新聞尋租的理論分析與建議

陳歡　張昆

摘要 “新聞尋租”是指媒體利用公共權力謀取不正當經濟利益的行為。通過分析21世紀傳媒公司案等“新聞尋租”現象可以發現，“新聞尋租”產生的根源在于新聞體制的不完善，我國新聞體制的問題在于，新聞經營體制改革的快速發展和新聞管理體制改革的相對滯后，導致媒體缺失公共性內核。解決“新聞尋租”問題的根本途徑在于新聞體制的變革與重構——重塑傳媒公共性。

關鍵詞 尋租；新聞尋租；傳媒公共性

中圖分類號G211 文獻標識碼A

作者簡介 陳歡，湖北師范學院文學院講師，湖北黃石435002；華中科技大學新聞與信息傳播學院博士研究生，湖北武漢430074。張昆，華中科技大學新聞與信息傳播學院教授、博士生導師，湖北武漢430（）74

2014年9月，21世紀傳媒公司旗下3家媒體的高管和部分采編人員因涉嫌新聞敲詐罪先后被警方調查。9月29日，新華社發布專電，稱21世紀傳媒公司旗下3家媒體與公關公司勾結，指使記者挖掘、采編擬上市和上市公司負面信息，迫使多家公司與其簽訂“合作”協議，收取高額“廣告費”。

21世紀案讓傳媒界唏噓不已，人們在痛心的同時也在追問，媒體為什么不斷出現尋租現象，“新聞尋租”何以從個人發展到集團，愈演愈烈，屢禁不止？本文嘗試借尋租理論分析我國“新聞尋租”現象的根源，并探索解決之道。

一、“尋租”和“新聞尋租”

（一）尋租理論溯源

“租”也叫“租金”，早期經濟學中指地租，即土地作為生產要素投入應獲得的報酬。現代西方經濟學中，“租金”泛指某種稀缺生產要素的所有者獲得的收入中超過這種要素機會成本的剩余。

20世紀60年代后，現代經濟學“公共選擇理論”代表人物塔洛克、國際貿易理論代表人物克魯格通過對政府在經濟活動中的行為分析發現，政策干預和行政管制，如進口配額、生產許可證發放、物價管制，乃至特定行業從業人員的人數限制等，抑制了競爭，擴大了供求差額，被干預和管制的行業或領域會形成差價收入。一旦社會資本發現政策干預和行政管制能創造差價收入，即租金，就會千方百計地進行尋求租金的活動，即尋租。尋租的特點，是利用合法或非法手段，如游說、疏通、走后門、找后臺等，得到占有租金的特權。政府和那些擁有社會公共權力的組織部門是尋租活動的重要對象。各種社會資本競相通過非正當手段對政府決策或政府官員施加影響，阻止其他組織參與自由競爭以獲取或維護壟斷性利益。正是在這個意義上，塔洛克指出，尋租是利用資源通過政治過程獲得特權從而構成對他人利益的損害大于租金獲得者收益的行為。

尋租理論被經濟學界廣為接受后，其主要思想和觀察分析問題的方法被延用到政治學、法學、社會學、行政管理學等眾多學科，研究焦點集中于政府權力與社會資本的互動。在我國，尋租理論在20世紀80年代末被引介后，主要用以分析社會腐敗問題，引出關于政府權力尋租的諸多研究。90年代中期，尋租理論被引用到新聞傳播學領域，學者開始用尋租理論開展對有償新聞的研究。

（二）從“尋租”到“新聞尋租”

“尋租”理論認為，擁有公共權力的社會組織和部門都擁有“尋租”的資本，并潛在地成為尋租活動的對象。

大眾傳媒是社會公眾獲取信息并與外界溝通交流的重要工具，它對社會政治、經濟、文化具有廣泛而強大的影響力。基于此，我國政府對傳媒業實行嚴格的準入制度。創辦報刊、期刊需要國家審批刊號，廣播電臺和電視臺只能由政府主辦，且頻率波段由政府分配。媒體機構由于行政權力的干預而擁有稀缺的社會公共權力——話語權。

在計劃經濟時代，媒體作為黨和政府的組成機構，負責政策宣傳，經營管理統一由國家財政撥款。因此，媒體的經濟利益和話語權資源均為國家所有，社會經濟資本無法滲入，媒體與社會組織也無法產生尋租行為。

