戰略布局：如果可以科學地預見

編輯/楚峰

戰略布局：如果可以科學地預見

編輯/楚峰

一個城市的發展是建立在優秀的城市交通系統上，城市交通越完善，證明城市越進步！但隨著城市的不斷發展，交通擁擠、交通阻塞、空氣污染、城市交通被動適應城市發展等問題越發凸顯。如何布局城市交通、發展引領導航新型城鎮化的城市交通系統，已成為城市可持續發展的重要一步。

實現城市交通可持續發展，是一項系統的復雜工程，也是世界各個城市面臨的共同挑戰。當前出現眾多城市交通問題，其中一個重要原因就是：缺乏科學的整體交通戰略和規劃，治理工作往往顧此失彼，前后失調，投入不小，而收益不大。

有些大城市，往往熱衷于建設高標準的大型交通工程，于是就出現了許多諸如立交橋、高架路和城市環路。是否只有高標準的大型交通工程，才能一勞永逸地解決交通問題？實際上，這種辦法只能緩和暫時矛盾，擁擠問題不但沒有解決，甚至誘發聚集更多的交通量，引發結構性的“負效應”。

新型城鎮化要求發展什么樣的城市交通系統？如何解決城市交通問題的癥結？如何發展引領新型城鎮化的城市交通系統？……要解決這些問題，首先要有科學的城市整體交通戰略布局和規劃。

認清城市交通的功能定位

城市交通是城市經濟發展的血脈，是城市功能正常運轉的基礎支撐和提升城市綜合競爭力的關鍵。我國對城市交通問題十分關注和重視，2012年12月國務院印發了《關于城市優先發展公共交通的指導意見》，從發展理念、發展規劃、發展目標、發展政策和保障機制方面提出了系統的指導意見；2014年3月中國政府發布了《國家新型城鎮化規定》進一步強調要將公共交通發展城市交通發展的首要位置。

交通運輸部運輸司城鄉客運處處長蔡團結在4月底召開的“2015國際城市交通發展論壇”中指出，一個城市的發展建立在優秀的城市交通系統上，城市交通的發展、活力、競爭力，支撐著城市的正常發展。國家提出新型城鎮化規定，利用5年的時間到2020年的時候，達到60%左右的城鎮化率。按照這個速率，每年要以一個百分點遞增城市化，每年將有1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。那么，如何在龐大的系統中實現城市交通的價值？首先需要更多地關注實際城市交通自身的各方面功能定位問題。

“在新型城鎮化背景下，城市交通到底如何定位？如何發展？如何變主動適應為主動引領？這是擺在我們面前很深刻的問題。”蔡團結說，我國新型城鎮化具備四個特征：集約高效的系統，以人為本的城市，統籌協調的城市，生態友好的城市。

如此說來，城市交通必須轉變發展模式，走集約高效的發展道路；城市交通必須加快提高人性化服務水平，注重提高運輸服務品質，提供差異化、高品質運輸服務，有效滿足不同群體的交通出行需求；進一步發揮以城帶鄉作用，實現城鄉交通的一體化發展，必須堅持城鄉一體化發展思路，統籌布局城鄉交通服務網絡和設施建設。此外，還必須走綠色低碳發展道路，推廣應用新能源車輛，提高運營效率，用高效的運輸方式來替代私人低效的高能耗的交通方式，來實現可持續發展。

癥結在哪里？

城市交通擁堵和空氣污染已經是一個世界性的問題，尤其在人口眾多的中國，這些問題變得越來越突出。“我們應該高度重視起來，結合我國目前城市交通發展的實際情況，找出城市交通發展過程中的癥結，對癥下藥！”蔡團結總結了幾點目前我國城市交通發展過程中出現的問題。

第一，城鎮化和機動化同步快速發展，城市交通供需矛盾在時空上大幅壓縮。在城鎮化上，我國起步晚，發展速度快，每年增長1個百分點，每年1400多萬人從農村轉入城市。在機動化上，所有人活動都要靠城市交通來運轉。

