“壞政策”阻礙中國能源轉型

譚浩

最好的推進能源轉型的政策并不是由政府動用財政或提供廉價土地、國有銀行融資等公共資源直接扶持特定行業或技術，而是創造公平的競爭環境。除此之外，政府不應過多直接干預。如果新能源確實代表了技術上的進步，成本自然會逐步降低，企業家和私人資本自然會看到投資機會。假以時日，新舊能源的替代將會由市場的力量來完成。

近日，中國國家發改委上調成品油價格，使得財政部和國家稅務總局面臨成品油消費稅是否再調整的問題。在此之前，政府部門借國際油價下跌之際上調成品油消費稅，不僅引發強烈的輿論反彈，政策執行上也面臨諸多技術難題，如稅收調整的法律程序受到質疑。

顯然，盡管上調成品油消費稅初衷也許如同官方宣稱的那樣，是為了“促進環境治理和節能減排”、利于中國能源轉型，但是在實際操作中會面臨困難。在這種情形下，政府也許可以考慮換一個利用產業政策促進能源轉型的思路。

由國家主導的產業政策能否決定新產業、新技術的興起乃至長期的健康發展？政府能否通過諸如對特定行業和技術直接或間接投資，以及實施包括財政補貼、稅收減免、準入和價格控制在內的政策干預，來達到經濟結構的變遷和產業的升級？這些都是經濟學家們長久以來爭論的問題。

具體到能源領域，盡管中國已經明確宣布需要開展以控制能源消費、提高能源效率、加強能源供應能力、降低化石能源比重、發展清潔能源和可再生能源等為核心目標的能源革命，但是，對能否依靠政府的產業政策來實現這些目標，學者和行業專家有相當不同的看法。

很多“市場派”學者認為，歷史上很多由國家推動的產業政策最后都證明是無效的，因為沒有理由相信政府官員比企業家更有能力判斷未來的技術方向，也沒有理由相信政府的行政執行系統能有效落實產業政策的設計初衷。

比如，前兩年中國光伏產業遇到的困境，就被一些學者認為是從中央到地方對這個行業大量的扶持性政策導致產能過剩的結果。更為尖銳的批評者認為，政府熱衷于推行產業政策，要么是出于對經濟理論的誤解，要么是出于一己私利，期望可以通過產業政策的實施，獲得更大的權力以及尋租空間。

他們認為，最好的推進能源轉型的政策并不是由政府動用財政或提供廉價土地、國有銀行融資等公共資源直接扶持特定行業或技術，而是創造公平的競爭環境。政府應該采用資源稅、環境稅等政策來使市場上的產品，體現其在生產過程中使用能源和排放污染的真實成本。除此之外，政府不應過多直接干預。如果新能源確實代表了技術上的進步，成本自然會逐步降低，企業家和私人資本自然會看到投資機會。假以時日，新舊能源的替代將會由市場的力量來完成。

然而，也有很多學者和專業人士認為，政府的產業政策將是推動中國能源轉型重要的、甚至是決定性的力量。在《資本主義的綠色化——亞洲將如何驅動下一次大轉型》一書中，澳大利亞約翰·馬修教授詳細討論了這一觀點。在他看來，相對于世界上其他國家甚至西方發達國家，中國的能源轉型更有可能率先取得成功。借用偵探小說中通常的分析邏輯，他認為中國的能源轉型“既有動機、又有條件”。

說中國有動機是因為，作為崛起中的大國，中國面臨巨大的能源和環境壓力，迫使其不得不轉型。而說中國具有能源轉型的條件是因為，與民主國家的政府相比，中國政府有更多的資源和更強大的行政力量。特別是考慮到能源轉型的緊迫性和全局性，設立碳排放稅、建立碳排放交易機制等傳統意義上的經濟政策雖然理論上正確且必要，但在實踐中明確能源使用和環境破壞的隱形成本非常困難。即使能夠確定這些隱形成本，并且要求能源的生產者和使用者為之付費，價格的信號也會來得很慢，不足以在短時間、大范圍內引導能源轉型。因此必須要有相應的產業政策加速這一進程。

上述觀點是有道理的，但問題的復雜性在于，在當下的中國，政府作為產業政策的設計者和實施者，其判斷力、公正性和執行效率正受到公眾越來越多的質疑。以文童開頭提到的上調成品油消費稅為例，在最近一次發改委根據國際原油價格走勢所做的成品油下調中，財政部沒有對成品油消費稅作進一步調整，不能不說有對公眾輿論的顧慮。

在這樣一個環境下，如果社會和業界對能源轉型是否應該引入新的“好的產業政策”存在巨大爭議的話，政府也許可以考慮首先著力于消除已有的“壞的產業政策”。

比如，在出臺了一系列鼓勵新能源和再生能源發展的產業政策的同時，中國還在對傳統化石能源（煤、石油、天然氣、以及火電）進行大量或明或暗的財政補貼。根據國際能源組織（IEA）的測算，中國2013年對傳統化石能源的政府補貼高達210億美元。而根據國際貨幣基金組織（IMF）把傳統化石能源外部環境成本考慮在內的測算，中國2011年對化石能源的補貼更是高達近2800億美元。對這些補貼的梳理和清除應該成為政府下一個產業政策的重點。

例如，中石油已經連續多年蟬聯中國上市公司中的“補貼王”，僅2011年至2014年上半年期間就獲得政府補貼316億元人民幣。而中石化，在2014年上半年也獲得政府補貼將近8億元人民幣。截至2014年上半年的近10年間，“兩桶油”共獲得高達1258億元人民幣的政府補貼。

在這個按照政府補貼金額排列的上市公司榜單上，還有大量來自鋼鐵、冶金、水泥等高耗能行業的企業。這些企業從政府獲得補貼的理由不盡相同。比如，按照中石油的解釋，2013年政府對公司的補貼，主要來自對進口天然氣在進口環節的增值稅返還。

除了直接的財政補助外，中國的石油、石化和煤炭企業還從政策性銀行得到大量的低息貸款。根據英國智庫海外發展研究所近期的一份報告，僅國開行一家對這類企業的貸款余額在2013年就達7660億美元。

同時，一些地方政府為了拉動當地GDP，利用財政資金對入駐工業企業的生產用煤、生產用電實行補貼。不管補貼的名目如何，客觀上這些補貼是用公共資源支持了高能耗、高排放的經濟活動，與能源轉型的目標背道而馳。

另外，目前國家還規定，當油價高于一定水平時政府財政對種糧農民、漁民、公交、出租車等行業以及殘疾人等困難群體發放油價補貼。如果說向殘疾人等特殊群體發放油價補貼有合理性，向出租車發放的油補就很難理解了。畢竟，對出租車油補的實質是每個納稅人為出租車使用者部分買單，而顯然低收入人群乘坐出租車的機會比高收入人群要低得多。

即使是為了體現對低收入群體的社會保障，是單獨就對燃油的使用補貼，還是納入統一的社會保障機制并提高原有社保補助金來得更加合理，這也是值得討論的。據媒體報道，在燃油補貼領域，很多地方發放的信息不透明，虛報、冒領、套用、挪用等案件頻發，政策實施的成本很高，還有可能引發腐敗。

在2009年的20國集團（G20）匹茲堡峰會上，中國與其他國家一道作出了“逐步取消無效的化石燃料補貼”的承諾。應該看到，中國對這一領域相關政策的改革，不僅是為了實現對國際社會的承諾，更重要的是將有利于加速推進自身的能源轉型。顯然，在這輪改革中，上述所謂“壞的產業政策”應當成為改革之重。

摘自FT中文網