改革開放之后，國家不再對媒體實行全額財政撥款，在“事業單位，企業化管理”的起點上，媒體在經營體制范圍內改革。從刊登廣告，自辦發行，到組建媒介集團，媒體逐步進入市場，面對社會競爭。作為市場主體的新聞媒體，一方面保有黨政宣傳機構的事業單位屬性和公共產品屬性，另一方面作為經濟實體參與市場競爭，獲取自身經濟利益。事業單位屬性和市場主體合二為一的身份很容易讓媒體在行使話語權時迷失方向。成為尋租的重災區。

綜上，“新聞尋租”指新聞媒體以社會賦予的公共權力——話語權為資本，謀取不正當經濟利益的行為。

二、“新聞尋租”：媒體的公權力腐敗

新聞媒體本身是一種社會公共資源，其資源內容包括權力資本和實物資本。權力資本指媒體的采訪報道、輿論監督等權力，它本質上源于公眾的信息知曉權，是媒體作為社會公眾代表獲得的權利。實物資本包括媒體人員在采訪報道和印刷發行中使用的機器設備、辦公大樓等。我國新聞媒體資產均為國有，這意味著媒體人員在采訪報道和印刷發行中使用的一切工具都是社會公有財產。在“新聞尋租”活動中，媒體以屬于社會大眾的公共資源為資本換取自身經濟利益，屬于權力尋租的一種，本質上是一種公權力腐敗。

（一）媒體公權力腐敗的形式

在我國，媒體公權力腐敗常表現為兩種情況：

1.“有償新聞”——正面報道中濫用報道權，以夸大性虛假報道換取經濟利益。媒體報道具有強大的社會光環作用，能夠提升報道對象的社會地位和社會形象。大多數社會組織，如企業，都希望增加媒體的正面曝光度，以提升組織形象，助力組織發展。在不健全的市場經濟體制和媒體監管機制下，社會組織可能以“勞務費”“潤筆費”等名義賄賂記者，或者以廣告費的形式賄賂媒體，以換取媒體對自身的正面報道，甚至是夸大地虛假報道。這種有償新聞報道粉飾報道對象的缺陷，夸大報道對象的優點，或是無中生有，虛夸報道對象，造成不實報道，欺騙誤導受眾，影響正常的社會生產秩序。

2.“有償不聞”——假借批評報道敲詐報道對象以獲取經濟利益，異化輿論監督職能。我國媒體在管理體制上實行“條塊結合，以塊為主”的分級管理模式，媒體要接受上級單位和同級黨政部門的雙向領導，實際運作中，以同級黨政部門的領導為主。媒體的國有屬性，以及在日常運作中與政府部門的密切聯系而帶有的行政特質，讓媒體基本等同于黨政宣傳部門的延伸。同一行政區劃中，同級媒體不得批評同級黨委，但可批評監督下級黨政部門的宣傳管理體制更凸顯了媒體的行政級別。在從中央到地方的垂直系統中，較高等級的媒體被賦予了更多的輿論監督權，其輿論監督報道更易于異化為黨政部門的行政監督。因此，媒體系統中中央級媒體和省級媒體易于掌握制度性自上而下的權威力量和批評監督權，也易于成為“新聞尋租”活動的對象。

20世紀90年代后，在激烈的媒體競爭中，為了跨地區獲取更大范圍的受眾，媒體在行使輿論監督職能時出現了異地監督。異地監督指省級或市級媒體跨越本省或本市行政范圍對其他省市的不良社會現象進行輿論監督報道。異地監督巧妙避開同一行政區劃內同級媒體不得批評同級黨政部門的管理體制，既擴大了媒體的新聞報道范圍，也吸引了受眾眼球，提升了媒體知名度。但這種跨區域影響力的發展，為“新聞尋租”埋下了隱患。

無論是垂直系統內上級媒體單位的輿論監督，還是橫向系統中媒體的異地監督，一旦媒體報道具備了較高的關注度，其影響力就可能轉化為“新聞尋租”的資本。處于較高行政層級的媒體及從業者和具有較大社會影響力的跨區域媒體及從業者很容易在經濟利益的驅使下，將媒體的公共權力以社會監督的名義對縱向關系中的下級政府部門和橫向關系中的社會組織進行威懾。常見的威懾形式是以負面報道要挾報道對象，以獲取經濟利益，即“有償不聞”。為了獲得正面報道，減少被負面曝光的危險，處于較低行政層級的政府部門、事業單位，和一些弱勢的企業，大多會以“紅包”“廣告贊助”等形式向媒體示好。媒體的權力尋租和社會組織的資本尋租合力，形成了“新聞尋租”亂象。

