需求響應(yīng)交通服務(wù)的法規(guī)思考

文/重慶交通大學(xué)公共交通學(xué)者 王健

需求響應(yīng)交通服務(wù)的法規(guī)思考

文/重慶交通大學(xué)公共交通學(xué)者 王健

《道路運輸條例》（2012年修正本）中的道路旅客運輸是指用客車運送旅客、為社會公眾提供的商業(yè)性服務(wù)（包括班車客運、包車客運和旅游客運）。《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》（交通運輸部令2012年第8號）界定班車客運是在城鄉(xiāng)道路上按照固定線路、時間、站點和班次運行的客運方式（包括直達(dá)班車客運、普通班車客運和加班車客運）；包車客運是將客車包租給用戶安排使用，提供駕駛勞務(wù)，按照約定的起始地、目的地和路線行駛，按行駛里程或者包用時間計費并統(tǒng)一支付費用的客運方式；旅游客運則是在旅游景區(qū)內(nèi)運營或其線路至少有一端在旅游景區(qū)的客運方式。

《城市公共汽電車客運管理辦法》（建設(shè)部令2005年第138號）沒有定義公共汽車服務(wù)，只定義城市公共汽電車是在城市中按照規(guī)定的線路、站點和時間營運，供公眾乘坐的客運車輛；審議中的《城市公共交通條例》（征求意見稿）所定義的公共交通是指在城市人民政府確定的區(qū)域內(nèi)，利用公共汽（電）車、軌道交通車輛等公共交通車輛和有關(guān)設(shè)施，按照核定的線路、站點、時間、票價運營，為社會公眾提供基本出行服務(wù)的社會公益性事業(yè)。這項法律草稿的定義強調(diào)公共交通是社會公益性事業(yè)，潛臺詞是公共交通服務(wù)應(yīng)納入國家財政補貼范疇，這就顯得有些畫蛇添足。

事業(yè)是中國特有的術(shù)語，通常指沒有生產(chǎn)收入，由國家經(jīng)費開支，不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算的文化、教育、衛(wèi)生等單位服務(wù)；公益源自伊斯蘭教法，原意為公共利益或福利，指法學(xué)家在創(chuàng)制律例、教法官在審理案件和決定法律適用時，出于社會公共利益的需要，可不拘泥于法律詞句而采取靈活變通的方法與原則，以求得更公正的結(jié)論或判決。我國的《公益事業(yè)捐贈法》把救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動稱為公益事業(yè)，政府基于政治考慮而實施公共交通票價管制，其尺度通常以10%的家庭在通勤費用支出不超過收入的15%為合理，票價高于這個水平就會成為貧困人口無法承受的負(fù)擔(dān)（歧視性），于是，可支付就成為公共交通政策與法規(guī)中的一個重要概念。

公共交通定價的主要目標(biāo)是確保運營商有一定的營收來維持高效的公共交通服務(wù)，同時還要有助于減少交通擁堵和車輛對環(huán)境造成的不良影響，有助于各種公共交通方式之間有效的協(xié)調(diào)，運營商或公共交通行業(yè)要實現(xiàn)這三個目標(biāo)就很難收回全部成本，所以，世界各國政府或城市當(dāng)局普遍對公共交通服務(wù)提供財政補貼。在沒有補貼保障和競爭管理機制的情況下，票價管制和財政補貼實際上都會損害貧困人口，導(dǎo)致公共交通服務(wù)水平逐步下降，產(chǎn)生更多造成道路交通擁堵的汽車流量。因此，對所有車輛（公共汽車和私人小汽車等）的出行合理收費，既可以保證基礎(chǔ)設(shè)施的有效使用，同時又可以為城市交通設(shè)施的建設(shè)提供有保障的財政基礎(chǔ)。

《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》（交通運輸部令2014年第16號公布）定義出租汽車經(jīng)營服務(wù)為采用七座及以下乘用車和駕駛勞務(wù)為乘客提供出行服務(wù)，并按照乘客意愿行駛，根據(jù)行駛里程和時間計費的經(jīng)營活動；預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)為采用七座及以下乘用車通過預(yù)約方式承攬乘客，并按照乘客意愿行駛、提供駕駛勞務(wù)，根據(jù)行駛里程、時間或約定計費的經(jīng)營活動；出租汽車電召服務(wù)為根據(jù)乘客通過電訊、網(wǎng)絡(luò)等方式提出的預(yù)約要求，按照約定時間和地點提供出租汽車運營服務(wù)。

