基于PPP模式的地方政府舉債融資機制分析

◎文/吳雋

基于PPP模式的地方政府舉債融資機制分析

◎文/吳雋

地方政府債務融資現狀

1.債務規模

根據審計署2013年32號公告，截至2013年6月底，全國地方政府性債務余額為302749.7億元，其中，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，占比達68.37%；負有擔保責任的債務29256.49億元，占比為9.66%；承擔一定救助責任的債務66504.56億元，占比為21.97%。政府負有償還責任的債務是指需由財政資金償還的債務，屬于政府債務；政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務均應由債務人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔償債責任，屬于政府或有債務。

2.債務結構

（1）從政府層級來看，市級政府的債務余額最多。截至2013年6月底，市級政府的債務余額為72902.44億元，占地方政府債務余額的40.75%。省級政府債務余額和縣級政府債務余額所占份額基本相當，分別占地方政府債務余額的29.03%和28.18%。政府負有償還責任的債務中，絕大部分都是市級及以下政府承擔的，市級政府占比44.49%，縣級政府占比36.35%，合計高達80.84%。由于這部分債務是必須由財政資金償還的，部分財政吃緊的市級、縣級政府可能存在較大的償還債務壓力。政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務中，省級政府占比較高，分別占58.63%和42.71%。

（2）從舉債主體來看，融資平臺公司的絕對主體地位不可撼動。融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位和國有獨資或控股企業是地方政府性債務的主要舉借主體，2013年6月底占比分別為38.96%、22.69%、13.39%和17.53%。政府負有償還責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務中，融資平臺公司的占比均最高，分別為37.44% 和46.36%，可見，融資平臺公司是地方政府舉借債務的主要融資渠道，占據絕對的主體地位。

（3）從資金來源來看，銀行貸款是地方政府性債務的重要組成部分。截至2013年6月底，銀行貸款、建設-移交模式（BT）和發行債券是政府負有償還責任債務的主要來源，分別為55252.45億元、12146.30億元和11658.67億元。銀行貸款在政府負有償還責任債務中的占比高達50.76%。可見地方政府對銀行信貸的依賴性非常大，同時也表明銀行對于有政府背景的融資平臺公司給予了充足的信貸支持（見表1）。

（4）從資金投向來看，債務資金主要用于基礎設施建設和公益項目。這不僅較好地保障了地方經濟社會發展的資金需要，推動了民生改善和社會事業發展，而且形成了大量優質資產，大多有經營收入作為償債來源。在已支出的政府負有償還責任的債務中，主要用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利和生態建設等基礎性、公益性項目，共支出87806.13億元，占86.77%，其中用于市政建設的資金最多，占比達37.49%（見表2）。

PPP模式對地方政府債務融資的影響

1.PPP模式的定義和運行機制

（1）PPP模式的定義。PPP（public－privatepartnership）模式，即為“公私合營模式”，是指政府與私人組織合作，共同進行公共基礎設施建設和公共服務的一種模式。該模式以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

PPP模式的核心在于政府和私人之間合約協議，通常是政府給予私營公司長期特許經營權和收益權；PPP模式的應用領域往往是為具有公益性質的基礎設施建設、公共物品提供項目；PPP模式的本質是社會資本和政府合作建設城市基礎設施項目或提供社會公共服務和產品，達到提高行動效率、解決公共物品提供效率低下難題的目的。

（2）PPP模式的運行機制。參與方是政府和私人兩方。政府方明確投資方向，選擇合作伙伴；確定運營補貼，并提供公共服務、完善預算管理、政府采購、政府債務管理；負責監管項目運行。公司方對項目前期進行論證，提供項目運營的效率，有利于把控項目的風險和方案；到期退出，移交或轉讓項目（見圖）。

