全面推進“一城一交”模式

編輯/楚峰

全面推進“一城一交”模式

編輯/楚峰

中心城市交通管理體制正朝著“一城一交”的方向發展，但也存在著部門交叉、規劃銜接補償、交通運輸服務管理亟待完善、投融資機制有待創新和綜合執法缺乏綜合體系等問題。中心城市交通管理體制改革下一步將如何發展呢？

什么是城市綜合交通管理體制？從管理方式來看，包含公路、水路、軌道交通等多種交通方式；從管理環節來看，包括規劃、建設、管理、服務等工作環節。一個城市由一個綜合的部門來負責公路、水路、公共交通、出租汽車、城市軌道交通的統籌管理，并與航空、鐵路等交通運輸進行綜合協調。這個綜合部門是城市政府的一個經濟技術職能部門，統一提供交通系統的規劃、建設、管理和服務。

交通運輸部科學研究院城市交通研究中心主任助理彭虓在“2015國際城市交通發展論壇”中指出，城市綜合交通管理部門應該具備對所有交通資源要素進行統一規劃、統一協調、統一管理、統一調配的職能。城市綜合交通管理體制改革不能僅局限于城區內，必需擴大到城鄉范圍，甚至區域范圍，才符合可持續發展的要求。

彭虓介紹，當前城市綜合交通管理體制存在三種發展模式：多部門交叉管理模式、城鄉道路運輸一體化管理模式、“一城一交”綜合管理模式。三種模式之間存在一定的演進關系，即由單純的為管理而管理逐步走向管理、服務并重和以人為本，管理層次由多到少、管理機構由繁到簡、管理效率由低到高、管理職能由微觀到宏觀、管理體制由分散到集中。此外，還有一種模式—區域交通一體化管理模式，這是未來發展的最高模式。

為什么要進行城市綜合交通管理體制改革？彭虓認為有五方面的必要性：綜合交通運輸體系基本特征的體現，完善府際關系的需要，提高政府行政效率的需要，促進綜合交通發展的需要，改善政府公共形象的需要。

綜合交通管理體制改革現狀

為了全面了解綜合交通管理體制改革的基本情況，彭虓他們對全國36個中心城市交通管理情況進行了調查。通過梳理管理方式和管理環節二維結構，得出結論：全國36個中心城市中有26個中心城市是實現了城市綜合交通體系的規劃編制，其中有15個城市加強了與鐵路、民航或郵政的協調職能，此外在上海、石家莊、昆明三個城市，交通運輸部門還整合了城市交通軌道的規劃職能。這些中心城市經過2008年第六次國家行政改革，他們的改革方向集中在規劃建設、運營服務、投融資、政策法規一體化發展方向。從改革的基本構成上來看，在基本要素方面涉及到多個交通方式、多個管理環節，在管理上涉及到政策法規、標準執法等各個領域，此外還探索了在資金、服務、票價等市場要素的改革，以及信息資源信息技術等技術方面的一些探索。

彭虓介紹，2012年進行了新一輪的城市交通行政管理體制改革，中心城市取得的一些基本特征如下:

首先，“一城一交”綜合管理模式城市增加，機構職能進一步擴大。截至目前，北京、天津、上海、重慶、廣州、深圳等13個城市設置了“交通（運輸）委員會”。上海和天津為適應十八大后交通運輸大部制職能進一步調整而新成立“交通委員會”的城市。此外，長沙、合肥、蘭州這3個城市的交通運輸部門盡管名稱為“交通運輸局”，但其職能已經跨入“一城一交”綜合管理模式行列。

其次，“交通（運輸）委員會”的職能多數已經進一步擴大。除了傳統的公路水路職責外，增加了綜合交通運輸體系規劃、城市公交和城市軌道交通的運營管理及與鐵路、民航、郵政等的協調管理職能。

其三，所有中心城市均已實現城鄉運輸的一體化管理。各中心城市將城市公共交通的管理職能劃歸交通運輸部門，實現了城市層面公路和水路客貨運輸、城市公交、農村客運及出租汽車由一個部門進行統一管理。

最后，多數城市的交通運輸部門的綜合運輸協調職能得到進一步加強。

目前，多個城市還建立跨部門協調機制，有效解決城市交通綜合協調問題。以上海為例，上海為了推進監督、管理、執行相分離，設置了比較清晰的層級：第一是決策執行層，兩級政府在規劃、建設、運輸、組織和執法等方面進行分工和設立責權范圍，在具體管理上形成了并聯審批、聯勤聯動等工作機制；第二是決策協調層，在省、直轄市層面是長三角地區合作與發展聯誼會議，在市級層面是交通協調保障聯席會議、靜態交通領導小組、交通節能減排聯席會議、道路安全聯席會議、內河水運發展領導小組、推進公交優先發展聯席會議、地方海事機構與水上公安機關聯動聯勤協作會議等，在行業管理層面，有大量“一事一議”的協調平臺。

