鹽業體制改革：從國家專營走向市場

開門七件事，柴米油鹽醬醋茶。小小一包鹽，在老百姓的生活中貌似毫不起眼，實際上誰也離不開它。所以，前些時“工業和信息化部首次確認將取消食鹽專營”的消息一出，立即引起了全國媒體的關注。其實，2014年10月底就有類似消息傳出。2014年10月29日，國家發改委通過第七套鹽業改革方案，規定自2016年起廢止鹽業專營，放開所有鹽產品價格，允許跨區經營。

人們之所以對工信部的表態如此關注，關鍵一點就是希望鹽業改革能夠加速。近年來，民間已經對鹽業現有體制的種種弊端忍無可忍，人們期望手持改革“鑰匙”的政府部門能急民間之所急。

壟斷體制下的亂象

2014年3月至11月，陜西省戶縣、河南省新鄭市、江蘇省徐州市三地相繼發生“跨區域用鹽”被罰款事件，引發公眾質疑。專營之下，到底如何判定“跨區域用鹽”？如何執法處罰？其尺度多大？甚至連鹽務系統內的人員也說不清楚。

2014年3月，坐落在陜西省戶縣的西安科技商貿職業學院食堂因“跨區域用鹽”遭戶縣鹽務管理局罰款。3月初，食堂碘鹽即將用完，食堂負責人劉波聯系戶縣鹽業公司準備再買幾噸。“他們告訴我現在只賣低鈉鹽，1.5元一包還只有200克，算下來價錢貴了一倍”，劉波則從西安市區買回10大袋共500包400克精制碘鹽。

幾天后，戶縣鹽務管理局人員來校檢查，沒收了食堂剩余的300包食鹽，并開出了2000元的罰款單。與此同時，該校小吃街至少有三家小餐館因被查出“跨區域用鹽”，而被處以200元罰款。

此事經媒體報道后，出現了戲劇性的轉變。劉波稱，沒過幾天，陜西省鹽務管理局派人到學校調查此事。調查的結果是“戶縣鹽務局退還了罰款，收回了罰款單，還向我們道了歉，把沒收的鹽也還了回來”。而返還的食鹽已經換成了噴有戶縣鹽業公司代碼的食鹽。

戶縣鹽業公司一位銷售負責人透露，之所以退還罰款并道歉，是經省鹽務局糾正，才知道“跨區域用鹽針對的是食鹽經營戶，而不是消費者，主要還得看盈利不盈利”。上述“跨區域用鹽”被處罰事件中，執法者所依據的《食鹽專營辦法》第十四條中規定，食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店以及食品加工用鹽的單位，應當從當地取得食鹽批發許可證的企業購進食鹽。

而在河南省新鄭市的“跨區域用鹽”處罰事件之后，新鄭市鹽業局公開向社會道歉，退還罰款并處理了相關責任人，要求“只要是鄭州市區或縣公司供應的合格食鹽，均不允許進行處罰”。而《河南省鹽業管理條例》中規定，飲食加工用鹽單位、營業性飯店以及機關、企事業單位的集體食堂，必須從當地食鹽經營單位購買食鹽。

江蘇省徐州市新沂市一姓陳的大排檔老板的遭遇就更離奇。老陳在新沂市阿湖鎮開了一家大排檔，2013年初，他在東海縣曲陽鄉的一位朋友家里有事，委托老陳前去幫忙做飯，他就在當地超市買了10斤食鹽。這批食鹽來路正當，屬于連云港市東海縣鹽務部門供應。“當時只用了4斤，剩下的6斤扔了覺得可惜，我就帶回來了，當時也沒有多想。”

10多天后，他帶回來的6斤鹽還剩4斤，“那天有鹽務部門的執法人員上門，說我用的鹽是外地的，違法了，當場把鹽沒收。”老陳說，一開始執法人員要求他交納2000元罰款，經過鄰居鄉親說情，降到1500元，不過老陳覺得很委屈，拒絕交錢。