世界各地的實踐表明，需求響應(yīng)交通服務(wù)已從慈善性的交通服務(wù)發(fā)展為一種商業(yè)性的輔助公共交通服務(wù)，其票價高于普通公共汽車服務(wù)而低于出租車服務(wù)。早期的需求響應(yīng)交通服務(wù)是為了解決老年人、殘疾人等特殊群體的交通出行需求,以及緩解居住在鄉(xiāng)村幾乎沒有公共交通工具情況下的交通需求問題,作為一種輔助性的旅客運輸系統(tǒng)，是一種服務(wù)于較小社區(qū),補充或替代固定線路的公共交通服務(wù)；由于需求響應(yīng)交通服務(wù)具有乘客出行通達(dá)性較高的特點，后逐漸發(fā)展為普通居民提供預(yù)約式個性化的高質(zhì)量交通服務(wù)，主要通過電話方式預(yù)約服務(wù)，不過由于電召平臺的收費服務(wù)和人工調(diào)度的效率低下而導(dǎo)致需求響應(yīng)交通服務(wù)的應(yīng)用范圍有限。

所謂的先進(jìn)公共交通系統(tǒng)（APTS）是根據(jù)不同乘客的出行需求，提供更加舒適、方便、快捷、高效的公共交通服務(wù)，同時在盡可能滿足不同乘客出行需求的前提下，最大限度地降低公共交通服務(wù)的運營成本。近幾年，信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)與移動通訊技術(shù)的普及與發(fā)展，使得車載通訊電腦和智慧巴士車站裝置得以廣泛應(yīng)用，為面向未來的公共汽車服務(wù)提供革命性的后臺支持。基于傳統(tǒng)公共汽車定線與定時服務(wù)特征和出租車的預(yù)約服務(wù)特征，將非固定線路的小型公共巴士服務(wù)整合為需求響應(yīng)交通服務(wù)，乘客可利用智慧化的移動APP預(yù)約靈活需求的交通出行服務(wù)，運營商也可以提供及時方便的公共交通服務(wù)，改善現(xiàn)有公共交通的服務(wù)水平，還可以利用車隊管理系統(tǒng)來合理運營調(diào)度車輛以降低運營成本。政府當(dāng)局和管理機構(gòu)基于成本效益和發(fā)展公共交通的策略，正在積極地支持和發(fā)展需求響應(yīng)交通服務(wù)，越來越多的國家和城市出現(xiàn)了各種創(chuàng)新形式的需求響應(yīng)交通服務(wù)，其創(chuàng)新概念如圖1所示。

中國現(xiàn)行的交通運輸法規(guī)中沒有涵蓋在非固定線路上以不同票價乘客預(yù)訂出行提供的巴士服務(wù)—需求響應(yīng)交通服務(wù)。因此，建議把需求響應(yīng)交通作為一種新型的公共交通服務(wù)，列入《城市公共交通條例》（征求意見稿）作為輔助公共交通進(jìn)行管理，或修訂《城市公共汽電車客運管理辦法》將需求響應(yīng)交通納入其中。需求響應(yīng)交通服務(wù)其特征完全是由需求導(dǎo)向的，按照乘客預(yù)先確定的出行時間、路線和特定的時間表來運營。乘客通過電話或網(wǎng)絡(luò)方式進(jìn)行預(yù)訂（特定時間和地點），運營商則根據(jù)大部分乘客所預(yù)訂的服務(wù)來編制車輛運行線路和時間表，并收取不同費用。需求響應(yīng)交通服務(wù)的服務(wù)頻率和覆蓋范圍如圖2所示。

管理城市公共運輸?shù)幕痉ㄒ?guī)涵蓋以下幾個方面：

圖1 需求響應(yīng)交通服務(wù)填補公共汽車與出租車服務(wù)之間的空白

公共交通學(xué)者 王健

運營服務(wù)—主要目標(biāo)是確保所有公共交通服務(wù)都是由許可運營商所運營的，且是公共汽車網(wǎng)絡(luò)的一個穩(wěn)定要素；運營商類型—許可運營商的主要目標(biāo)是維護(hù)出行的公共性，且有助于確保運營商之間的公平競爭,如防止運營商為削減成本而降低安全標(biāo)準(zhǔn)；車輛規(guī)范—車輛法規(guī)方面的主要內(nèi)容包括：只有部件和系統(tǒng)通過試驗和認(rèn)證符合特定性能標(biāo)準(zhǔn)才可以用作公共服務(wù)車輛，車輛必須符合排放標(biāo)準(zhǔn)，車輛必須滿足一定的通達(dá)性測試，車輛必須配置車速限制器，某些座位必須面向前方且配置安全帶等；駕駛員（乘務(wù)員）—保護(hù)從業(yè)人員，避免旅客受駕駛員過長工作時間的影響,限定駕駛員的工作與休息時間。

