關(guān)于完善我國一體化養(yǎng)老保險制度的思考

■ 黃健元 教授 楊海雯 王 歡 博士生（河海大學(xué)公共管理學(xué)院 南京210098）

引言

受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，我國城鄉(xiāng)在面臨戶籍制度、分配制度、就業(yè)制度等巨大差異的同時，社會保障制度也存在著很大的城鄉(xiāng)差異。作為社會保障制度的重要組成部分，我國的養(yǎng)老保險制度也呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元狀態(tài)，碎片化制度與社會保障制度公平性原則相悖。整合不同身份人群的養(yǎng)老保險制度，改革完善多支柱、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險制度是一項關(guān)乎我國經(jīng)濟發(fā)展和國計民生的重要戰(zhàn)略任務(wù)。

對于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌問題，有很多學(xué)者進行了相關(guān)研究。劉昌平（2009）指出，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的大量轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)村老年撫養(yǎng)比上升，給未來農(nóng)村養(yǎng)老保險帶來了嚴重隱患。劉同昌（2008）對此表達了相同的觀點，提出構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系，是解決城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度發(fā)展不平衡問題的現(xiàn)實要求。楊翠迎（2004）在相關(guān)研究中指出，中國城鄉(xiāng)社會保障制度在保障模式及其變遷依賴的制度路徑、管理體制、保障水平等方面存在差異，構(gòu)建一體化的養(yǎng)老保險制度已經(jīng)迫在眉睫。牛桂敏（2010）則從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度設(shè)計、基金統(tǒng)籌模式、養(yǎng)老保險參保方式、社會化程度、保障水平以及基本養(yǎng)老保險的社會互濟性五個角度分析城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的差異性，指出建設(shè)一體化養(yǎng)老保險的必要性。相關(guān)學(xué)者的研究為本文研究一體化養(yǎng)老保險制度、完善制度框架等提供了重要的參考依據(jù)。

自黨的十七屆三中全會在《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確提出要“建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”，“創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接辦法”以來，我國在養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面積累了不少的實踐經(jīng)驗，但仍有很多問題亟待解決和突破。結(jié)合我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會發(fā)展的特點，探索改革完善一體化的養(yǎng)老保險制度具有重要的理論和實踐意義。

我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的制度框架

1.第一個支柱為基本養(yǎng)老保險。主要分為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險等。其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險各地一般均按照國家的規(guī)定統(tǒng)一執(zhí)行；機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險自1992年人事部發(fā)布了《關(guān)于機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》起，在一些地區(qū)相繼開展，2008年國務(wù)院印發(fā)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險的改革，但步履維艱，至今大部分機關(guān)事業(yè)單位仍沿用退休制度；2011年，出臺了《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，標志著城鎮(zhèn)居民的社會養(yǎng)老保險制度基本建立。

2.第二個支柱為補充養(yǎng)老保險。針對城鎮(zhèn)職工設(shè)立了企業(yè)年金制度，由符合條件的企業(yè)自愿設(shè)立企業(yè)年金，所需資金由單位和職工雙方按約定的比例共同負擔。并出臺了《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》（國辦發(fā)[2011]37號之9），以促進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革完善。

3.第三個支柱是個人儲蓄性養(yǎng)老保險。由個人自愿加入，原則上已不屬于社會養(yǎng)老保險的范疇。對于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，2009年頒布了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2009]32號），指出要探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度。國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見（國發(fā)[2014]8號），進一步明確將新農(nóng)保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。另外，農(nóng)村目前還未建立第二支柱的補充養(yǎng)老保險制度。

可以看出，雖然城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的試點擴大了養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，縮小了養(yǎng)老保險在制度框架設(shè)計上的差距，但目前我國養(yǎng)老保險制度仍處于分割、碎片化的狀態(tài)。

（二）養(yǎng)老保險的制度設(shè)計

基于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度框架的差異，目前我國城鄉(xiāng)各類人群養(yǎng)老保險制度在設(shè)計上也存在差異。其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險為國家強制性社會保險，采用社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式，保險基金由用人單位和個人繳費以及政府補貼等組成，由于國家出臺了統(tǒng)一的政策文件，各省市的執(zhí)行政策基本一致；對于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險，由于目前仍處于改革的推進階段，各地雖出臺了相關(guān)政策，但在繳費比例、結(jié)算辦法、養(yǎng)老金給付水平等方面都存在差異；近年來逐步推開的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新農(nóng)保政策在制度的設(shè)計上基本一致，也是采用社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式，但大部分地區(qū)繳費多采用固定檔次的方式，有少部分地區(qū)（如北京）以居民平均收入為基數(shù)，按一定比例進行繳費。

