保定市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考

張志剛+邵秋紅+田龍+馮浩+田力

摘 要：土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與水平事關(guān)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化生產(chǎn)，事關(guān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程。對保定市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行深入分析，提出加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的意見和建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn);調(diào)查;保定市;農(nóng)村

一、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

保定市農(nóng)村人口745萬，耕地面積994萬畝，人均耕地1.33畝。人多地少、經(jīng)營分散是基本市情，近年來土地碎片化、生產(chǎn)效率低下等問題逐漸顯露出來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長乏力、農(nóng)民增收緩慢成為普遍問題。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前該市土地流轉(zhuǎn)面積143萬畝，占耕地總面積的14%，其中流入家庭農(nóng)場260家，流入各類合作組織1 500家。具體表現(xiàn)在：

1.流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。截至2014年底，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積比2009年翻了一番。全市規(guī)20萬畝以上模經(jīng)營面積達(dá)到93萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的65%，其中20～100畝的規(guī)模經(jīng)營主體有7 865個，100～1 000畝的經(jīng)營主體有2 115個，千畝以上的經(jīng)營主體有15個。

2.流轉(zhuǎn)方式日益多樣。土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)轉(zhuǎn)包、租賃、互換、轉(zhuǎn)讓、土地入股等多種形式，其中大部分為租賃方式。從轉(zhuǎn)出方看，基本是兩種類型，一種是農(nóng)戶之間的直接流轉(zhuǎn)，另一種是農(nóng)戶組織起來流轉(zhuǎn)或通過集體流轉(zhuǎn)，即農(nóng)戶先把土地流轉(zhuǎn)給合作組織或者集體，再由后者流轉(zhuǎn)給企業(yè)。第一種流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，少則幾畝，多則十幾畝、二十幾畝，大多數(shù)轉(zhuǎn)給種糧大戶。第二種流轉(zhuǎn)規(guī)模較大，動輒幾百畝、上千畝，大多數(shù)流轉(zhuǎn)給企業(yè)。

3.流轉(zhuǎn)用途趨于廣泛。用途大致有四類：第一類是種植糧食;第二類是種植蔬菜和果品，主要集中在高碑店、淶水等環(huán)京津縣（市）;第三類是種植花卉、苗木和中草藥，主要集中在安國、博野等縣（市）;第四類是發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，主要集中在阜平等西部山區(qū)縣。從現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)業(yè)大戶以種糧為主，合作組織和企業(yè)以種植蔬菜、花卉、果樹、觀光采摘及其他經(jīng)濟(jì)作物為主。

4.流轉(zhuǎn)效益比較可觀。從流入方來看，例如淶水縣綠舵公司流轉(zhuǎn)1 200畝土地用于種植蔬菜，產(chǎn)品除供應(yīng)自己的3家酒樓外，其余均售給北京肯德基，年收入300萬左右。從流出方看，以目前土地流轉(zhuǎn)費(fèi)是每畝1 000元左右，以三口之家4畝計算，土地流轉(zhuǎn)收入近4 000元，農(nóng)戶就近在園區(qū)打工，月收入2 000元左右，保收估計，三口之家年收入在3萬元左右。

二、影響土地流轉(zhuǎn)的因素

隨著保定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)步伐加快，土地流轉(zhuǎn)速度也明顯加快，起步不錯，勢頭良好，但與先進(jìn)地區(qū)相比還有較大差距。主要表現(xiàn)在：

1.流轉(zhuǎn)工作相對落后。目前，國內(nèi)土地流轉(zhuǎn)工作較好的省份江蘇、上海土地流轉(zhuǎn)率已達(dá)到60%，省內(nèi)衡水、唐山等地的流轉(zhuǎn)率也分別達(dá)到32.2%和21.6%，而保定土地流轉(zhuǎn)率僅為14%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于河北平均水平的22%和全國平均水平的28%。

2.流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善。一方面，土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)制不健全，土地流轉(zhuǎn)管理的職能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣農(nóng)經(jīng)部門，但絕大多數(shù)處于無人管、無人問的狀態(tài)，土地流轉(zhuǎn)的組織開展、合同備案、糾紛調(diào)處等服務(wù)均不能保證。另一方面，沒有建立上下貫通、全面覆蓋的服務(wù)體系，流轉(zhuǎn)信息發(fā)布不及時，許多群眾不知道怎么流、流給誰，一些工商企業(yè)也不知道哪里有土地需要流轉(zhuǎn)，流入難和流出難的問題并存。

