“養老并軌”彰顯政府改革決心

近日，國務院印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），決定從2014年10月1日起對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革。這標志著飽受詬病的養老保險“雙軌制”正式退出歷史舞臺，近4000萬機關事業單位人員將告別“免繳費”時代，要和企業職工一樣繳納養老金。

“2014年是令人難忘的。這一年，我們銳意推進改革，啃下了不少硬骨頭。”習近平總書記在2015年新年賀詞中提到的硬骨頭，其中就包括機關事業單位養老保險改革。曾經被許多人羨慕的“鐵飯碗”被打破，可謂一石激起千層浪，引起了社會各界的廣泛關注。

改革的基本思路

養老保險制度改革，被視為公務員和事業單位分類改革、事業單位人事管理制度改革等多項改革的“痛點”，也是這些改革難以推動的掣肘點。撬動了這個“關竅”，與之相關的多項改革推進難度將大大削減。隨著改革文件的印發和施行，不同社會群體的養老保障問題將實現“制度上的公平”，中國的社會保障制度體系也將由原來的“碎片化”狀態，邁向更為統一、完善的發展階段。

機關事業單位工作人員，是我國公共政策的制定者、執行者，也是基本公共服務的提供者。涉及這一重要敏感群體的改革，特別是養老保險這樣與其切身利益密切相關的改革事項，往往改革阻力巨大。這一點，觀察以往進展緩慢的改革試點便可明晰。此次改革消息一出，機關事業單位工作人員關于自身待遇會不會降低、要不要考慮提前退休、改革能不能順利推進等問題的猜測、議論此起彼伏。

此次改革的基本思路是“一個統一、五個同步”。據此，機關事業單位養老保險改革的核心輪廓已經清晰。

“一個統一”，即黨政機關、事業單位建立與企業相同基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。根據這個思路，改革后，機關企事業單位人員將實行統一的養老保險制度，建立個人賬戶、實行社會統籌。這不僅有利于實現“制度上的公平”，更撤消了三個群體之間的人員流動壁壘，保護了“流動者”的養老保障權益。

“五個同步”，即機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。

長期以來，機關事業單位工作人員不需要繳納養老保險，退休后養老吃的是“財政飯”。而改革將改變這一局面：今后這些人群將參照企業等城鎮從業人員繳納養老金，并將發放全國統一的社會保障卡，從單位養老轉向社會化養老。

改革后的機關事業單位人員新的基本養老金待遇分為兩部分：一是基礎養老金，二是個人賬戶養老金。為確保改革順利推進，《決定》還明確，機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金，此舉將保障改革人群的新養老金水平不低于現有水平。

根據《決定》，基本養老保險方面，單位按工資總額的20%繳費；個人按本人繳費工資的8%繳費，本人繳費工資高于當地職工平均工資3倍的部分不納入繳費基數，低于平均工資60%的以60%為基數繳費，即“300%封頂、60%托底”。職業年金方面，單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。

如此一來，并軌后機關事業單位人員與企業職工的養老繳費和發放都基本一致，“體制內人員”以前的完全吃財政飯，變為單位和個人繳費、財政承擔養老保險基金的兜底責任的多渠道籌資，形成單位、個人、政府共擔的新機制。

確保待遇水平總體不降低

改革方案一推出，不少機關事業單位工作人員擔心退休后待遇水平會降低。對此，時任人力資源和社會保障部副部長王曉初在早前接受媒體關于“事業單位養老改革”專訪時就已表示，“改革的一個基本原則是確保事業單位退休人員的待遇水平不降低。”

據了解，改革將按照“老人老辦法，新人新制度，中人逐步過渡”的原則，妥善處理改革前后退休人員待遇水平的平穩銜接。對改革前已經退休的“老人”，繼續按原來標準發放基本養老金，保持已有待遇不降低。對改革后參加工作的“新人”，實行新制度，建立新機制。對改革前參加工作、改革后退休的“中人”，按照合理銜接、平穩過渡的原則，在基本養老金中除了基礎養老金和個人賬戶養老金外，再加發過渡性養老金。同時建立職業年金，以更好地保證退休待遇。