圖1 一體化養(yǎng)老保險制度框架設(shè)計

圖2 三支柱的一體化養(yǎng)老保險體系

城鎮(zhèn)職工的補充養(yǎng)老保險采用自愿原則，企業(yè)和個人在國家規(guī)定的繳費比例區(qū)間內(nèi)選擇繳費，費用全部納入個人賬戶，采用完全積累制。對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險，各地現(xiàn)行的解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險的模式各有不同。多數(shù)地區(qū)針對與企業(yè)簽訂了勞動合同關(guān)系的農(nóng)民一般會采取將其納入到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的政策。

（三）城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的參保情況

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險由于實施時間較長且具有強制性，因此目前的參保率較高，截至2012年末，全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)30427萬人。到2009年底，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保人數(shù)為1983萬人。城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險因剛剛試點推廣，尚未相關(guān)參保情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。農(nóng)村居民中，截至2011年末，加入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)為32643.5萬人。目前，隨著制度的不斷推進，新農(nóng)保的參保率在不斷提高，但一些調(diào)查顯示，各地區(qū)普遍存在新農(nóng)保參保積極性不足、參保繳費檔次低等問題。另外，到2012年，全國有5.47萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數(shù)為1847萬人。

國外構(gòu)建統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度的啟示

（一）健全法律制度與管理機制

各國在推行統(tǒng)籌社會保障制度時，無一例外的立法先行，并遵照法律的規(guī)范實施。像智利這樣的養(yǎng)老保險高度私有化的國家，其論點也是基于國家對養(yǎng)老金實施著嚴格的控制和管理的事實。于2011年頒布的《社會保險法》是我國在社會保障方面的第一部法律，但該法僅就城鎮(zhèn)職工的五類社會保險做了較為詳細的規(guī)定，對其他人群和其他層次僅是宏觀地提及，并未明確條款規(guī)定。因此，必須盡快制定相關(guān)法律，保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度的推行。

（二）明確政府責任

政府在養(yǎng)老保險制度中具有重要的作用。各國由于養(yǎng)老保險政策的不同，政府承擔的責任也存在差異，但不難看出，在各國的養(yǎng)老保險的第一個支柱中政府都有為居民分擔繳費，給予補助的責任，有效運營及監(jiān)管養(yǎng)老保險基金，促進各個群體之間的公平，保障居民的基本生活；在第二、三個支柱中，政府也需要進行有效的監(jiān)管，承擔監(jiān)督和管理費用，并給予政策上的優(yōu)惠（如免稅）。

（三）以全民保障為原則

各國的養(yǎng)老保險制度模式各有不同，有的國家的養(yǎng)老保險既有覆蓋全體國民的第一支柱，也有按人群進行不同制度設(shè)計的第二支柱；有的國家則是直接按人群的不同制定不同的養(yǎng)老保險制度，但不難總結(jié)出這些國家均以全民養(yǎng)老保險為原則，無論從用何種方式，很多國家都在理論上實現(xiàn)了全國范圍的養(yǎng)老保險全覆蓋。這一理念對我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)有重要意義，不僅可以有效的整合我國當前制度碎片化的問題，將公務(wù)員、事業(yè)單位人員、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民等全面整合，也有利于城鄉(xiāng)居民的收入的再分配，減小貧富差距，促進社會穩(wěn)定。

（四）建立多支柱的養(yǎng)老保險制度

目前，多支柱的養(yǎng)老保險制度是世界各國養(yǎng)老保險制度改革的普遍趨勢。如澳大利亞的三支柱模式就是用不同支柱的制度覆蓋不同的社會群體，既有基礎(chǔ)性的基本養(yǎng)老保險，也有補充性的補充養(yǎng)老保險；既可以面向全體公民提供基本的養(yǎng)老保障，也有針對高層次需求者提供的更高水平的保障。這對于收入存在差距、養(yǎng)老需求層次不同的各類群體來說是非常重要的，是保障公平的同時兼顧效率的必要手段。我國目前的補充養(yǎng)老保險制度中主要有針對企業(yè)職工的企業(yè)年金制度，缺少針對機關(guān)工作人員、居民等群體的補充養(yǎng)老保險制度。

我國一體化養(yǎng)老保險制度的完善

（一）完善原則

通過分析我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀及存在的一些問題，并借鑒國內(nèi)外養(yǎng)老保險制度改革的相關(guān)經(jīng)驗，筆者認為我國一體化養(yǎng)老保險制度的改革完善應(yīng)遵循以下原則：

1.城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一原則。養(yǎng)老保險的一體化首先在制度上需要統(tǒng)一，即不能因為群體身份的不同而在制度上存在差異。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一包含兩個方面的含義：第一，三個支柱的養(yǎng)老保險都應(yīng)采用統(tǒng)一的制度設(shè)計和制度安排，不分職業(yè)、不分城鄉(xiāng)；第二，制度的統(tǒng)一不意味著等同，對于養(yǎng)老保險基金的籌資模式和給付水平等可以針對不同身份和不同繳費能力而存在差異。