（二）21世紀案中的公權力腐敗

2014年9月，21世紀傳媒公司旗下3家媒體的高管和部分采編人員因涉嫌新聞敲詐罪先后被警方調查。3日，21世紀網總裁、總編、副總經理、部分采編人員及上海潤言、深圳鑫麒麟兩家公關公司負責人，因涉嫌重大新聞敲詐被警方采取強制措施。25日，21世紀網母公司——21世紀傳媒有限公司總裁、總經理因涉嫌敲詐犯罪被警方采取強制措施。公安機關透露，案件涉及21世紀傳媒有限公司旗下的21世紀經濟報道、2l世紀網、理財周報3家財經媒體，30多名相關人員被調查。

據調查，21世紀經濟報道、21世紀網、理財周報利用其在財經界的廣泛影響力，與上海潤言、深圳鑫麒麟等公關公司“合作”，在下屬媒體記者采編擬上市公司和上市公司的負面信息后，以發布負面報道為要挾，迫使200多家公司與其簽訂“合作”協議，收取高額“廣告費”。對愿意合作的企業，21世紀網等媒體在收取費用后，通過正面事實或掩蓋負面問題進行“正面報道”；對不合作的企業，在21世紀經濟報道等平臺發布負面報道，要挾企業簽訂廣告合作協議。

審視21世紀案，三家涉案媒體能實施新聞敲詐，媒體與企業都存在問題，通過公關公司充當“聯絡員”，媒體很容易形成新聞尋租的利益鏈條。

首先，就企業而言，在目前并不健全的市場體制下，大多數企業在上市和發展中，都或多或少存在問題，這些問題一旦被發現并披露，必然對企業后續發展帶來災難性影響。對于少數沒有問題的企業，媒體調查不實的負面報道會在短期內對企業造成惡劣影響，即使企業能自證清白，前期造成的惡劣影響也難以挽回，況且得罪一家媒體，會給其他媒體留下不好印象，以后想獲得媒體的正面報道就難上加難。所以大多數企業在遇到媒體敲詐時，都愿意“花錢免災”，而不是與媒體抗爭，這為媒體的“新聞尋租”創造了大量機會。

其次，就媒體而言，21世紀經濟報道等媒體，以過硬的財經報道積聚了廣泛的社會影響力。影響力就是話語權，但在市場化不充分的條件下，媒體編輯部與經營部難以截然分開，擁有話語權的編輯部容易在媒體的經營方針下模糊職業道德底線，讓話語權成為媒體尋求經濟利益的資本。21世紀經濟報道等媒體，就是在公司創收的總體目標下，對簽有廣告協議的企業掩蓋負面問題，進行“正面報道”，對不合作的企業則以發布負面報道相要挾，獲取高額廣告費。來源于社會大眾的公權力——話語權成為媒體獲利的資本，受眾的知情權被擱置，淪為犧牲品。

再次，就公關公司而言，在企業出現公關危機時，公關公司“救火”的首要步驟是與媒體聯系，盡一切可能消除媒體造成的負面影響。在市場化不充分，制度不健全的條件下，公關公司的公關手段容易異化為“花錢消災”，通過聯絡媒體的廣告部，影響媒體的編輯部，避免或消除媒體的負面報道。在21世紀案中，上海潤言、深圳鑫麒麟等公關公司充當了媒體公權力腐敗的“潤滑劑”，讓媒體的“新聞尋租”更易于實現。

縱觀21世紀案展現的新聞尋租利益鏈，我們發現，媒體利用公權力腐敗在當下國內媒體中并非個別現象。今年4月，國家新聞出版廣電總局通報了中國特產報社新聞敲詐案，其方式與21世紀網如出一轍，即以負面報道要挾迫使采訪對象交納宣傳費。

對于媒體的公權力腐敗，同為財經媒體人的羅昌平指出，在一些地方，記者已不再是“無冕之王”，而是集公務員、維權者、檢察官、審判長、獲利人于一身的怪物。變異的制度環境正是成就這一怪物的土壤。