項目流程分為五步：第一步是項目確認可行性研究階段，由政府先提出PPP項目，對項目進行市場、技術和經濟等方面的評價，對項目的民營化可行性進行評估，確認可行后組織招標。第二步是項目招標階段，根據項目實際選擇合適的私人投資機構，簽訂PPP協議。PPP協議中一般包含政府與中標機構簽訂的“特許協議草案”，以及項目公司與金融機構、原料供應商等簽訂的一系列合同。第三步是項目建設階段，PPP項目公司負責項目的設計、施工，并保證按計劃投入使用資金。第四步是項目運營階段，工程建設完工后，項目進入運營階段，項目公司可以自行運營項目，也可以由專門的運營公司運營。第五步是項目移交階段，特許期滿后，PPP項目公司須按照協議將項目資產、維護基金以及經營管理權等全部移交給政府。

表1 2013 年6 月底地方政府性債務資金來源情況表單位：億元

表2 2013 年6 月底地方政府性債務余額支出投向情況表單位：億元

圖 PPP運行機制

2.PPP模式對政府債務融資的影響

（1）引入社會資金和市場化操作方式，減輕政府舉債壓力。一是PPP模式在資金使用方面具有優勢。對于政府方面來說，政府減少一次性投入，平滑財政支出，而且政府通過支付費用、財政補貼和債務支持等方式支持項目公司，金額小、持續期長，緩解政府負債，降低政府可能面臨的融資風險。二是PPP模式在獲得投資回報方面具有優勢。社會投資者按照市場化原則出資、按照市場化方式舉債并承擔償債責任。除了獲得市場化投資回報以外，還能獲得一定的政府補助，同時政府還可協助監管和調整價格政策，為PPP項目運營提供方便。

（2）剝離地方政府信用，降低系統性風險。《意見》以及《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》對地方政府性存量債務的處理提出明確要求，要遵循市場規則，減少行政干預。這種做法剝離了政府對融資平臺公司的隱性信用擔保，取而代之的是企業信用或項目信用，明確了債務的風險歸屬，地方政府債務融資的風險責任更加清晰。未來地方政府債務將實現自發自還，有利于進一步顯化地方政府債務，降低金融系統性風險。

（3）以股權、新型債券品種為主的直接融資將取代以平臺貸款為主的間接融資。融資平臺模式主要是通過平臺貸款實現融資，而PPP模式下可以通過多種融資方式籌集資金，以股權、新型債券品種為主的直接融資將取代以平臺貸款為主的間接融資。PPP項目公司形式將撬動大量社會資本以參股的形式為公用事業和基礎設施建設提供資金。《意見》明確規定地方政府不得再通過融資平臺公司融資，因此，采用PPP模式進行項目融資將是今后政府融資的大趨勢，PPP模式或將成為融資平臺轉型的方向。

推廣PPP模式遇到的障礙

1.PPP項目進展緩慢

（1）目前缺乏已有的成功項目經驗和操作細則，項目進展總體緩慢。由于政府融資模式面臨重構，參與PPP模式的熱情都較高，但是由于缺乏成功的項目經驗，以及沒有對應的操作細則，PPP項目目前還沒有可以遵循的模式，還需要進行摸索，因此絕大多數銀行還處于觀望狀態，尚無實質性進展。

（2）部門協調配合不夠，未形成統一的項目推進中心。目前PPP項目的推進除了財政部以外，發改委也有牽頭進行，兩者的分工尚未明確。因此，即便在各省財政廳內部，PPP業務也分屬幾個部門，尚未形成統一的項目推進中心。

（3）推進項目簽約率低，多數獲得成功的PPP項目對接對象仍為央企。以江西為例，江西省PPP模式推廣仍處于探索嘗試的初級階段。截至2014年5月末，首批推廣的200個示范項目中，僅有92個項目落實民間投資主體或達成協議，占比為46%；2014年6月推廣的300個項目中，僅45個項目簽約，占比為15%。據了解，9月推介的255個項目中，截至12月末尚未有項目獲得簽約。