2.養(yǎng)老保險制度多支柱原則。建立多支柱的養(yǎng)老保險制度是養(yǎng)老保險發(fā)展的趨勢。多支柱的養(yǎng)老保險模式可以在保障制度統(tǒng)一的基礎(chǔ)上滿足不同群體的不同養(yǎng)老需求和養(yǎng)老繳費能力。本文認為應(yīng)完善三支柱的養(yǎng)老保險制度，如圖1所示。

其中，基本養(yǎng)老金中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放應(yīng)以保障居民的基本生活為目標，同一地區(qū)公民實施統(tǒng)一的領(lǐng)取標準；個人賬戶養(yǎng)老金則根據(jù)個人繳費的多少允許存在差距。對于補充養(yǎng)老保險，其責任主體主要為企業(yè)及組織，由個人及所屬組織共同繳費，主要體現(xiàn)公民職業(yè)的特點和身份差異。

3.兼顧公平與效率的原則。公平與效率是社會保障作為一項再分配手段而必須兼顧的原則之一。在一體化養(yǎng)老保險制度中要建立體現(xiàn)公平原則的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（社會統(tǒng)籌賬戶）以及體現(xiàn)效率原則的個人賬戶養(yǎng)老金。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金的設(shè)計要以保障居民的基本生活為立足點，同時覆蓋城鄉(xiāng)所有公民，由財政負擔，政府進行統(tǒng)籌發(fā)放，目的在于充分發(fā)揮社會保障的再分配作用。這樣不僅可以縮小貧富差距，也有利于縮小地區(qū)之間發(fā)展的不平衡，讓欠發(fā)達地區(qū)的公民也能享受我國經(jīng)濟發(fā)展的成果。

個人賬戶養(yǎng)老金部分注重效率原則，讓公民自身也承擔起自己的養(yǎng)老義務(wù)，在保障公民晚年基本生活的同時也通過政府、組織、個人三方繳費的方式，提高個人的基本養(yǎng)老金水平。

4.適度保障原則。適度保障原則是指養(yǎng)老保險制度對公民的保障應(yīng)與國家的經(jīng)濟發(fā)展水平相一致，太低則無法保證公民的基本生活，過高將導(dǎo)致財政壓力過大，企業(yè)負擔過重，并引發(fā)“養(yǎng)懶漢”的問題。對于我國而言，居民的生活水平近幾十年來雖然有了顯著的提高，但與發(fā)達國家相比仍存在很大差距，因此養(yǎng)老保險的保障水平要適度。尤其是對于基本養(yǎng)老保險部分，更是要在“廣覆蓋”的前提下“保基本”。

（二）基本體系

根據(jù)前文的分析，筆者認為應(yīng)完善三支柱的一體化養(yǎng)老保險體系，該體系主要包括：基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險以及個人儲蓄性養(yǎng)老保險三個支柱，各支柱的覆蓋人群、籌資模式、待遇水平確定以及政府職責等，如圖2所示。

推進我國一體化養(yǎng)老保險制度建設(shè)的對策

目前阻礙養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌的因素，包含了制度障礙、經(jīng)濟障礙、人口障礙、公民權(quán)體系障礙、農(nóng)民利益表達權(quán)障礙、技術(shù)性障礙等多個方面。因此，改革完善一體化的養(yǎng)老保險制度不可能一蹴而就。因此，在制度完善上應(yīng)遵循“可持續(xù)”的原則，構(gòu)建制度統(tǒng)一、多支柱并存的一體化的養(yǎng)老保險制度。

（一）一體化養(yǎng)老保險制度的完善應(yīng)分階段逐步推進

在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍較為顯著且經(jīng)濟社會發(fā)展狀況仍處于發(fā)展和調(diào)整期的情況下，改革完善一體化的養(yǎng)老保險制度需要逐步實施，通過不斷的探索和改革來實現(xiàn)。筆者認為可以分為以下三個階段：

1.第一階段。根據(jù)目前我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀，我國一體化養(yǎng)老保險制度完善的第一步是在目前的基礎(chǔ)上各地逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險制度，將城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險納入統(tǒng)一的制度范圍內(nèi)。筆者認為可參考北京市當前的作法，規(guī)定城鄉(xiāng)居民繳費基數(shù)的最低標準為居民上年人均純收入的一定比例，最高標準為城鎮(zhèn)居民上年可支配收入的一定比例，城鄉(xiāng)居民可在下限和上限之間選擇。另外，要將被征地農(nóng)民、農(nóng)民工等群體納入現(xiàn)有的養(yǎng)老保險體系中，不可以再為這些群體建立單獨的養(yǎng)老保險制度。