2014年6月26日，老陳被處以15日拘留的處罰。到了拘留所，老陳慌了神，趕緊通知親戚籌錢交罰款。在拘留所里呆了兩個小時后，交了5050元，老陳才得以回家。

北京工商大學教授、商業經濟研究所所長洪濤指出，在當前食鹽專營體制下，其處罰所依據的地方性規定多制定于上個世紀90年代，相對落后且條款規定模糊，已與當前不相適應。《食鹽專營辦法》中規定“應從當地取得食鹽批發許可證的企業購進食鹽”，并未給出“跨區域用鹽”的詳細定義，“那么它限制的是省與省之間，還是市與市之間，縣與縣之間又算不算跨區域用鹽”，其并沒有明確的規定，以至于出現罰款亂象，甚至鬧出笑話。

改革目標直指中鹽

所謂食鹽專營，是指食鹽銷售統一由政府壟斷、限于政府授權私人經營、或者由公家統一收購的壟斷制度。春秋時代至今，這一制度已有2600多年的歷史。

鹽業改革方案分六個部分共20項內容，方案的核心為取消鹽業專營。

這場改革來之不易，專家形容是“影響小、阻力大”。

原國家經貿委鹽業辦公室副主任陳國衛表示，這是一個早就應該推出的改革，因為食鹽專營的歷史使命早就完成了，而諸如腐敗、壟斷等消極影響卻越來越多。

有“中國鹽業反壟斷第一律師”之稱的上海律師鄒佳萊說：“我國曾六次試圖對食鹽專營制度進行改革，但最終都未能成功推行，中國鹽業總公司（以下簡稱中鹽）成為了改革最大的阻力。”

但現在，無論愿意與否，改革的目標都指向了中鹽。

成立于1950年的中鹽，原名為中國鹽業公司，現為國務院國資委監管的國有大型企業，在112家央企中排名第67位。目前中鹽的主要任務之一就是承擔全國食鹽專營的生產經營任務，確保全國合格碘鹽供應。

據了解，上世紀90年代，有一些衛生醫療方面的專家提出，由于社會大眾缺少碘的攝入而導致了甲亢病人的大量出現。因此，國務院在1994年出臺了《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》。

1996年5月國務院發布《食鹽專營辦法》，決定對食鹽實行專營管理。

《鹽業管理條例》、《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》、《食鹽專營辦法》所構成的鹽業專營管理體系形成后，食鹽市場由中鹽公司壟斷。

業內人士稱，中鹽管理著全國食鹽年度生產計劃，食鹽定點生產鹽礦每年生產多少食鹽、調配到哪些省份，都需要中鹽的指令。

《法制周末》刊文指出，在食鹽的專營制度下，就限制這些生產食鹽的企業不能對市場直接進行銷售，只能銷售給中國鹽業總公司，由中國鹽業總公司批發給地方鹽業專營公司進行銷售。

資料顯示，中鹽的食鹽調配在業內又被稱為“開票”，中鹽按照事先制定的計劃從鹽礦購買食鹽，然后再銷售給地方鹽業公司，這一買一賣其實只體現在票據上，地方鹽業公司拿到中鹽的票據往往也是直接從鹽礦拉鹽。但經過這一次轉手，食鹽的價格就從出廠的約500元/噸變成到消費者手里的約3000元/噸。

目前國內食鹽實行專營制，中國鹽業總公司以及旗下各級鹽業公司控制流通環節，議價能力強，而上游生產企業利潤微薄。當前的專營體制內，產品較為單一，區域市場壁壘高。若放開鹽業專營，上游生產企業可以深入下游流通渠道，可以打破區域市場壁壘，盈利水平或有望改善。

因此，近年來反對鹽業壟斷的聲音一直不斷，矛盾集中在食鹽生產和銷售領域。

當鹽業改革的腳步終于臨近的時候，生產企業似乎迎來了春天，外資也獲準進入這一市場。

作為連接上游和下游企業的中鹽，改革后可能會損失掉一部分的利潤。但取消食鹽專營之后，并不意味著食鹽行業的完全放開，其實中鹽系統下設的一系列企業對食鹽的銷售和生產實力都是比較強的，并不是所有的地方企業可以與之抗衡的。