2.逐利的社會資本對公益項目難以積極響應

推廣PPP模式的項目有不少屬于基礎設施建設及公共服務領域的公益性項目，而大部分公益性項目投入大、期限長、收益低，期限最長可達30年。在缺乏政府層面給予足夠的優惠政策、資金投入和良好的風險共擔機制的條件下，社會資本從逐利性的角度難以對投資項目進行積極響應。而地方政府財力較為有限，也難以投入較多的財政資源以確保社會資本的穩定收益。即使政府的財政補貼能夠及時、足額、剛性兌付，也可能存在政府違約風險。一旦政府違約，政府如何承擔違約責任，在現實操作中有難度。有些私人資本介入公益性的PPP項目需要政府對收益進行保底，實際上還加重了財政負擔。

3.相關法律法規不完善

目前我國針對PPP項目還沒有國家層面的法律法規，僅限于部委層面，效力不高，而由發改委起草的《基礎設施和公用事業特許經營法》立法進展緩慢。當前發改委頒布了指導意見，財政部發布了操作指南，但兩個部委的各自發力造成了法規的沖突。如一項PPP項目既要遵從財政部的規定，適用于政府采購法，同時又不能違背發改委的現行法規，即按照特許經營管理條例進行招標。制度層面還不夠統一，如發改委和財政部對項目操作的流程也有差異。PPP不僅是一種融資模式，更是涉及到包括政府、社會資本和金融機構等多方利益集團的系統性工程。政府公益性的出發點與資本的逐利性存在沖突，如果沒有相關法律法規作支撐，各方利益很難得到保障，社會資本更會望而卻步。

利用PPP模式完善地方政府舉債融資機制的建議

1.分類管理地方債務，改變債務融資分類模式

地方政府債務將從原來以融資平臺公司為主的融資模式，逐漸轉變為以一般政府債務、專項政府債務、PPP債務和企業債務結合的分類模式。根據項目不同的收益情況采取不同的融資方式，主要有四種方式：一是項目沒有收益、難以吸引社會資本參與、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的項目，如義務教育債務等，將由政府發行債券進行融資而作為一般政府債務。二是項目有一定收益，計劃償債來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或專項收入、能夠實現風險內部化的，如土地儲備債券等，也由政府發行債券融資但歸類為專項政府債務。三是對于供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，可積極推廣PPP模式進行融資，其債務由項目公司按照市場化原則承接和償還。四是對于房地產開發等經營性項目，則與政府脫鉤完全推向市場，通過企業債進行融資。

2.厘清政府角色分工，提供良好的政策平臺

一直以來，城市基礎設施建設和公益性項目基本上是通過地方政府舉債融資，作為資金的供應者和經營管理者，政府在整個過程中是主導角色，同時也承擔了巨大的投資風險和商業風險。PPP模式本質上是一種合作關系，即社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，通過使用者付費和必要的政府付費獲得投資回報；政府部門負責監管基礎設施和公共服務的價格和質量。地方政府通過PPP模式舉債融資，首先需要厘清政府和私人部門的角色分工。政府部門扮演監督、指導和合作的角色，私人部門則負責籌措資金、提供服務以及分擔風險，形成風險共擔、利益共享的政府與社會資本合作模式。政府和私人部門雙方之間既是經濟合作關系，又是法律上的規制與被規制的關系，在合作過程中需要保證雙方在法律上的公平與平等。

3.審慎控制新建PPP項目規模，防控財政風險

根據財政部最新的文件，為防范財政風險，需要對PPP項目進行財政承受能力論證，如未通過論證，則不宜采用PPP模式。財政承受能力論證一方面要評估財政支出能力如何，即根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響；另一方面，要平衡不同行業和領域的PPP項目，防止過于集中于某一行業和領域。每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例不應超過10%。鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時，審慎控制新建PPP項目規模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。因此，各地都應該嚴格按照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的要求，做好財政承受能力論證，審慎推進新建PPP項目，避免出現過快過多上馬的情況。

參考文獻

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（作者單位：中國人民銀行南昌中心支行）

■ 編輯：云霞