌定不起訴或者被法院定罪量刑后進行定期回訪，為防止其再犯采取相應對策或建議。該制度有效發現了相當多的未成年犯罪人再犯的可能性，從而為再犯預防提供了相當有效的具體對策。該經驗并非僅由檢察機關才能實行，實際上其更依賴基層自治組織和教育部門的調查和跟蹤配合，因此具有對未成年犯罪人預防的普遍意義。但由于缺乏有效的總結提取機制，該制度僅能在檢察機關內部運行，無法發揮更大的普遍預防職能。建立有效的預防未成年人犯罪工作經驗制度化機制，也應成為立法發揮未成年人犯罪預防效能的重要一環。

以上三個層面的預防未成年人犯罪工作中的實際難題充分表明，地方制定具體有效的未成年人犯罪預防立法不僅是《預防未成年人犯罪法》的具體化要求，而且具有緊迫性和必要性，是推進未成年犯罪預防工作朝向職權整合化、職責明晰化和經驗制度化方向發展以形成預防制度體系的必然要求。地方的預防未成年人犯罪立法也應在綜合協調、明確職權和總結經驗三個方面發揮關鍵性的作用，細化補充國家原則性立法的相關規定以具有有效的可操作性，這也是地方立法相較于國家原則性立法的特殊之處和必要之處。

二、未成年人犯罪的特殊原因和預防問題

按照犯罪社會學的觀點，未成年人犯罪的主要原因來自于其成長的社會中的諸多結構性因素，如家庭、學校、傳播媒介、救助機構等因素的影響。*參見吳宗憲：《西方犯罪學》，法律出版社2012年版，第329頁。由于不同地區的不同情況，這些因素可能在整體的結構性影響中所起的作用有所不同。因此在分析未成年人犯罪原因時，通過對A市未成年人犯罪案例的原因進行調研歸納，重點探究對江蘇省未成年人犯罪原因具有共性的特殊原因，以便將來立法時能更科學有效的適應江蘇省預防未成年人犯罪的特殊需要。此外，按照預防階段的不同，未成年人犯罪預防又可在縱向上劃分為一般未成年人的犯罪預防、虞犯未成年人的行為矯治與已犯未成年人的再犯預防三個階段。*參見田相夏、朱翀、鄭嫻：《地方性預防未成年人犯罪條例的立法研究》，載《當代青年研究》2012年第6期。既有可能某些社會因素是這三個階段未成年人犯罪的共性原因，也有可能在不同階段，不同社會因素導致未成年人犯罪的重要性程度存有差異。因此對這三個階段，尤其是后兩個相對急迫的預防階段中特殊的致使未成年人犯罪的重要特殊因素也要分階段進行觀察總結和特別探究。

（一）家庭原因中的留守兒童家庭和打工流動家庭的獨特影響

犯罪學研究早就表明，由于未成年人尚處于人格獨立發展和社會化能力的形成時期，因此家庭成為影響未成年人行為選擇和價值趨向的核心因素。*參見吳宗憲：《西方犯罪學》，法律出版社2012年版，第213頁。對A市某檢察院和法院的未成年人犯罪案例跟蹤研究表明，在所有的未成年人犯罪原因分析中都能找到不健康家庭的影響因素。其中令人意外的是，與通常離婚家庭占據青少年犯罪家庭原因類型的主導不同，有接近一半的未成年人犯罪案件受到留守兒童家庭或流動打工家庭的影響。隨著人口流動，留守兒童家庭和打工家庭現象日益突出，二者的共同特點是由于青壯年勞動力的流動，形成對未成年人教育成長相對缺失的不健康環境，為未成年人犯罪留下隱患。留守兒童家庭是指父母一方或雙方外出打工，未成年人在家中僅由父母一方或祖父母、外祖父母撫養，主要出現在江蘇省北部農村地區。而流動打工家庭是與留守家庭相對，由輸入城市的打工者一方或雙方組成的家庭，這種現象主要出現在江蘇省的城市地區。A市的案例調研表明，就不健康家庭因素而言，其中留守兒童家庭原因占據農村地區未成年人犯罪的40%，而城市打工家庭占據城區未成年人犯罪約10%，二者甚至超過離婚家庭的占比數量（參見表2）。究其原因，這是由于江蘇省是流動性人口大省，特別是江蘇省農村地區是勞動力凈輸出地區，青壯年外出打工的比例相當之高，A市某些農村地區甚至達到85%以上，這就造成農村地區留守兒童家庭問題成為較為普遍的現象。留守兒童往往無法得到正常的父母教育，留守家長僅有一方或隔代長輩年齡較高，難以對未成年人形成完善的教育影響，在缺乏父母一方或雙方的監護和教育情況下，未成年人容易疏于管教而產生認識偏差和受到社會不當影響，進而走上犯罪的道路。同樣，青壯年父母攜帶未成年子女進城打工的過程中，忙于打工而疏于對未成年人管教，外來未成年人流動人口又很難在本地享受到義務教育的機會，因此出現輟學或流浪的情形，易于受到社會不當影響走上犯罪道路。例如A市某系列搶劫案的未成年犯罪人，就是由于父母外出打工交由祖父母看管，而祖父母年歲已高且要務農，所以疏于管教，導致該犯罪人輟學，四處流浪結識社會不良青年，從而加入搶劫團伙走上犯罪的道路。因此就江蘇省預防未成年人犯罪的實際情況而言，特別是針對作為人口凈流出的農村地區和凈流入的城市地區，解決留守兒童家庭和流動打工家庭的教育問題甚至比解決離婚家庭問題還要緊迫。