三、原因探究：體制之痛

在探究尋租原因時，有研究發現媒體廣告收入的行業結構單一，缺乏同行和外界監督，以及媒體信譽與政府信譽的緊密聯接，導致了“新聞尋租”的產生。有研究從社會資本角度探討“新聞尋租”，提出我國媒體與政府行政系統依附程度較高，媒體縱向的行政層級為不同層級的媒體提供了尋租資本。這兩種視角從媒體的發展狀況以及媒體與政府聯系的角度分析“新聞尋租”的原因，較有針對性，但囿于就事論事，忽略了媒體與社會其他層面的聯系，在解決問題時無法提出新的有建設性的意見。另有研究從媒體的生存環境人手，認為改革開放后，道德制度環境的斷裂與滯后導致了媒體腐敗，此外，媒體的雙重屬性和功能致使新聞生產中宣傳導向與市場效益間的矛盾突出，新聞價值標準模糊不清，從業者與媒介組織的身份認同渙散，這些外在環境的發展變化也成為“新聞尋租”產生的社會源頭。這兩種視角從分析社會環境的變化人手探討“新聞尋租”原因，具有系統論意識，但媒體的外部社會環境過于龐大復雜，從這個層面分析原因無異于隔靴搔癢，難以切實解決問題。

在分析尋租現象時，塔洛克指出，尋租的產生有多重原因，在發展中國家，一個無法回避重要原因，就是體制的扭曲。對新聞媒體而言，現有新聞體制的不成熟、不健全，是“新聞尋租”產生的重要原因。從21世紀網“有償沉默”到21世紀公司高管集體尋租，整個事件反映出的是新聞改革在經營體制改革的快速發展中缺失的對媒體公共性內核的追求。

我國新聞改革可分為兩個階段，第一階段是在基本不觸及傳媒意識形態工具功能之下進行的經營體制改革，這方面的改革在國家整體經濟體制改革的大背景下，藉由國家的政策支持，顯示出較快較好的發展態勢。

但經濟發展無法天然地帶來對社會公共利益的追求，媒體產業規模的發展并不能解決媒介資源占有的人均水平，媒介資源在群體中的分布形態，內容制作和流通體制等方面牽涉到的公正、自由、開放等基本原則的問題。缺乏對這些問題及其背后的民主原則的關注，使得以經濟指標為核心標桿的研究缺乏批判性，無法揭示制度、倫理、改革目標等方面存在的問題，也缺乏通過分析改革過程中的各種矛盾和張力而對改革歷程的理解，無力批判改革過程中政治權力與壟斷資本相勾結的體制弊病、市場對媒體公共性的侵蝕、表達自由和輿論監督的蒼白、數碼溝（digital divide）對兩極分化的深化和擴大，等等。

我國傳媒第二階段改革應該是在緩慢啟動的政治體制改革的大環境下開始的觸及傳媒核心管理體制的改革，這方面的改革是新聞改革的核心內容，它應該將“公共利益、公平、公正等價值準則作為改革的起點，并在此基礎上展開對改革目標的廣泛、開放、包容、自由和理性的討論。目前，我們正處在從改革的第一階段向第二階段緩慢過渡的發展過程。

第二階段改革的步伐應該是緩慢，但扎實、審慎的。傳媒片面追求資本規模帶來媒體的娛樂化、商業化發展態勢。在經營體制改革的范疇內，傳媒很難克服為追求經濟利益而忽視社會公共利益和媒體職業道德等問題。

盡管在目前中國的傳媒環境中，不乏有將社會公共利益作為價值目標的媒體，媒體越來越多的參與對社會公共事件報道和評析，加大對底層民眾和弱勢社會群體的報道關注度。但是，從媒體關注這些事件和群體的本質，以及媒體的話語表述來看，可以在一定程度上將媒體的這種行為視為“市場邏輯所不經意催生的成果”，是媒體的自發性行為，并非在國家主導的政治體制改革之下，以社會公共利益為傳媒改革的價值目標而采取的自覺行為。