由此可見，“并軌”并不意味著待遇水平的降低。同樣，“并軌”也不等同于“制度融入”以及“各群體待遇拉平”。

早在2014年7月25日，人力資源和社會保障部新聞發言人李忠在回答媒體提問時就明確表示，關于“養老并軌”，中央標準的提法是“改革機關事業單位養老保險制度”，并不是說這個制度并到那個制度里面。總的方向是各類群體實行大體相同的基本制度模式，同樣的待遇確定和調整機制，從制度上實現公平，在規則上實現公平，不存在將哪類群體并入其他群體的設計，更不是把各類不同群體的待遇拉平。

“養老并軌的目的，是為了建立一個更加體現公平正義的社會。并軌后，養老金發放的標準和規則是公平的，符合黨的十八大和十八屆三中全會提出的要求。”國家行政學院公共管理教研部竹立家教授如是表示。

“養老并軌是國家治理體系的現代化過程中，關于社會公平正義的制度安排之一，體現著改革發展成果由全體人民共享的價值取向。”中央黨校教授蔡志強說，此次改革就是要在全社會形成基礎制度統一、公平的保障取向，使各類群體獲得積極正確的保障預期。

為配合此次養老制度改革，完善工資制度也同時跟進。人力資源和社會保障部副部長胡曉義透露，國務院辦公廳為此轉發了3個實施方案并已經發到各單位，一是公務員基本工資的調整，二是事業單位工作人員基本工資的調整，三是機關事業單位離退休人員待遇的調整。

胡曉義還表示，公務員的供款渠道只有財政，所以要建立職業年金制度，財政是唯一的供款渠道，不允許機關自籌自支搞小金庫。至于制度的公平，問題的實質在于如何引導企業年金更快地發展，使更多的企業職工能夠不但有基本養老保險保障，而且有補充養老保險的補充保障，這樣有利于整個社會公平。

目前，政府部門已經出臺了一系列政策，包括企業年金繳費的稅收優惠政策。

“從政策設計上考慮，希望改革后大家的待遇水平不降低，而且能隨著經濟發展有所提升，這是政策考慮的基點。”胡曉義說，“從這個基點出發，對絕大多數人來講，如果不是極特殊情況，待遇水平都會有所提高，至少是不降低。”

他同時表示，由于情況過于復雜，很難說每一個人的情況到底會怎樣，所以還有過渡期的措施——實行原來的計發辦法和現在的計發辦法比照，保低限高，可以保障待遇水平總體不降低。改革后將會帶來哪些變化

一直以來，一些機關和事業單位往往存在退休前突擊提升職級、職稱的情況。隨著改革的推進，這種情況可能有所改變。

這是因為，改革前機關事業單位退休金按照職工退休最后一個月的工資標準計發，并隨著機關事業單位工資調整進行調整，這是造成企業職工和機關事業單位人員退休待遇差距較大的一個重要原因。而改革后，將按照本人歷年繳費多少、繳費期長短來計算養老金標準。

這意味著，即使機關事業單位員工退休前沒有被提拔，但由于他的繳費年限長，也可能比他的上司領的退休金多。這也是一個重大變革，有利于避免相互攀比，逐步建立起兼顧各類人員的養老保障待遇調整機制。

此外，改革前機關事業單位必須實行全國統一工資制度，由于工資結構不同，機關事業單位按照基本工資配發的退休金與企業人員的基本養老金水平相當，但是加上按照機關津補貼和事業單位績效工資發的退休生活補貼，機關事業單位退休金就高于企業基本養老金。如今，這一因素不復存在。

更關鍵的是，同樣年齡退休的，計發月數相同，所以繳費越多，待遇水平越高；而同樣個人賬戶積累的，退休越晚，計發月數越少，即除數越小，因而待遇水平越高——這就是“多繳多得”、“長繳多得”的意思。

