市管縣體制的形成及其對中國城市體系的影響

葉涯劍　孟珈蒂

市管縣體制的形成及其對中國城市體系的影響

葉涯劍孟珈蒂

［提要］在中國城市體系之中，市管縣體制是最具中國特色的一種城市管理制度，這一制度經過將近半世紀的發展，在21世紀初達到其鼎盛期，同時對中國的城市體系也產生了巨大的影響，最為明顯的一點就是促成了地級市這種類型的城市得到大發展，基本奠定了20世紀晚期至今中國城市體系的大體格局。

市管縣；城市體系；中國城市；制度史

1949年之后中國城市行政等級體系的獨特性，在于它構成了一種特有的“市管縣”城市行政體系。人民共和國建國初期，曾在個別城市實行過市領導縣的體制，但為時極短，據《中華人民共和國縣級以上行政區劃沿革（1949一1983）》記載，杭州市于1949年至1951年管轄過杭縣；蘭州市于1949年至1950年管轄過皋蘭縣；昆明市曾于1951年至1953年管轄過昆明縣；重慶市于1951年至1952年管轄過巴縣；貴陽市于1952年至1955年曾管轄過貴筑縣，除此以外，1949年無錫市曾管轄過無錫縣；徐州市管轄過銅山縣；此后，北京、天津、旅大（今大連）、本溪等市先后實行過市領導縣體制，當時實行市領導縣體制的出發點是為了保證城市的蔬菜、副食品供應，因此，領導縣的市僅限于部分直轄市、省會城市和個別大城市。［1］還不能稱為一種普遍性的體制。

市管縣真正作為一種全國普遍推行的城市行政體制正式形成于大躍進時期。當時認為市管縣可以起到城市帶鄉村、市支持縣的作用。1958年1月，江蘇省所轄的上海、寶山、嘉定三個縣劃歸上海管轄，此后無錫、常州、北京、上海等大、中城市自發跟進，到1958年年底，全國已有29個市管轄120個縣級單位，幾乎所有的直轄市、省會城市、大城市都實行了市領導縣體制。至1960年年底，除京滬兩個直轄市外，在24個省、自治區有50個省轄市（約占全國省轄市的75%）實行了市領導縣體制，共轄縣237個，約占全國縣總數的1/7。［2］但市管縣的第一次高潮來得快去得也快，1960年的經濟困難使全國面臨嚴峻的經濟形勢，城市不僅難以領導下屬的縣，甚至連自己的糧食供應也難以保證，市管縣體制也就失去了經濟基礎，1961年，中央和國務院決定在全國停止推廣市領導縣體制，僅1961年一年內，全國領導縣的市數就減少到了39個，市領導的縣數（包括縣、自治縣、旗等）則由上一年驟減至132個，1961-1966年6年時間內，領導縣的市數、市領導的縣數平均每年分別減少4.2個和28.3個。［3］

改革開放之后，隨著經濟復蘇，市管縣體制得到大規模推行。中共中央［1982］51號文件發出了《關于改革地區體制，實行市管縣的通知》，并批準了江蘇全省實行市管縣體制，1983年3月，江蘇省率先撤銷原來的7個地區，全面推行市管縣體制，形成歷史上第二次，也是迄今為止最大的一次市管縣體制擴張高潮。到1983年底，全國共有126個市領導517個縣、5個自治縣、9個旗、3個特區，代管8個縣級市，平均每個市領導4.3個縣。自此以后，市管縣體制發展迅速，伴隨著中國行政體制改革，分別在1985年、1988年和1994年前后形成數次小高潮，到1998年底，全國共有219個市領導876個縣、49個自治縣、10個旗、1個特區，代管292個縣級市，平均每個市領導5.6個縣，領導縣的市、市領導的縣分別比1983年底增加73.8%和126%［4］。