2.第二階段。改革當前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金的資金籌集由企業(yè)繳費逐步調(diào)整為國家財政支付。企業(yè)和個人繳費均納入個人賬戶，同時降低企業(yè)的繳費比例，出臺強制政策規(guī)定企業(yè)為職工建立補充養(yǎng)老保險。補充養(yǎng)老保險形式可以參考美國的作法，設(shè)置DB、DC以及混合型等多樣的養(yǎng)老保險計劃，供業(yè)主和職工選擇。另外，將機關(guān)事業(yè)單位納入到養(yǎng)老保險制度中，且與企業(yè)相同，基本養(yǎng)老金中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分由國家財政負擔，且同一地區(qū)與企業(yè)職工的待遇水平相同；個人賬戶養(yǎng)老金由個人繳費和單位繳費構(gòu)成，同時對應(yīng)的建立職業(yè)年金。

3.第三階段。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、居民生活水平的提高、資本市場的完善以及集體和社區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民建立補充養(yǎng)老保險制度，資金來源由個人和集體組織繳費構(gòu)成。在這一基礎(chǔ)上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民、城鎮(zhèn)職工和機關(guān)事業(yè)單位各類人群的養(yǎng)老保險制度。同時完善個人儲蓄性養(yǎng)老保險政策，國家扶持各保險公司制定相應(yīng)的個人儲蓄養(yǎng)老保險產(chǎn)品，并給予個人和保險公司一定的政策優(yōu)惠，承擔監(jiān)管責任。

（二）注重一體化養(yǎng)老保險制度完善的系統(tǒng)性

總結(jié)我國一些省市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度上的做法可以發(fā)現(xiàn)，我國在改革養(yǎng)老保險制度時應(yīng)注重制度設(shè)計的系統(tǒng)性。目前我國很多制度的構(gòu)建是按先地方試點，后全國建立制度的思路進行的，導(dǎo)致了制度設(shè)計缺乏系統(tǒng)性，并且制度一經(jīng)試點在市縣級實施，地方利益即已形成，以后再規(guī)范完善十分困難，利益及操作方面的阻力異常強大。因此在完善一體化的養(yǎng)老保險制度的過程中應(yīng)先進行系統(tǒng)的方案設(shè)計，再立法進而實施，避免統(tǒng)籌區(qū)相互割據(jù)、不能銜接的現(xiàn)狀。

針對具體的政策實施步驟，筆者認為，我國應(yīng)在明確養(yǎng)老保險政策最終目標的情況下抓緊將新農(nóng)保和城居保兩項制度合并實施，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。接下來則要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不同身份群體的基本養(yǎng)老保險制度。第三步，在經(jīng)濟發(fā)展水平達到一定程度時，為全民進一步完善第二、第三支柱的養(yǎng)老保險制度。

（三）加大財政對養(yǎng)老保險特別是農(nóng)村養(yǎng)老保險的投入力度

發(fā)達國家對社會保障的財政投入普遍高于我國，2002年英國、瑞典、德國、日本、美國此項指標平均為21%，最高的德國為31.3%；發(fā)展中國家一般也超過15%。但2009年我國財政社會保障的支出僅占財政總支出的9.97%。因此，要加大財政向養(yǎng)老保險，特別是農(nóng)村及其他弱勢群體養(yǎng)老保險的傾斜，才能保證養(yǎng)老保險一體化建設(shè)具有經(jīng)濟上的保障。

本文在對我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀分析和相關(guān)經(jīng)驗借鑒的基礎(chǔ)上，提出了我國一體化養(yǎng)老保險的制度框架。當然，一體化養(yǎng)老保險制度的改革完善是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，本文僅從制度體系上進行了探討，而除了需要一個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度框架外，還需要從其他很多方面進行綜合研究和設(shè)計，主要包括：養(yǎng)老保險基金的籌集模式。從研究各支柱籌資模式對養(yǎng)老保險體系的健康、平穩(wěn)、持續(xù)運行的作用出發(fā)，制定合理的一體化養(yǎng)老保險制度的籌資模式；目標替代率。在充分考慮我國人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟社會發(fā)展等因素的前提下，結(jié)合一體化養(yǎng)老保險籌資模式的研究成果，構(gòu)建養(yǎng)老保險基金收支平衡的精算模型，設(shè)定目標替代率的合理范圍。同時，建立目標替代率在合理取值范圍內(nèi)的自動調(diào)節(jié)機制；繳費水平。以目標替代率的合理厘定為基礎(chǔ)，進一步確定養(yǎng)老保險的繳費標準，并界定合理的分攤比例等。一體化養(yǎng)老保險制度實施的政府財政負擔。使用精算技術(shù)測算養(yǎng)老保險制度改革成本，綜合考慮政府財政負擔能力，分析一體化養(yǎng)老保險制度改革的可行性。對于以上關(guān)鍵技術(shù)，仍需做進一步的深化研究。

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