在養老金并軌前，由于機關事業單位人員不用繳養老保險，但退休后的養老金標準卻遠遠高于企業退休人員，因此，“待遇差”問題一直備受詬病。

有統計顯示，中國機關事業單位職工養老金替代率（養老金占退休前工資收入比例）超過80%，個別甚至達到100%。而目前企業職工養老金替代率則在50%以下。那么，在養老金并軌后，企事業單位職工之間的養老金待遇差距會縮小嗎？

北京師范大學中國收入分配研究院執行院長李實表示，隨著改革的實施，機關事業單位與企業的養老金替代率必將逐步拉近，但由于兩者差別過大，立即趨同并不可能。此外，兩者之間養老金待遇的差距縮小不在于降低公務員養老金，而在于提高企業退休人員養老金，要通過“提低”的辦法來縮小差距。

李實認為，《決定》提出“根據職工工資增長和物價變動等情況，統籌安排機關事業單位和企業退休人員的基本養老金調整”，當前企業退休人員基本養老金每年漲幅差不多在10%左右，公務員可適當降低漲幅，這樣增幅一大一小，過幾年兩者之間的差距就會變小。

隨著改革的實施，將有利于保障事業單位退休人員的養老權益，維護社會的和諧穩定。這一塊主要表現在目前事業單位退休費負擔是畸輕畸重，部分的基層事業單位存在拖欠退休費的現象。目前退休制度實際上是單位負擔的一個制度，有的負擔重，有的負擔輕，這個問題就是畸輕畸重，這就導致一些基層事業單位可能出現拖欠退休費的現象。改革以后，基本養老保險實行社會統籌，有利于做到養老保險按時足額發放，維護社會和諧穩定，隨著改革的不斷深入，我國的用人機制也必將發生深刻的變化，職工在機關事業單位和企業之間的流動將會變得更加的頻繁。過去，由于勞動與養老關系，不能順暢地轉移接續，造成人員流動比較困難。如果改革以后，統一了城鎮職工的基本養老保險制度，職工無論在機關事業單位還是企業之間怎么流動就業，你的養老保險權益都能得到有效地保障，極大方便了職工的流動，促進了人力資源優化的配置。“在養老‘雙軌制下，擁有機關事業單位編制的人雖然不用繳費便能享有較高的養老金，但他們一旦失去編制就意味著‘從零開始甚至‘老無所依。編制所捆綁的巨大潛在利益，也導致優秀人才對于職業流動心存顧慮，而平庸之人則‘死也要死在編制里。”國家行政學院社會與文化教研部副教授胡穎廉表示，養老并軌將落實機關事業單位人員的繳費義務，促進機關事業單位與企業的人事互通，有利于構建更加健康的機關事業單位人事管理制度。

“養老保險制度建立后，機關事業單位人才流動的風險基本不存在了。”曾多次參與養老保障課題研究的國家發改委宏觀院社會發展研究所關博博士如是說。

關博表示：“作為事業單位分類改革的第九項配套改革，養老并軌有利于打通社保制度碎片化所引發的分配不公，在減輕人才流動壓力的同時，為事業單位的進一步分類改革做好鋪墊。”

養老并軌對于干部隊伍建設的“輻射”作用同樣不可小覷。黨的十八大以來，新一屆中央領導集體狠抓作風建設，不折不扣落實“八項規定”，整飭“四風”，堅持以零容忍態度懲治腐敗，開展黨的群眾路線教育實踐活動，干部隊伍面貌為之一新。

養老并軌有利于進一步激發包括領導干部在內的國家公職人員隊伍的工作活力。通過構建完善的社保體系，配套更加科學有效的薪酬體制和多元的評價體系，使公務人員能夠得到應有的保障，為他們更好地服務社會增添內生動力。

當然，面對如此艱巨的改革，我們還需要做好“預期管理”。無論是對機關事業單位的改革對象，還是期待改革的一般公眾，都要對改革的結果有個理性的認識，不能期望改革一步到位，不能指望一夜之間就把所有問題都解決掉。但是，我們堅信，政府有能力把這一利國利民的好事做好！