第二，城市人口規模與空間規模同步迅速擴張，交通系統承載能力面臨嚴峻挑戰。人口規模不斷增加，城市空間不斷擴張，這是新型城鎮化的必經步驟。目前我國1000萬人口以上的城市人口增長了約6%，在這種狀態下城市交通的發展到底怎么去適應？所以，在城市交通方面必須有一套新的機制來去保證新型城鎮化的發展，以更好的實現我們城市持續發展。

第三，城市空間結構與功能調整相互脫節，城市交通被動適應城市發展。

這是非常關鍵的問題，我們總是在建了一個小區后要求城市交通來配套，或者規劃好一個工業園區后要求城市交通來配套。為什么不在規劃階段根據城市功能的分區和人員的分布來考慮好城市交通銜接配套問題呢？建成以后再來想到交通配套，會給功能區的設置帶來很多無序的、單向的交通，這就導致城市交通資源配置嚴重不合理，容易引發一系列后續問題。

第四，城市群交通發展統籌協調不足。城市群之間、城市內部之間和城市郊區之間銜接方面存在很多問題：設施的銜接、服務規范的銜接、基礎線網的銜接等。而且，現在最重要的城際之間的軌道系統還沒有建成，市郊交通鐵路現在還處于初步階段，要知道完全依靠道路網絡很難滿足城際之間大規模的人口往來需要。

第五，綜合交通管理體系不健全，缺乏有效的交通需求管理手段，導致城市交通出行結構不合理。現在城市交通處于一種“和面”狀態，過多依靠行政手段，比如“兩限”，這是很多城市不得以采取的政策，但是“兩限”只是延緩城市交通各方面配制的一種方式，而不是一種長效的管理政策。交通城市管理必須通過法律、經濟、技術手段來不斷完善。

城市交通必須轉變發展模式，走集約高效的發展道路；城市交通必須加快提高人性化服務水平，有效滿足不同群體的交通出行需求；進一步發揮以城帶鄉作用，實現城鄉交通的一體化發展，必須堅持城鄉一體化發展思路，統籌布局城鄉交通服務網絡和設施建設。

變被動適應為主動引導

如何發展引領新型城鎮化的城市交通系統？蔡團結認為，要從供給和需求兩個層面采取綜合措施，推動城市交通由被動適應型向主動引導型轉變。

第一，推進實施城市交通與新型城鎮化協調發展戰略，加快城市群間綜合運輸大通道建設，加快城市快速通勤交通系統建設，特別是城際軌道交通以及新型有軌電車系統等建設。另外，還要探索城際都市圈的城市交通管理協調機制。

第二，推進建立以公共交通為導向的城市發展模式，優化城市功能布局。

我國已借鑒國際經驗的成果，實現了公交都市建設示范工程，核心也是以公共交通引領城市發展為導向，在規劃階段就充分考慮公共交通對整個區域發展的帶動作用，避免出現馬路經濟或者地鐵經濟被動適應。在“十三五”期間，繼續擴大公交都市創建范圍，并適當降低人口的規模，這就讓讓100萬左右人口的城市有機會參與公交都市建設。此外，加強土地利用與城市交通的統籌協調，推進建立公共走廊經濟帶，滿足群眾各方面的需要；建設公交樞紐綜合共同體，推進城市交通設施周邊用地綜合發展。

第三，推進城市交通系統結構優化調整，提升城市綜合承載能力。提高中心城區公交可達性，降低個體交通可達性，讓公眾在中心區“慢下來”，把中心城市的更多資源勻給公交以提高公交可達性和服務品質。進一步優化換乘體系，包括城際交通與城市交通換乘體系、城市之間的交通方式換乘體系、城市內部交通換乘體系。更加注重慢行交通系統的建設，比如自行車。