綜上所述，目前我國傳媒行業中頻頻出現“新聞尋租”現象，根本原因還在于在傳媒產業化發展的過程中，擴張傳媒資本所無法避免的對媒體核心價值目標的缺失，解決這一問題無法單一依賴媒體人的職業道德教育等自律方式解決，而應該在政治體制改革的環境下確立新聞體制改革的第二階段目標，將政府的宣傳訴求和社會的公共利益訴求相結合，在保證傳媒作為黨和政府耳目喉舌的體制定位前提下，將傳媒作為社會公器，追求社會公平、公正的價值目標作為新聞體制改革的發展目標。

反觀中國三十余年的新聞改革，媒體“耳目喉舌”的功能定位實現了黨和政府對自身各項方針政策的宣傳訴求，媒體的經營體制改革實現了傳媒對自身經濟利益的訴求，在這個過程中，社會公眾沒有作為主動參與者進入傳媒改革進程中，其利益訴求沒有得到應有的重視。但是，媒體作為社會公共資源，其履行社會監督、傳達民意的職能遠比追求自身經濟效益的目標要重要得多。

四、解決之道：走出體制的困境

從尋租理論分析“新聞尋租”的產生發展，我們發現“新聞尋租”是媒體的個體發展訴求與轉型期社會發展問題相結合而產生的矛盾。矛盾的焦點在于政府訴求和市場化邏輯合力之下新聞體制中傳媒公共性的缺失，解決的根本途徑在于新聞體制的變革與重構——重塑傳媒公共性。具體而言，可從以下兩方面人手：

（一）在變革新聞體制的外部環境中，提升公眾對媒體的影響力

重塑傳媒公共性的實質是讓社會公眾成為媒體發展的核心影響力。目前而言，一個切實可行的方法就是讓社會公眾參與到社會政治決策的形成過程中來，通過提高公眾的社會政治參與度，形成公眾對媒體的影響力。一方面，可以通過鼓勵社會公眾參與與自身利益密切相關的事務，參與身邊社區事務的行政決策，讓公眾參與社會政治決策的行為日常化，提升公眾參與社會政治決策的數量。另一方面，在人民代表大會和政治協商會議中，讓公眾參與到政府的各項決策中來，提升公眾政治參與的力度。目前，我國的人民代表大會制度和政治協商制度是社會公眾參與政府決策的主要途徑，但在人大會議和政協會議中，被選舉出來的代表以社會精英居多，普通公眾的身影較少，即使有民眾呼聲，力量也不大，難以引起重視。因此，通過各種途徑提高公眾的社會政治參與度，讓普通公眾的呼聲體現在政府的決策中，社會公眾才能切實有效地提高社會影響力，才能在媒介的發展決策中形成有影響力的一方。

（二）結合國家政治體制改革，發展完善新聞管理體制改革，實現新聞管理體制中治理與善治的結合

傳媒公共性是歷史地構成，其實現程度源于體制所提供的自由、開放、平等的空間尺度和保障程度，因此，新聞體制改革只能是整個社會和政治體制改革的一部分。

俞可平在談到社會發展時提出“治理”理論和“善治”思想。“治理”強調的是政府、社會公共機構和個體在社會政治管理中的廣泛參與，它意味著國家管理方式的根本性變化——政府不再具有支配性作用，市場機制和公民社會的力量可以得到充分發揮，各種社會力量都可以參與到社會管理中來，相互協調，共同管理。“治理”的一個發展方向是“善治”，即政府與公民對公共生活的合作管理，它建立在公民對政府權威的自覺認同和對社會政治積極參與合作的基礎之上。

“治理”理論和“善治”思想實質上是國家權力向社會的回歸，它通過擴大公民政治權力來改善和完善國家的政治治理。結合我國當前的政治體制改革，這些思想與政治體制改革中支持和保障人民通過人民代表大會行使權力，健全協商民主制度和完善基層民主制度的目標是一致的。

在新聞體制改革中，實現傳媒的公共性，體現為媒體在傳播理念上對社會公眾的回歸。具體而言，在我國政治體制改革之下，新聞管理體制改革也應在媒體發展中實現政府管理、社會機構管理和普通民眾管理三者間的協調合作。在接受政府管理的前提下，讓社會機構和普通民眾充分參與到媒體管理中來。在媒體發展中，尊重市場機制和公民社會的力量，讓政府管理、市場調節和公民社會三者協調融合，共同參與到媒體管理中來，促進媒體的和諧發展。