對(duì)四川城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的再認(rèn)識(shí)

◎文/趙春淦

對(duì)四川城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的再認(rèn)識(shí)

◎文/趙春淦

村人口人均受教育年限比城鎮(zhèn)人口少3.5年，人口占70%的農(nóng)村衛(wèi)生資源不到全省的20%。要實(shí)現(xiàn)全域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換、公共資源均衡配置，推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式同步變革，加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

3.開辟了解決“三農(nóng)”問題的新思路

全面建成小康社會(huì)，“三農(nóng)”問題是必須解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。2014年，四川省農(nóng)民人均純收入達(dá)到8803元，但總體來看，全省城鄉(xiāng)差距仍然較大，且有進(jìn)一步擴(kuò)大趨勢(shì)。2014年，四川省城鄉(xiāng)居民收入比達(dá)2.8倍，差距達(dá)15578元，如果把醫(yī)療、教育和失業(yè)保障等非貨幣因素考慮進(jìn)去，城鄉(xiāng)收入差距可能達(dá)到4-5倍，甚至是6倍。造成這種差距的主要原因是以前習(xí)慣把“三農(nóng)”問題作為一個(gè)孤立的系統(tǒng)單獨(dú)研究，只在農(nóng)村內(nèi)部考慮農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，割裂了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題與社會(huì)其他單元的有機(jī)關(guān)聯(lián)，因而妨礙了農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民之間的良性轉(zhuǎn)換與互動(dòng)。因此，要解決“三農(nóng)”問題，就要跳出就三農(nóng)論三農(nóng)，就三農(nóng)抓三農(nóng)、以農(nóng)言農(nóng)的傳統(tǒng)思路，統(tǒng)籌考慮工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村，通過城鄉(xiāng)資源共享、人力互助、市場(chǎng)互動(dòng)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，通過城市帶動(dòng)農(nóng)村、工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)，建立城鄉(xiāng)互動(dòng)、良性循環(huán)、共同發(fā)展的一體化體制。

四川推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中存在的主要問題

四川省特別是成都市在全國(guó)較早地開展了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)試點(diǎn)，并總結(jié)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、開展農(nóng)村土地和房屋確權(quán)登記頒證、創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等六大經(jīng)驗(yàn)，但從四川全省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展現(xiàn)狀來看，仍然有一些問題需要關(guān)注和解決。

1.城市帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展能力不足

（1）四川全省城鎮(zhèn)化水平滯后，決定了城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用處于較低水平。四川省城鎮(zhèn)化率僅為46.3%，較全國(guó)平均水平低8.5個(gè)百分點(diǎn)，且僅有4個(gè)超過百萬人口的城市，縣城和中小城鎮(zhèn)發(fā)展不夠，規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)差、承載能力弱，不足以帶動(dòng)腹地鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（2）城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，特別是作為就業(yè)最大容器的服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，四川較全國(guó)平均水平低11.5個(gè)百分點(diǎn)，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力吸納能力不足，全省流出省外務(wù)工人員占外出務(wù)工人員比例超過50%。

2.資源要素未能在城鄉(xiāng)合理流動(dòng)和配置

過去大量生產(chǎn)要素由農(nóng)業(yè)向工業(yè)、由農(nóng)村向城市集中，極大地削弱了農(nóng)村的原始積累。資源配置失衡的矛盾成為當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的嚴(yán)重障礙。

（1）土地方面。目前，作為農(nóng)村發(fā)展最大資源，土地在產(chǎn)權(quán)明晰、流轉(zhuǎn)機(jī)制和服務(wù)體系等方面存在不同程度缺失。四川全省農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置、使用效率低現(xiàn)象在一定程度存在。農(nóng)村集體建設(shè)用地、承包地和宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)利在確權(quán)后雖然有了“本本”，但“本本”變“本錢”還十分困難，農(nóng)村資源資產(chǎn)化、農(nóng)村資產(chǎn)資本化、農(nóng)村資本市場(chǎng)化還沒有真正實(shí)現(xiàn)。

（2）金融方面。由于農(nóng)業(yè)具有天然弱質(zhì)性，“三農(nóng)”金融服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大、成本高且收益低，金融機(jī)構(gòu)支持“三農(nóng)”的內(nèi)生動(dòng)力不足，金融棄農(nóng)、脫農(nóng)的現(xiàn)象十分突出，2014年金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款僅占各項(xiàng)貸款余額的1/3。同時(shí)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資配套政策尚未完善，價(jià)值評(píng)估、資源收儲(chǔ)和處置、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制缺失，嚴(yán)重制約了金融資源支持農(nóng)村發(fā)展。

3.農(nóng)業(yè)人口市民化的體制障礙沒有根本消除

農(nóng)民變市民速度緩慢，不僅不利于農(nóng)民增收，還導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，這也是影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要障礙。

（1）城鎮(zhèn)戶籍對(duì)農(nóng)民的吸引力不強(qiáng)。二元體制障礙仍未有效破解，現(xiàn)行的社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等仍與戶籍“捆綁”在一起，農(nóng)民進(jìn)城后享有原有宅基地、承包地和林地等權(quán)益的配套政策缺乏，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能帶著原有財(cái)產(chǎn)權(quán)利放心地進(jìn)城定居落戶，農(nóng)民進(jìn)城的意愿不強(qiáng)已成為全省新型城鎮(zhèn)化緩慢的重要因素。