3.流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)書面協(xié)議的或既無書面協(xié)議又無口頭約定的占相當(dāng)一大部分;有的流轉(zhuǎn)主體缺失，由村委會代簽;有的雙方權(quán)責(zé)不清等等，為以后埋下了糾紛隱患。

4.存在被非法侵害現(xiàn)象。少數(shù)土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營者，缺乏對耕地的保護(hù)意識，為提高近期收益對耕地不施有機(jī)肥或施含有污染物的有機(jī)肥，對特地實(shí)行掠奪式經(jīng)營，導(dǎo)致土壤肥力下降。更有極少數(shù)承包戶，假借土地流轉(zhuǎn)之名對土地進(jìn)行非法侵害，將流轉(zhuǎn)的土地在流轉(zhuǎn)期內(nèi)進(jìn)行損害性開發(fā)，謀取比種田更大的利益;或者將流轉(zhuǎn)的耕地通過欺騙手段在流轉(zhuǎn)期內(nèi)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，致使農(nóng)戶心生畏懼，不愿流轉(zhuǎn)。

5.流轉(zhuǎn)扶持力度小。目前，還沒有形成統(tǒng)一的政策扶持體系，只有少數(shù)流轉(zhuǎn)活躍的縣（市）制定了自己的扶持政策，如流水按每畝1 000元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助第一年土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，大部分縣（市）沒有相關(guān)的扶持政策。加之農(nóng)業(yè)保險的險種全市也未統(tǒng)一，全市只有少數(shù)縣（市）開展了設(shè)施農(nóng)業(yè)保險，大部分縣的設(shè)施農(nóng)業(yè)投保無門。

6.傳統(tǒng)觀念意識強(qiáng)。土地承載著特殊的生存保障功能，不少農(nóng)民現(xiàn)在仍把土地作為基本保障線來看待。由于缺乏專業(yè)技能，農(nóng)民在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)不穩(wěn)定，許多農(nóng)民有很強(qiáng)的戀土情結(jié)。加之土地流轉(zhuǎn)政策宣傳不到位，使一些農(nóng)民對土地長期出租后能否收回、地貌能否恢復(fù)、能否繼續(xù)拿到糧食補(bǔ)貼等心存顧慮，導(dǎo)致一些農(nóng)民寧肯撂荒也不流轉(zhuǎn)。

三、推動土地流轉(zhuǎn)的建議

土地流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展大計，事關(guān)城鎮(zhèn)化推進(jìn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)程，各級黨委、政府要注重引導(dǎo)，搞好服務(wù)，本著政府牽頭、部門協(xié)作、市場運(yùn)作、規(guī)范操作、穩(wěn)步推進(jìn)的原則做好土地流轉(zhuǎn)工作。

1.處理好農(nóng)民主體與政府引導(dǎo)的關(guān)系，建立完善的流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。土地流轉(zhuǎn)是重新構(gòu)建農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一項重大舉措，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和城鎮(zhèn)化的重要途徑。但土地流轉(zhuǎn)必須遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，要在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，充分體現(xiàn)農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿。同時，各級政府要積極推動，加大宣傳力度，通過報紙、電臺、電視臺、網(wǎng)絡(luò)等媒介和農(nóng)業(yè)企業(yè)論壇、項目觀摩等形式加強(qiáng)引導(dǎo)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮，更不能下達(dá)硬指標(biāo)，盲目攀比，損害農(nóng)民土地承包權(quán)益;要搞好服務(wù)，建立完善流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，縣鄉(xiāng)村三級建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，縣級成立服務(wù)中心，鄉(xiāng)級成立服務(wù)站，村級設(shè)立服務(wù)點(diǎn)，要以流轉(zhuǎn)合同備案制為重點(diǎn)，建立健全規(guī)范化流轉(zhuǎn)服務(wù)管理工作制度和流程，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)申請、登記、備案、公證及各項工作程序，為流轉(zhuǎn)企業(yè)今后抵押融資、項目申報、龍頭企業(yè)認(rèn)定等方面創(chuàng)造條件，推動土地流轉(zhuǎn)步入健康快速發(fā)展軌道。endprint