表2各種家庭因素在未成年人犯罪原因中的占比情況

除了留守兒童家庭和流動打工家庭的突出問題之外，造成未成年人犯罪的不健康家庭因素中排在第二位、占比約30%的就是離婚家庭。犯罪學的研究早已表明，父母離婚是未成年人犯罪的重要誘因之一。重視離婚家庭的未成年人教育，歷來是未成年人犯罪預防的重中之重。*參見王鵬祥：《試論通過親權立法預防未成年人犯罪》，載《河南社會科學》2006年第5期。A市的相關調研也再次印證了這一結論。此外其他造成未成年人犯罪的不健康家庭原因包括單親家庭、溺愛家庭和虐待家庭等原因。在這些原因中，更深層次值得關注的問題是政府和社會對家庭教育干預措施的缺失，不健康家庭教育缺乏相應的監督和制約機制。A市的經驗亦體現了這種缺失，許多未成年人犯罪案件的背景調查體現出，不少家庭教育由于缺乏必要的科學指導和糾偏干預，往往在溺愛和虐待兩個極端徘徊，造成對青少年成長的不當影響，最終誘使未成年人犯罪的發生。因此地方立法時應考慮適度干預指導的需求，通過建立諸如家長會聯系制度、家長監護監督制度和長期家長學校制度等達到這一目的。

（二）網絡成為未成年人犯罪的突出媒介原因

隨著網絡的發達普及，未成年人受到網絡的影響問題日益突出。互聯網具有內容復雜和難以監管的特點，因此可能負面影響未成年人的成長經歷。對A市的未成年人犯罪案例統計表明，目前接近50%的案件犯罪原因存在受到網絡不當內容影響和教唆的現象，這表明互聯網已經成為導致青少年犯罪的重要原因：一方面，網絡成為犯罪的信息誘發渠道，網絡上的負面信息如暴力色情內容可能誘發犯罪的方法，未成年人也可能從網絡上獲取犯罪方法；另一方面，網絡成為犯罪的聯系渠道和溝通方式，團伙犯罪人通過網絡中如聊天室、QQ等聯系渠道相互結識勾結。網絡及提供網絡服務的場所在缺乏有效監管的情形下，往往成為導致青少年犯罪的主要原因之一。例如，有未成年人販賣槍支犯罪的想法就來自于網絡上查找到的販賣槍支的網站內容和網絡上對販賣槍支犯罪的介紹。因此在預防未成年人立法中，重點形成對網絡的監管對防范未成年人犯罪勢在必行。