北京市也在探索綜合協調的一些工作，比如北京市交通委同民航華北局、北京鐵路局、北京市郵政管理局、北京市氣象局，正在積極探索建立北京市綜合運輸服務工作機制。通過建立日常的溝通聯系機制、專項工作會商機制、信息交換共享機制、安全應急保障機制，加強北京市交通部門與民航、鐵路、氣象等部門的工作融合與銜接。

各地還在積極深化交通行政審批制度改革。一是承接部、省級交通運輸主管部門下放的審批權，二是認真梳理城市層面需要取消和下放的審批權，三是建立交通運輸主管部門權力清單制度。以上海為例，上海市積極探索推行“行政權力清單制度，既受又理、管辦分離”改革，將其工作重心轉向制定規劃、調查研究、擬定政策、監督檢查等方面。

各地積極探索公共汽電車特許經營制度和服務質量招投標制度，加快推進經營主體結構調整，積極探索政府購買公共交通服務機制。比如，杭州探索政府采購公共服務在線路經營權資源配置模式等方面的改革與應用。

左圖：廣州的BRT崗頂站右圖：廣州的BRT體育中心站鳥瞰

存在的問題

總體來說，中心城市交通管理體制正向著“一城一交”的方向發展，各地在行政管理體制、綜合交通協調機制、交通運輸服務管理、投融資機制和依法治理等方面取得了一定的成績，但同時也存在一系列問題。

一是真正意義上的綜合交通管理體制尚未形成。城市交通運輸管理主體仍然分散，運輸方式間的矛盾依然突出；簡政放權的動力不足，成效有待檢驗；城市軌道交通建設與運營管理權分割，運營安全監管難度大；交通運輸安全管理有待加強。

二是職能調整不到位，規劃銜接不暢現象普遍。交通規劃是交通工作的初始環節，多數中心城市雖然在交通部門“三定”方案中規定了組織編制綜合運輸體系規劃，負責交通專項規劃的職能，但實際上目前此項職責基本上仍保留在規劃部門，大多數城市的交通部門還處在參與研究的層面。

三是交通運輸服務管理亟待完善。目前，尚未建立完善的政府購買公共服務機制，綜合運輸職能管理和信息化服務水平不高，公眾參與的層次低，影響能力不明顯。

四是交通投融資機構亟待創新。政府支出負擔較重，新增投資壓力大，從整體上看，政府財政支出負擔依然較重。原有融資渠道縮窄，社會資本引入存在挑戰，地方融資平臺債券僅剩下一年的發行時間，且發行額度從嚴審核，并納入地方預算管理。此外，土地政策影響交通綜合開發，按照國家土地出讓政策，只要含經營性用地，必須按照“招拍掛”模式進行操作，加大了運營企業競標成功的難度，難以實現“樞紐/地鐵+物業”的開發模式。

五是交通運輸行政執法缺乏綜合體系。行政執法與刑事司法銜接機制基本沒有建立。行政執法自由裁量權的行使依然存在隨意性，行政執法經費由財政保障制度支出尚未落實。道路運輸、公路路政行政執法存在執法主體較多的問題，已經開展綜合行政執法的中心城市在試行中遇到綜合執法和行政許可后監督檢查的新交叉、推諉等問題。

發展趨勢

彭虓介紹，綜合交通管理體制改革的未來發展趨勢可以總結為三個層面：目標層、任務層、工作層。在目標層，按照中央的部署，推進交通運輸體系和運輸能力的現代化建設。任務層是綜合交通資源的合理配置和運輸歷體制的成熟規范。工作層是機構調整、事權關系、職能配制、權利運行等。同時還要考慮推動因素和制約因素。推動因素是全球化經濟增長和交通運輸多樣化推動交通一體化、新型城鎮化。制約因素是交通體系建設水平和財政能力等。

城市綜合交通運輸體系改革發展趨勢，在機構調整上，朝大部門和大交通方向發展；在權力運行機制上，實現決策、執行、監督既相互協調又適度分離，既能提高權利的運行效率，同時也能規范權利的監督使用；在資源配置上，要逐步實現“投資、建設、管理和養護”相分離的運行機制；在事權關系上，應明確“政企、政事、事企和政資”分開。

下一步，中心城市綜合交通管理總體思路是實現交通運輸的體系治理能力和治理體系兩個轉變，一個是城市交通被動發展向主動發展轉變，另一個是粗放式管理向精細化管理轉變。基本途徑是“加強一個設計，樹立兩個觀念，推進三個治理”。

具體來說，繼續深化體制改革，全面推進“一城一交”模式。積極創新協調機制，提高運輸管理的效率，短期內無法通過體制改革，尤其是行政體制改革來解決綜合交通管理問題，可以加大協調機制的建設，行政管理體制只是一個基礎，其實發揮功效最大的還是協調機制。加快落實政府購買服務的機制，主要集中在完善政府購買服務制度配套的公共交通運營服務成本核算機制。大力推進公眾參與的機制，整個國家城市居民、城鄉居民參與到城市運輸綜合體系里比較弱。繼續加強推進依法治理，整合執法主體、相對集中執法權、推進綜合執法和聯合執法。同時，在交通運輸安全管理方面、智能管理和信息化管理方面都還有很多的工作需要去做。