第四，推進城鄉交通一體化，引領城鄉通透發展。中國城鄉二元體制非常普遍，在“十三五”期間，統籌推進城鄉一體化規劃和設施建設，統一城鄉交通管理體制，建全城鄉交通協調機制。“十三五”期間，實施城鄉交通一體化建設工程，選擇若干個縣級行政區作為試點，加強城市交通基礎設施配套銜接，加強法規、標準管理等方面統籌，建立一個公平競爭優勝劣汰的城市運輸市場機制，推進運郵結合、客貨兼顧，提升資源最有效利用。

第五，加強城市交通綜合管理，引領城市高效運轉。轉變一味依靠擴大供給滿足需求的思路，建設供給與需求并重，謹慎使用“兩限”政策。多用經濟杠桿和技術手段引導個體機動化出行，加強宜城市停車管理，“以靜制動”。

第六，加強科技引領，提高城市交通服務新型城鎮化發展的能力和水平。順勢而為，更地發揮新型科技的作用，推進建設智慧城市。中國新型城鎮化步伐很快，城市交通跟不上，所以既需要廣泛借鑒國際經驗，又需要因地制宜，不能照搬照抄，也不能一刀切，核心是“以理念創新為先導，以人為本，不是以車為本，以規劃先行為重點，以系統最優為目標，以體制機制建設為保障”。改革束縛行業科學發展的體制、機制，附加必要的綠色出行文化建設；推動形成城市交通引領導航新型城鎮化的發展，讓城市更宜居、更宜業、更有活力。

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他山之石：歐盟可持續交通發展戰略

2011年，歐盟發布了2011版交通運輸白皮書，全稱為“通往歐盟統一交通系統之路—建立更有競爭力、能源使用效率更高的交通系統”，這份白皮書提出極具前瞻性的交通政策，引導未來歐盟公路、鐵路、航空與水路運輸的發展方向，為歐盟未來的交通發展設定了目標—構建一個充滿競爭力的和可持續發展的交通系統。

歐盟2011版交通運輸白皮書中提出的目標之一是：交通二氧化碳排放到2050年減少60%。歐盟將重點發展小型、輕量化乘用車，同時整合公共交通資源，逐步淘汰傳統的燃油汽車。到2030年，歐盟城市傳統內燃機汽車保有量需減少一半，主要城市實現物流運輸二氧化碳零排放；到2050年，讓傳統內燃機汽車在城市消失。為此，歐盟將重點鼓勵歐盟國家普及電動汽車和混合動力汽車，這樣不僅能減少對石油的依賴，而且可降低溫室氣體排放和減少噪聲污染。

歐洲在交通基礎設施方面，東西部存在著巨大的差距。要實現統一的歐洲交通區域，必須依靠資金的支持來填補基礎設施的差距。通過應用更有效的多式聯運系統和先進的技術，這些基礎設施將形成歐洲走廊的網絡，能夠高效低排地負擔大量的貨流和人員流動需求。歐盟對尋求資金支持設想了一些解決方案，并對價格和稅收因素在推動2050年目標所起的關鍵作用進行了考慮。

歐盟委員會官員馬克·梅杰介紹，歐洲的政策工具有三個：第一是制定法律，法律對所有歐盟國家都效，只要是通過法院立法的，就算成員國反對也是無效的；第二是資金，基礎設施和研究項目采取共同籌資方式；第三是政策協調，通過立法和資金方面采取措施來支持歐盟政策的制定，同時要對歐盟政策進行協調，之前就是通過協調和辯論，歐盟達成共識到2015年降低車輛的使用數量。

“你規劃什么就得到什么！城市交通需要清晰的愿景和始終如一的長期支持，政策需要來自‘最高層’。”歐盟委員會官員馬克·梅杰說，“如果維持現有的公共交通（以及步行和騎行）高分擔率和低水平的小汽車使用，再加上有效的治理和支持，中國可以在城市移動性方面成為全球的領導者。”