（三）對流浪乞討兒童的犯罪預防尚有所不足

流浪乞討兒童往往流動性大且行為隱蔽，這導致對流浪乞討兒童的保護和犯罪預防難度較大。但對A市的案例調研表明，流浪乞討兒童實施財產犯罪的可能性較一般未成年人更為突出，部分未成年人財產犯罪如盜竊、詐騙和搶奪等的實施者往往就產生自流浪乞討兒童當中。因此加強對流浪乞討兒童的監管對預防未成年人實施財產犯罪有相對重要的特殊意義。目前對流浪乞討兒童的保護主要由民政部門牽頭負責，而民政部門的工作職責范圍并不限于流浪乞討兒童，而是針對一般的流浪乞討人員。這就導致了無法對更容易受到不良社會影響而進行犯罪的流浪乞討兒童難以得到特殊關注和傾斜性保護，通過專門針對未成年人犯罪預防的特殊立法強調對流浪乞討兒童專門保護十分必要和迫切。

（四）在特殊預防中學校未能發揮傾斜性保護的作用

在預防未成年人犯罪過程中，學校教育是一般預防的重要陣地和關鍵因素之一，所以不管是《預防未成年人犯罪法》還是《江蘇省未成年人保護條例》都專章規定了學校保護的義務和職責，一般預防中的學校教育因素已經得到了應有的重視。然而在對A市的案例調研中發現，學校本應對虞犯和罪后復歸的未成年人特殊關注和教育管理，卻未與一般未成年人進行區別對待，側重監管。部分案件中（大約占全部案件的近30%）虞犯未成年人和復歸的未成年犯罪人再犯的原因與學校疏于特殊保護和監管有關。學校在特殊預防過程中對這些特殊預防對象往往并未根據其特殊情況加以重點跟蹤、監督和教育，從而導致了對這些更易于犯罪的特殊預防對象缺乏必要的監管和預防，從而走上了犯罪的道路。例如A市某處于緩刑考驗期的未成年犯罪人，由于學校疏于監管和特殊保護，其再次從事盜竊犯罪，不得不予以再次定罪量刑。因此未來立法時需要單獨分別規定學校在一般預防之外針對虞犯和罪后復歸未成年人的特殊保護制度，以彌補特殊預防中這關鍵一環的缺失。

（五）附條件不起訴的未成年人考驗期考察制度不夠完善

我國2012年修訂的《刑事訴訟法》中增補了專門針對未成年人的刑事案件訴訟特別程序，為傾斜性保障刑事訴訟中未成年人的權益，貫徹教育為主、懲罰為輔的原則提供了更為明確的依據。其中值得關注的是第271條針對未成年人涉嫌輕微犯罪的，規定了特別的附條件不起訴制度。對附條件不起訴的未成年犯罪嫌疑人，檢察機關設置考驗期，有條件的為未成年人再犯預防提供有效監管和社會改造的良好機會。然而在A市的調研表明，雖然檢察機關在考驗期內負有監管職責，但在考驗期內要實現對未成年人的有效監管和教育改造，還需要未成年人生活、學習其中的家庭、學校和社會相關機構的配合。對A市的未成年人附條件不起訴案件的調研表明，盡管檢察機關對附條件不起訴的未成年人進行了定期考察和監管，但是未成年人在學校和家庭層面并未得到相對嚴格的教育和矯正，因此出現了越軌行為并未被及時發現和糾正的情形。地方立法從特殊預防的角度出發，易于進一步細化對附條件的未成年人考驗期內，檢察機關負責并與其他相關主體如學校、家庭配合的相對明確的考驗期內考察制度，嚴密防范未成年人在考驗期內的不良行為發生。

（六）未成年人社區矯正過程中尚缺乏傾斜性保護

出于教育為主的方針，對情節輕微的未成年犯罪人應盡量以判處非監禁刑為原則，有效防止關押機構交叉感染，且更有利于未成年人復歸社會。A市統計表明，對未成年犯罪人的判處非監禁刑的比例穩定于50%以上，有的地區甚至達到70%，這為未成年人教育改造和再犯預防提供了良好的實現機會。然而在對A市非監禁刑的社區矯正情況的跟蹤調研發現，目前在基層社區矯正管理過程中，普遍存在著人員和經費相對緊張，從而無法有效實現對未成年矯正對象進行專門矯正和傾斜性保護的目標。未成年人矯正與成年人矯正的制度、方法和舉措無法實現有效區分，更談不上設立專門的未成年人社區矯正機構，進行針對性矯正。然而未成年矯正對象相對于成年人更容易受到社會不良影響侵蝕，成長過程中的心智也需要特別保護，這些原因都提出了針對未成年矯正對象的特點進行專門傾斜性矯正的需要。未來地方預防未成年人犯罪立法有必要從人、財、物的制度保障和具體舉措角度規定對未成年社區矯正的相對詳盡的專門保護制度。