讓鹽業改革成為百姓的福音

對于普通的消費者而言，他們最擔心的是食鹽改革之后食鹽的質量問題和價格問題。

有消費者提出了這樣的疑慮：過去食鹽從生產到零售都是國企在督辦，這讓食鹽的質量有了保障。假如全面推向市場，會不會有不法商販以次充好，用工業鹽蒙騙消費者？又怎么保證超市、小賣店不會進到這種貨？

對此，有關業內人士解釋道，對于終端消費者來說，擔心假貨食鹽和價格上漲在目前來看是多余的。因為食鹽安全是一個牽扯民生的事情，即使食鹽專營取消，國家還是會對其進行嚴格的管理。工信部后期需要制定的實施細則也會非常多，比如對質量的控制、對進入企業資質的審查和對價格的定奪。

“社會大眾擔心的食鹽安全風險基本上是沒有的，不管是海鹽還是井礦鹽，現在基本上都能達到封閉生產。”陳國衛指出，“取消食鹽的專營制度之后，大的生產企業的生產成本和技術都是有優勢的，有問題的小型生產企業將會被逐步淘汰出去。從這個意義上來講，生產技術和安全方面都沒有太大的問題。”

政企分開、放開鹽業專營是此次鹽業改革的重點，但是充分市場化之后不排除有個別企業為了競爭和不當利益作出違規行為。因此嚴格監管不可缺少。

面對可能存在的食鹽安全風險，鄒佳萊表示，監管未來的食鹽行業時，不需要重新立法。因為《食品安全法》可以對食鹽進行有效監管，只要在食品目錄里把食鹽加進去就可以了。

工商部門可能在初期的時候，需要多對市場進行檢查，讓這個市場能夠逐步地走上正軌。其實對食鹽的監管并不復雜，對食品怎么監管就對食鹽怎么監管。

在中研普華研究員劉廣看來，鹽業改革以及食鹽專營退場，將使鹽礦、生產加工企業的行業準入放開，進一步會擁有銷售權，可以建立自主的品牌，通過接觸終端市場，從而建立更符合市場需求的產品。食鹽專營退場后，將會有更多民企進入，行業競爭將會加劇。未來根據需求的不同，產品也會多元化，比如出現普通食鹽、保健用鹽等不同種類的產品。

市場放開后，鹽價是否隨之上漲？“短期內放開鹽業專營，可能會導致一定的市場和產品價格的波動，但長期來看，通過市場化的調節，市場也會回歸公平競爭。”劉廣表示，在這種情況下，市場的力量自然會對行業優勝劣汰，鹽業產品的價格將逐步回落。

這樣一來，消費者買鹽非但不會貴，反而可以更便宜，可選的種類更加豐富。市場競爭中能否發現并滿足消費者的需求是廠商生存的關鍵。過去的專營體制中，流通環節被壟斷，消費者不具有議價能力，只能接受，然而未來放開的市場中，部分追求更多市場的廠商會從價格、產品種類等方面競爭，屆時消費者將從中受惠。

當然，公眾之所以關注鹽業改革，并不只是對壟斷下暴利的深惡痛絕，更在于用鹽安全如何得到更有效的保障。換句話講，鹽業改革的成敗所在，并非打破壟斷和權力尋租這么單一，更應在規范食鹽市場上狠下功夫。

鹽業市場化改革，“寬進”之外更需“嚴管”。只有將“監”和“管”結合，并把嚴厲貫穿于“權隨事設、責隨事定、人隨事走”的全過程，才能讓用鹽風險和危險遠離公眾。一方面，該管的要管好、管住，必須厘清部門監管職責，創新現代監管體系，確保“放而不亂”；另一方面，政府在當好市場標準制定者的同時，還應用好“無形之手”保障公共產品的供給。政企分開和市場化改革之后，食鹽作為一種特殊商品，在確保充分競爭的前提下，保持其價格穩定，不要借機漲價，以及嚴格監管，確保食鹽食用安全，都是新的政府監管職能要實施到位的。這樣才能把好事辦好，確保鹽業改革的順利實施。

鹽業改革關乎民生民計，唯一標準是讓公眾滿意——買得省心、吃著放心、感到舒心，不僅改革方案要符合大多數人的根本利益，而且在推進實施中應賦予公眾“話語權”。