此外，還有一些因素會影響城市公共交通的立法，如運送的乘客類型（乘客付費或不付費）、運送的乘客量（影響車型、駕駛員執(zhí)照類型、運營執(zhí)照等）。在城市公共交通服務(wù)領(lǐng)域，傳統(tǒng)公共汽車服務(wù)主要采用大中型車輛來提供固定線路的服務(wù)，而需求響應(yīng)交通大多采用小型車輛來提供非固定線路的服務(wù)，它既與包車服務(wù)有些類似（比如專用與共乘、團(tuán)隊與個人、特定事件與常規(guī)等特征），又與電召出租車服務(wù)有些類似（比如預(yù)約特征）。

美國法典將需求響應(yīng)交通定義為一種非固定線路運送人員的交通服務(wù)系統(tǒng)，主要由公共機構(gòu)、非營利組織和私人提供。這個法律定義修訂擴展為由乘客或代理人給公共交通運營商打電話來產(chǎn)生乘客出行需求，運營商派遣車輛接送乘客到目的地的服務(wù)，其運營特征為：（1）車輛不按照固定路線或固定時刻表運營，臨時地滿足乘客的特殊需要；（2）派遣車輛到不同地點接乘客，再運送到各自目的地,甚至可能中斷這些目的地的路線去接送其他乘客。

歐盟沒有需求響應(yīng)交通的共同法規(guī)，許多國家都在傳統(tǒng)定線公共汽車服務(wù)附近發(fā)展了大規(guī)模的電召交通服務(wù)。

香港法規(guī)將巴士服務(wù)劃分為3類：專營巴士線擁有固定路線、收費、服務(wù)時間及班次；非專營巴士服務(wù)主要為舒緩市民在繁忙時間對專營巴士和專線小巴服務(wù)的需求，及在一些專營巴士和專線小巴行走并不符合運營效益的地區(qū)提供服務(wù)，應(yīng)付乘客需求；公共小型巴士（小巴）作為巴士和鐵路的輔助及接駁交通工具（載客量為16人的空調(diào)客運車輛），包括紅色公共小巴和綠色專線小巴（只有4350輛）。

國內(nèi)外經(jīng)驗表明，在公共交通服務(wù)管制環(huán)境下，面向所有人提供需求響應(yīng)交通服務(wù)在策略上更容易實施，也很少與其他公共交通方式發(fā)生沖突。也就是說從交通運輸法規(guī)和行業(yè)管理的角度上來講，整合需求響應(yīng)交通匯入城市公共交通系統(tǒng)中的關(guān)鍵因素成本，把需求響應(yīng)交通當(dāng)作只對殘疾或老年乘客提供的專業(yè)運輸服務(wù)，其費用就非常昂貴，需要國家和地方政府資助才可行；如把需求響應(yīng)交通作為面向所有人提供的輔助交通服務(wù)，愿意付費的乘客多就不需要任何補貼。因此，在中國目前法規(guī)條件下，由當(dāng)?shù)毓步煌ㄟ\營商來提供需求響應(yīng)交通服務(wù)是完全可行的。

通達(dá)性指人們指利用交通系統(tǒng)從特定區(qū)位到達(dá)活動點的便利程度，是衡量人類生活質(zhì)量的基本指標(biāo)，通常采用出行時間或旅途距離作為衡量標(biāo)尺。提高人類生活的通達(dá)性和機動能力，不僅要考慮改善交通系統(tǒng)以縮短出行時間或距離，同時還要通過優(yōu)先發(fā)展公共交通來緩解道路交通系統(tǒng)的壓力，推進(jìn)交通運輸系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

需求響應(yīng)交通可以為乘客提供門到門的輔助公共交通服務(wù)，提供與私人小汽車相競爭的出行服務(wù)，也是公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展（TOD）理念的具體實踐，這些都是推動需求響應(yīng)交通發(fā)展的重要法理依據(jù)，廈門和常州等服務(wù)城市當(dāng)局和公共交通運營商已共同認(rèn)識到發(fā)展需求響應(yīng)交通服務(wù)的必要性，借鑒國內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗和教訓(xùn)，正在開展示范項目的可行性研究，期待它能產(chǎn)生積極的社會效應(yīng)。

圖2 需求響應(yīng)交通服務(wù)的范圍和頻率