（七）社區綜合預防不足使未成年人預防工作大打折扣

社區是預防未成年人犯罪的基本基層單位，承擔著預防未成年人犯罪的大量工作任務。但是由于基層社區工作的繁重性和復雜性，在缺乏立法明確制度性規定和人、財、物等配套機制的情形下，社區承擔未成年人預防的任務目標和職責都不夠清晰。再加上如前所述的，目前各機關單位和社會團體一般僅在其職權范圍就其部分未成年人犯罪預防職責自行開展工作，因此在缺乏具有法定權威的牽頭單位和具體聯動機制的情形下，社區綜合預防就呈現出非體系化、缺乏有效配合的相對效率不高的現象。而未成年人犯罪的社區預防恰恰是需要多單位和團體，例如綜治辦、共青團、婦聯、民政、教育、公安、檢察、法院、司法行政等單位有機配合和聯動才能有效進行。在A市的相關調研中發現，雖然各預防機構都認真履行著本職工作，并盡量與相關單位進行溝通配合，但在缺乏預防未成年人犯罪專門立法的體系性規定的情形下，各單位仍然無法形成良好的配合和溝通機制，基層單位也往往出現運動式工作的情形，僅在有文件下發或監督檢查時才將預防未成年人犯罪提上工作重心。社區綜合預防亟需立法予以理順權責、設立專門的領導指揮機構并將綜合預防工作內容予以進一步細化。

三、江蘇省未成年人犯罪預防立法的關注重點

雖然在國家立法層面已經具備《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》，在江蘇省地方立法層面也出臺了《江蘇省未成年人保護條例》，但相比較兄弟省市，一直缺乏專門針對未成年人犯罪預防的地方法規。雖然《江蘇省未成年人保護條例》有預防未成年人犯罪的內容，但過于原則和稀少，也缺乏專業性預防和分類預防的制度，因此造成了上述預防未成年人犯罪過程中的系列問題。通過上面的調研分析可以發現，預防未成年人犯罪工作仍然需要專門的地方立法予以進一步專業化和明確化的規定，以補足保護法和預防法二元保護模式中的關鍵一環。*參見李俊德：《構建我國青少年犯罪防控模式的思考》，載《河南司法警官學院學報》2004年第12期。在江蘇省經濟迅猛發展、流動人口增加明顯的大背景下，未成年人犯罪預防面對的環境日益復雜多變，預防形勢日益嚴峻，因此未成年人犯罪預防立法更顯得迫切和緊要。針對前述調研發現的江蘇省特殊的未成年人犯罪預防的問題，可以明確未來江蘇省預防未成年人犯罪專門立法的規定重點。

（一）立法規定注意解決留守兒童家庭、流動打工家庭問題

調研中發現的留守兒童家庭和打工家庭問題是江蘇省特殊的未成年人犯罪的重要家庭原因，因此未來在江蘇省立法時應特別就留守兒童家庭和流動打工家庭的預防教育問題進行特別規定。一方面，需留意到留守兒童家庭和流動打工家庭可能造成對未成年人監護責任和教育功能的喪失，需有針對性的采取跟蹤預防措施，必要時可以借鑒相關國家立法進一步規定相關職能單位的教育干預職責，例如規定民政、教育機構對未盡到監護教育職責的家庭進行相應的干預、幫助、糾偏和懲處機制*參見[日]藤本哲也：《日本預防青少年犯罪的新國策》，俞建平譯，載《青少年犯罪問題》2006年第6期。；此外還可在學校教育中規定相關的家長教育制度，通過建立家長聯絡組織、成立家長學校對家長監護職責和教育方式進行培訓，以此保障未成年人良好的家庭成長環境；另一方面，需要規定對留守兒童家庭和流動打工家庭的義務教育監督檢查舉措，著力解決兩種家庭中兒童由于失學造成流浪和缺乏監管的問題。城市應為打工家庭子女提供義務教育機會，農村也需要對留守家庭兒童跟蹤監督參與義務教育情況。在展開具體規定之前可以吸收地方的相關成熟經驗加以歸納借鑒，例如A市某基層檢察院針對轄區內留守兒童家庭較多影響未成年人犯罪的現象，為進一步預防留守家庭未成年人犯罪而與當地婦聯聯合專門設立了留守兒童關愛教育基地，通過愛心幫扶、法制教育、特別幫教等形式重點預防留守家庭兒童犯罪問題，取得了良好的效果。相關單位密切配合、協作設立專門的教育基地展開有效的教育幫助，為解決兩種家庭的教育問題提供了有益的立法經驗。