1999年，中共中央國務院以中發［1999］12號文件發出的《關于地方政府機構改革的意見》指出：“要調整地區建制，減少行政層次，避免重復設置。與地級市并存一地的地區，實行地市合并；與縣級市并存一地的地區所在市（縣）達到設立地級市標準的，撤銷地區建制，設立地級市，實行市領導縣體制；其余地區建制也要逐步撤銷，原地區所轄縣改由附近地級市領導或由省直轄，縣級市由省委托地級市代管。［5］于是，在2000年形成了僅次于1983年的又一次市管縣體制的高潮，一年撤銷地區21個，領導縣的市、市領導的縣分別增加23個和156個，浙江、安徽、江西、山東、河南5省全面推行市管縣體制，此后，1999年福建省、2001年陜西省和寧夏回族自治區、2002年廣西壯族自治區、2003年山西省等省份都相繼全面推行市管縣體制，截止2005年底，除了30個自治州、3個盟、17個地區之外，全國283個地級市領導了1546個縣級政區，約占全國縣級政區單位總數的76.91%，人口占總人口的80%以上。［6］至此市管縣的行政管理體制已經成為主導性的區域行政建制，地方行政管理層次由原來省、縣、鄉三級變省、地、縣（市）、鄉鎮四級。

市管縣體制的形成是中國城市發展史上的一個重要分水嶺，在此體制下，興起了大批的地級市，這一級別的城市是中國城市群體中歷史最短的一個類別，如果追溯歷史，在它之上的直轄市和之下的縣都可以在前現代時期找到自己的原型，經歷了長期的發展和演變，而地級市是新生事物，它出現在20世紀下半葉并在21世紀初進入大發展，從時間上來說并非偶然，這一階段正是中國開始現代城市化進程，城市得到全面發展的時期，在國土空間全面城市化的背景下，地級市的興起其實是國家在城市空間治理上追求平衡性的必然產物。

早在1980年代初，學界和政府就有一場關于中國城市化發展道路的爭論，這場爭論出現的時機正是中國開始改革開放，城市化進程得到市場化重啟的拐點，體現了社會在面臨城市化浪潮時的不安與迷惑，如果把城市規模作為城市發展的基準參照，這場論爭基本上形成四種觀點——大城市優先發展論、小城鎮優先發展論、中等城市優先發展論和大中小城市共同發展論。應該說爭論最終并沒有得出什么明確的結論，似乎哪種規模的城市都有可以優先發展的理由和現實基礎，也都有各自的缺陷和不足。最終以“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的表述制定的國家政策采取的也是模糊的立場，政策制定者自己也并不清楚究竟該如何走入即將到來的城市化時代。但城市發展的現實一步步給出了最終的答案，在進入21世紀之后，可以看到中等城市成為近三十年來中國城市化進程最大的受益者，它的具體形態就是上述的地級市，借助市管縣這種特殊的城市行政體制，地級市成為占據全國城市化人口最大比重的城市群體，擁有了以前從未有過的政治、經濟地位，而且隨著經濟發展，還有繼續升級的可能，可見在“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的國家政策中，只有合理發展中等城市一條得到了實現，大城市不僅沒有控制住規模，還不斷膨脹，雖然所有的大城市都得到了極大的發展，有些甚至趕上了世界發達國家的水平，但也承受著諸多城市病的困擾，而小城市成為市管縣體制下最為缺乏權力和收益的群體，在城市化進程中獲益最少。也就是說，國家權力在以城市體系為基礎進行分配的過程中，無意間達成了一種奇妙的空間平衡。

［1］浦善新，等.中國行政區劃概論［M］.北京：知識出版社，1995.

［2］田穗生，等.地方政府知識大全［M］.北京：中國檔案出版社，1994.

［3］浦善新，等.中國行政區劃概論［M］.北京：知識出版社，1995.

［4］高巖，浦善新，等.中華人民共和國縣級以上行政區劃沿革（1949-1983）［M］.北京：測繪出版社，1988.

［5］中共中央，國務院.關于地方政府機構改革的意見［N］.人民日報，1999-01-05（1）.

［6］李曉玉.中國市管縣體制變遷與制度創新研究［D］.武漢：華中師范大學，2008.

葉涯劍（1975—），男，華南農業大學公共管理學院社會學系講師，社會學博士，研究方向為城市社會學、空間社會學、社會變遷與現代化；孟珈蒂（1991—），女，華南農業大學2014屆畢業生。（廣東廣州510640）

廣東省社科基金2011年青年項目“城市空間治理與中國現代化進程”（GD11YSH06）

［責任編輯：李佳佳］