（2）農(nóng)民市民化政府投入成本高。農(nóng)民市民化主要涉及社會(huì)保障、教育設(shè)施、公共服務(wù)和市政設(shè)施等配套服務(wù)項(xiàng)目。據(jù)中國(guó)社科院測(cè)算，西部地區(qū)一個(gè)農(nóng)民轉(zhuǎn)移為縣城居民，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面約需支出成本20萬元，而這些支出主要依靠財(cái)政投入。按照2020年全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到54%計(jì)算，未來5年，四川全省將要實(shí)現(xiàn)550萬農(nóng)村人口的市民化，需投入1.1萬億元，如此龐大的資金需求，對(duì)政府財(cái)力是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思考

1.堅(jiān)持以非均衡發(fā)展理念推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的落腳點(diǎn)是總體協(xié)調(diào)和高效，在推進(jìn)過程中不能搞齊步走、清一色，應(yīng)堅(jiān)持非均衡發(fā)展、差異化發(fā)展理念，著力打造具有鮮明地方特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

（1）結(jié)合四川省主體功能區(qū)規(guī)劃，按照平原、丘陵、盆周山區(qū)等類區(qū)，研究、分析和把握好各類區(qū)的不同情況，分類制訂推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)施方案，促進(jìn)不同區(qū)域特色化、差異化發(fā)展。

（2）根據(jù)不同地域的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，明確不同區(qū)域、不同發(fā)展水平市縣的發(fā)展方向和重點(diǎn)，并在省級(jí)層面給予不同的政策支持，實(shí)現(xiàn)以重點(diǎn)突破帶動(dòng)全局發(fā)展，以率先發(fā)展帶動(dòng)整體提升。

2.堅(jiān)持以三產(chǎn)互動(dòng)發(fā)展推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，關(guān)鍵在產(chǎn)業(yè)支撐。從某種意義上理解，一二三產(chǎn)互動(dòng)發(fā)展的過程，實(shí)際上就是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程。因此，應(yīng)該以產(chǎn)業(yè)集群的思路推進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，制訂完善四川全省產(chǎn)業(yè)空間布局規(guī)劃，建立全方位、多層次、寬領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)式產(chǎn)業(yè)互動(dòng)發(fā)展機(jī)制，使產(chǎn)業(yè)鏈上相互關(guān)聯(lián)的眾多經(jīng)濟(jì)主體在同一地域內(nèi)聚集發(fā)展。

（1）在產(chǎn)業(yè)互動(dòng)機(jī)制上，應(yīng)該針對(duì)跨區(qū)項(xiàng)目立項(xiàng)、園區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)及配套設(shè)施建設(shè)等重要問題，研究制訂跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)互動(dòng)機(jī)制，加速區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合方面，要重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)“接二連三”，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，不斷提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。

3.堅(jiān)持以科學(xué)高效的城鎮(zhèn)體系推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

合理的城鎮(zhèn)體系，能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的合理流動(dòng)和整合，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

（1）在規(guī)劃上，應(yīng)細(xì)化全省城鎮(zhèn)空間布局，完善現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，將新村建設(shè)納入城鎮(zhèn)體系統(tǒng)一規(guī)劃布局，著力構(gòu)建特大中心城市、大城市、中等城市、小城市和小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村綜合體和新村聚居點(diǎn)“六位一體”的城鎮(zhèn)體系，帶動(dòng)城鄉(xiāng)全域發(fā)展。

（2）在建設(shè)上，要突出縣城和中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)在連接城市、農(nóng)村中的重要地位，進(jìn)一步完善擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)政策，支持開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予更大扶持，做好小城鎮(zhèn)這篇“大文章”，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口就近轉(zhuǎn)移。

4.堅(jiān)持以深化農(nóng)村改革推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

“三農(nóng)”問題歸根到底是因?yàn)槎w制壁壘導(dǎo)致土地、勞動(dòng)力和資金等要素資源在城鄉(xiāng)之間不能自由流動(dòng)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要把農(nóng)村和城鎮(zhèn)發(fā)展作為統(tǒng)一的整體，構(gòu)建以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體的體制機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)資源有序流動(dòng)，解開“三農(nóng)”問題最核心的癥結(jié)。

（1）深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)登記制度，恢復(fù)農(nóng)村生產(chǎn)要素和資源參與市場(chǎng)平等交換的“權(quán)利”。

（2）探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，出臺(tái)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系建設(shè)指導(dǎo)意見，建立全省統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，形成統(tǒng)一的交易規(guī)則和流程，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)公正、公開和順暢流轉(zhuǎn)。

（3）積極探索農(nóng)民房屋、農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)訂單等其他動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的抵押質(zhì)押辦法，健全涉農(nóng)貸款擔(dān)保體系，增強(qiáng)農(nóng)村金融供給能力。

5.堅(jiān)持以建立多元、有序、城鄉(xiāng)銜接的管理體制推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，應(yīng)注重解決城鄉(xiāng)分割的管理體制，形成城鄉(xiāng)一體、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的體制機(jī)制。

（1）要進(jìn)一步強(qiáng)化縣級(jí)行政管理職能，對(duì)具備一定人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的中心鎮(zhèn)賦予必要的城市管理權(quán)限，增強(qiáng)縣（區(qū)、市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主管理、自我發(fā)展的能力。

（2）要把城鄉(xiāng)社區(qū)作為現(xiàn)代社會(huì)的基本單元，積極推進(jìn)以城鄉(xiāng)社區(qū)為主要載體的基層社會(huì)管理體制改革，逐步建立以居住地為核心的社區(qū)管理體制，健全以城鄉(xiāng)社區(qū)為核心，群眾自治組織為主體，社會(huì)各方廣泛參與的新型城鄉(xiāng)管理服務(wù)機(jī)制。

■ 卉木萋止 陳寶林/攝

（作者系四川省簡(jiǎn)陽(yáng)市市長(zhǎng)）

■ 編輯：張涵