（二）立法規定注重加強網絡預防

未成年人沉迷網絡、借助網絡進行犯罪是預防未成年人犯罪過程中需要關注的突出問題，也是立法應該著力關注和解決的重要問題。一方面，應規定家庭、學校、社區主動引導、教育未成年人健康使用互聯網，并承擔起相應的上網正面指導義務；另一方面應規定互聯網上網服務營業場所、學校、圖書館、未成年人活動場所等互聯網設備采取過濾淫穢、賭博、暴力或者教唆犯罪等不良信息并進行未成年人上網活動監管的措施，保障健康、安全的互聯網環境，對不采取過濾措施或不盡監管義務的規定適當的懲戒責任。A市目前已經采取了一定的網絡預防措施，例如要求網吧在入口明確標示未成年人禁止入內，在未成年人上網場所通過軟件強制過濾不良信息。這些做法都值得未來立法加以借鑒。

（三）立法明確對流浪乞討兒童的犯罪預防措施

流浪乞討兒童由于缺乏必要的健康教育成長環境，容易被社會不良勢力利用而走上犯罪的道路。應立法明確規定對流浪乞討兒童救助的責任主體和具體措施，保障對流浪乞討兒童的救助落到實處。值得關注的是，江蘇省民政廳牽頭的《江蘇省未成年人社會保護試點工作方案》目前正進入各下級單位的展開實施階段，這一方案對未成年人的社會綜合保護包括對流浪乞討兒童的傾斜性保護進行了專門規定，包括民政部門和公安部門的聯動發現和救助舉措等，其未來具體適用先進經驗可以總結納入到未來的未成年人犯罪預防的地方立法之中。

（四）立法明確學校對虞犯未成年人和罪后復歸社會未成年人的專門預防職責

就特殊預防的角度而言，學校在預防虞犯未成年人矯治和復歸的未成年犯罪人再犯預防中應采取特殊的傾斜性保護和重點教育的方法，針對這些更易于犯罪的未成年人的自身特點，專人負責、專門監管、特別跟蹤，方能取得特殊預防的良好成效。而《未成年人保護法》主要著眼于一般未成年人的權利保護，所以這種特殊預防措施更適于規定于專門預防未成年人犯罪的地方立法之中，地方立法可以根據實際需要將這種學校特殊預防職責和措施進行專門章節規定。A市司法機關為了督促學校盡到對虞犯未成年人和犯后復歸社會未成年人的特殊預防之責，實行了專門通知、專人對接、定期追蹤的制度舉措，可以為預防未成年人犯罪的立法規定所加以借鑒。

（五）規定對考察期的未成年犯的配合矯治措施

盡管未成年人刑事司法程序本身是專屬于國家立法權范圍內的問題，但是在附條件不起訴情形下，考驗期期間未成年人的教育改造則是一個需要社會力量和其他部門力量配合的需要細化的問題。單純靠檢察機關自己的力量無法完全完成這一教育改造任務。而其他部門和社會力量如學校、家庭的配合尚有待地方立法加以細化規定。因此地方預防立法應從特殊預防目的出發，明確考察期限內未成年人的學校和家庭等相關機構的職責和任務，以及與檢察機關的互動聯絡機制，保障各主體互相配合，完成對不起訴的未成年人的矯治工作。A市某檢察機關就對不起訴未成年人的考察規定了一系列的措施和與相關社會力量的定期聯系交流制度，這種經驗也可以為未來立法所借鑒。

（六）應規定社區矯正的專門矯正和傾斜性保護制度

由于未成年犯罪人與成年人相比，更容易受到社會因素的影響，因此在社區矯正中更需要專門矯治和傾斜性保護。而目前的社區矯正配套措施尚難以滿足這一目標。專門的預防立法可以通過對未成年犯罪人社區矯正的專門規定為社區矯正配套專門的人力、財力、物力，并采取針對未成年人特點的特殊矯正措施，從而達到對未成年人的特殊矯正效果。A市司法行政機關有許多專門針對未成年人的具體矯正措施，但缺乏完整的系統的實施和歸納總結，因此通過未來具體的調研和經驗總結，可以為立法規定所借鑒。