2.處理好規(guī)模流轉(zhuǎn)與適度經(jīng)營的關(guān)系，發(fā)展多種模式的規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)的主要目的就是為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，產(chǎn)生規(guī)模效益。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模并不是越大越好，只有適度規(guī)模經(jīng)營才能產(chǎn)生最大效益。如果片面追求超大規(guī)模經(jīng)營，就有可能出現(xiàn)因周期長、投入大而難以為繼的現(xiàn)象，也可能因技術(shù)和管理問題而使經(jīng)營受到影響。從各地的發(fā)展經(jīng)驗看，適度規(guī)模經(jīng)營一般在一兩千畝，最好在幾百畝。土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗?zāi)Ｊ揭鶕?jù)不同地域特征和農(nóng)民意愿，因地制宜，分類指導(dǎo)，不拘一格，適合哪種模式，就采用哪種模式，形成統(tǒng)籌推進(jìn)、多元化發(fā)展格局。從外地和保定流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀看，主要有三類：合作社類，由種植大戶和農(nóng)村能人牽頭，以家庭承包土地入股進(jìn)行合作經(jīng)營，或以土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資加入農(nóng)民合作社;現(xiàn)代農(nóng)莊類，企業(yè)和種植大戶從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)土地，開展適度規(guī)模種植，土地流轉(zhuǎn)從百余畝到上千畝、幾千畝不等;家庭農(nóng)場類，種植大戶從大戶手中流轉(zhuǎn)出土地開展小規(guī)模集中種植，流轉(zhuǎn)土地在20～100畝之間。

3.處理好土地流轉(zhuǎn)與耕地保護(hù)的關(guān)系，加快推進(jìn)土地確權(quán)登記。土地流轉(zhuǎn)一個最基本的原則就是不損害農(nóng)民權(quán)益，不改變土地用途，不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。在土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)中，要防止以此為借口，擅自改變土地用途，在農(nóng)用土地上搞非農(nóng)建設(shè)，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。政府和有關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)管，一旦有改變土地用途的苗頭要及時制止，確保農(nóng)用地得到有效保護(hù)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是開展土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作，要以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證為契機(jī)，著力解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四周邊界不清、空間位置不明、登記簿不健全、查詢不方便等問題。通過實(shí)現(xiàn)土地承包確權(quán)、登記和頒證管理的規(guī)范化，給農(nóng)民和參與土地流轉(zhuǎn)的企業(yè)以安全感、穩(wěn)定感，解決土地流轉(zhuǎn)雙方的后顧之憂，為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。

4.處理好土地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系，制定鼓勵性政策措施。土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營，直接改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村注入了新動力。土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民不再是經(jīng)營主體，許多變成了農(nóng)業(yè)工人，農(nóng)民身份的變化，一定程度上成為農(nóng)村變革的主導(dǎo)力量。因此，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的過程中，不能僅就土地流轉(zhuǎn)而開展土地流轉(zhuǎn)，要把土地流轉(zhuǎn)與全面建成小康社會緊密結(jié)合起來，與城鎮(zhèn)化建設(shè)統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)籌推進(jìn)，以土地流轉(zhuǎn)帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。政策扶持是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)持續(xù)健康發(fā)展的重要推手。各級政府要著眼于土地流轉(zhuǎn)制約因素，加快出臺促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施意見和政策措施。要加強(qiáng)財政支持，財政每年安排一定的專項資金，用于土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)和扶持農(nóng)民合作組織、規(guī)模經(jīng)營戶發(fā)展，對推動流轉(zhuǎn)業(yè)績好的縣鄉(xiāng)村、中介服務(wù)組織給予一定的激勵性資金支持;要拓寬融資渠道，一方面要選取農(nóng)村信用社等本地金融部門，積極開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，積累典型經(jīng)驗;另一方面要積極探索開展土地流轉(zhuǎn)信托模式，農(nóng)民將土地集中起來委托給信托機(jī)構(gòu)，信托機(jī)構(gòu)在選擇承租企業(yè)的同時，可向其發(fā)放信用貸款，緩解融資難題;要完善農(nóng)業(yè)保險政策，由政府金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)各保險機(jī)構(gòu)，開設(shè)實(shí)施農(nóng)業(yè)等政策性農(nóng)業(yè)險種，財政對規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的保費(fèi)給予補(bǔ)貼，有效降低規(guī)模種植帶來的風(fēng)險。

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