（七）明確應規定社區綜合預防的領導機構、具體職責和基層功能，動員社會力量

目前社區綜合預防最為迫切需要明確的是預防未成年人犯罪的權威領導機構，及各部門之間在預防未成年人犯罪方面的職責和權限。此外，動員社會力量彌補現有力量的不足，發揮基層組織的作用也是社區綜合預防的重中之重。這就要求：一是規定成立預防未成年人犯罪工作領導機構。應規定地方各市和區（縣）應當成立預防未成年人犯罪工作領導小組，并設立獨立編制的常設性辦公室，辦公室可以歸屬某對口單位，例如共青團或綜治辦，應明確該辦公室在預防未成年人犯罪中的權威性地位和具體職權，明確其制定政策、協調組織、分析研究和推廣經驗的具體職能等，保證預防未成年人犯罪工作的專業性和系統性；二是應進一步明確各個部門在預防未成年人犯罪中的具體職能和職責，防止工作推諉或重疊的情形發生。保障公安、民政、教育、司法、綜治辦、共青團、婦聯等各機關和單位既能各司其職，又能在統一領導協調下相互配合，充分發揮未成年人犯罪預防的最大職能，取得最大成效；三是應規定加強居委會、村委會等基層組織的預防未成年人犯罪職責。例如規定居委會、村委會應當掌握本轄區內有不良行為的未成年人的情況，發現本轄區內未成年人有不良行為的，應當及時制止，告知并督促其父母或者其他監護人履行教育未成年人的義務；四是充分發揮社會力量，形成有效的社工駐所、駐校、聯校制度，規定社區、學校、看守所、未成年犯管教所等有關部門可以委托社會組織通過派駐社會工作者和志愿者等形式，開展預防未成年人犯罪工作。

預防未成年人犯罪是一項需要動員全社會力量和各相關單位、團體力量的社會系統工作，需要體系化的整合預防機制方能滿足實際工作要求。*參見姚建龍：《遠離輝煌的繁榮：青少年犯罪研究30年》，載《青年研究》2009年第1期。在實證調研目前預防未成年人犯罪實際境況的基礎上，才能制定符合地方實際需要的系統性預防立法，以最大程度促進預防未成年人犯罪工作的效率和效益，整合各方力量形成科學有效的針對性預防體系。

[責任編輯：譚 靜]

Subject:The Empirical Analysis of Local Legislation of Prevention of Juvenile Crimes in Jiangsu Province

Author & unit:LIU Yanhong, LI Chuan （Law School， Southeast University, Nanjing Jiangsu 211189, China）

For the purpose of research on providing empirical basis for local legislation of prevention of juvenile crimes，fundamental date survey, collection of typical cases and intensive interviews and research on juvenile crimes of representative city A have been pursued. And we can conclude by summarize the experience: It is an urgent and necessary need to make a legislation on prevention of juvenile crimes for carrying prevention of juvenile crimes forward to integration of authority, clarification of duty and institutionalization of experience. The research indicates that the juvenile crimes of Jiangsu Province have the unique reasons of family, media and society, and the outstanding problems of lack of protection of schools, difficulties on society, limitation of community corrections and weakness of compositive prevention of community on the level of special prevention. On the basis of those problems, we can learn the experience of other local legislation and make a preventive and systematical legislation in the light of the practical need of the actual situation of Jiangsu province ,to promote maximum the efficiency and benefit of the work of prevention of juvenile crimes and form the scientific and effective system of prevention by integrating all kinds of parties.

juvenile crimes; crime prevention; local legislation

2014-12-06

本文系2014年江蘇省法學會法學研究一般課題《〈江蘇省預防未成年人犯罪條例〉立法研究》（SFH2014B05）的階段性成果，本文同時為“江蘇高校區域法治發展協同創新中心”研究成果。

劉艷紅（1970-），女，湖北武漢人，東南大學法學院教授，博士生導師，主要研究方向：刑法學；李川（1980-），男，山東濰坊人，東南大學法學院副教授，碩士生導師，研究方向：刑法學。

D924

A

1009-8003（2015）02-0145-08