我國城市社區養老服務存在的問題及對策研究

左小川

[摘要]人口老齡化的現實壓力和“未富先老”的實際困難，使得城市社區養老服務工作難度日益加大，急需豐富社區養老服務的內容，構建適合的工作模式。本文著重闡述了我國城市社區養老服務存在的問題，并針對這些問題提出了一些對策。

[關鍵詞]城市社區；養老服務；問題；對策

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.09-042

[文章編號] 1671- 5918（2015）09-0089-03

[本刊網址] http：//www.hbxb.net

據《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》預測：2020年我國60歲以上老年人口將達2.45億，占總人口比例的14.72%；到2030年和2050年，60歲及以上老年人口占總人口比重將分別超過20%和25%。人口老齡化的現實壓力正日益加大。建設“以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐”養老服務體系是我國應對人口老齡化的戰略思路。目前各省大都采取“9073”基本模式（即：90%的是在居家，7%的是在社區，3%的機構養老）或“9064”基本模式解決養老問題。占主導形式的居家養老需要社區提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面的系列服務，沒有全面系統的社區養老服務，居家養老就無法實現。

一、現階段我國城市社區養老服務存在的主要問題

（一）社區養老服務的管理缺少統一的法律規范

健全的法律法規對于發展社區養老服務起著很關鍵的作用，它對社區養老服務的運行模式、服務機構、服務內容和形式、養老設施的構建標準、服務人員的認證資格等都有明確的規定。雖然我國目前已經出臺了《老年人權益保障法》，《關于在全國推進城市社區建設的意見》與《全國城市社區建設示范活動的指導綱要》等法律政策，但是對于社區養老服務機構應該提供什么標準的養老服務，如何提供，由誰提供等問題，法律政策均沒有對實施的細則進行界定。社區提供的養老服務沒有統一公認的操作標準，指導規范，也沒有一致的類別劃分。由于沒有統一的認證標準，政府相關部門對社區養老機構的監管沒有參考依據也就無從下手。社區養老機構的設立運行是一個系統工程，需要民政局，衛生部門，社會保障局，老年協會等相關部門相互配合溝通，同時鼓勵支持志愿者等民間組織積極參與其中，但是目前我國沒有相關法律規定這些部門應該如何協作。從內容上來看，我國法律涉及的社區養老服務的內容不全面，對于社區養老服務的各方面規定不細致不明確；從法律實施效益來看，我國公民法律意識相對淡薄，對于這方面的法律了解更少，因此這些法律在我國城市社區養老服務的過程中很少被運用和體現。

（二）政府主導力度不夠，投入不足

社區居家養老服務的重點對象是身體自理能力有困難、家中照料困難，同時家庭經濟支付能力有限的困難老年群體，因此政府財政投入的多少決定了居家養老服務供給的數量，并直接影響到社區居家養老服務的受益面，同時也影響到社區居家養老服務的滿意度。在社區服務發展的所需經費中，發達國家政府的投入一般占服務資金構成的50%以上，而我國目前政府的投放最多占30%。由于缺乏資金，社區養老服務無力擴大場所和添置更新設施，從而導致供給不足，不能為更多的老年人服務。由此可見，如果沒有來自于政府的基本財政支持保證，社區居家養老服務將難以持續。

（三）社區養老服務的資源募集面較窄

全面開展社區養老服務并完善社區內的基本設施建設必須緊緊依靠豐富的資源作為基礎。目前，我國社區養老主要依靠政府的投入，社區養老日益壯大，諸多社會投資者對養老服務的認識卻依然停留在“養老服務是一項低營利，低利潤的社會福利事業，對它的投入很難取得正常的社會平均利潤”這一看法上，從而導致社會資源進入社區養老的渠道不暢通，鼓勵機制也不完善等問題。社區養老服務的主體未能形成多元化與多樣性互補機制，沒有充分利用社區內部的有效資源，形成“互幫、互助、互惠、合作”的環境與氛圍，難以調動廣大社區主體例如具有專業化才能、身體健康且富有余力的低齡老人、熱心公益的社區成員、在社區范圍內的企事業單位等共同參與養老服務的積極性。資源短缺已經成為制約社區養老發展的一個重要因素。

（四）社區養老服務的對象和內容單一

在社區老年人需求水平不斷增長、需求結構不斷分解、需求層次更加多元化的背景下，目前社區養老服務的內容較為單一，主要偏重于日常生活照顧與一般性的家政服務，滿足老年人在身體健康與物質方面的需求，而相對來說，衛生保健、體育鍛煉、娛樂項目等方面的服務還較少。據相關的調查顯示，醫療保障和精神慰藉方面的需求已成為老年人急需滿足的需求，造成這種情況的原因，一方面在于缺乏資金，另一方面對老年人的需求缺乏清晰的認識，認為只要滿足老年人日常生活方面的需要，就可使老年人幸福安度晚年，從而忽略了醫療保障和精神慰藉方面的項目建設。同時，目前的社區養老服務的重點人群是作為民政幫扶對象的老人，比如孤寡、獨居、高齡或生活確有困難的老人群體，而大多數低齡老人、生活可以自理、尚有學習、工作余力的老人，往往沒有受到關注。但是社區養老服務作為一種具有普遍性的養老方式，服務的對象應是有服務需求的全體老人，而不僅僅是一小部分老年群體，也只有這樣，才能使社會養老服務得到更好的發展。

（五）社區養老服務專業化程度不高

社區養老服務的主體應該是具有專業化服務水平的組織，其服務人員應具有專業化的知識、技能，應持有相應的職業資格證書。2006年民政部發布《社會工作者職業水平評價暫行規定》，是我國社區養老服務專業化與職業化的里程碑，這支隊伍應該由專職社工人員、兼職社工人員以及志愿者三部分組成，其中專業社工人才是核心。但受社區服務報酬偏低和“養老服務就是伺候人”等傳統觀點的影響，社區養老服務隊伍中社工專業人才相對不足，幾乎沒有專職社工人員。近幾年，隨著我國社區的不斷成熟，許多高校都設置了社會工作的專門學科，培養了大批專職社工人才，但由于職業認同感和職業聲望不高等因素的影響，相當比例的社工專業畢業生不愿意成為社區工作者。根據發達國家和地區的經驗，社區養老服務除了需要專業人員之外，還應有相應的志愿者隊伍作為補充，為老年人提供無償的、非營利性的救助和服務。我國歷史上缺少志愿者組織的傳統，新時期對志愿服務的推動工作又不到位，以致志愿者隊伍規模偏小，其中能為居家老人提供養老服務的志愿者就更有限。endprint

二、完善城市社區養老服務的對策

社區養老是解決我國老齡化困境的重要方式。針對城市社區養老服務現階段存在的問題，迫切需要完善法律法規和服務形式，加大資金投入和服務人員隊伍建設，提高社區養老服務水平，促進社區養老服務的健康發展。

（一）進一步建立健全有關法律法規

社區養老服務模式的健康運行需要法律的支撐。一方面，健全的法律法規可以更好地監督養老服務的實施，更好地保障老年的合法權益；另一方而，健全的法律法規建設是維系養老體制持續有序發展的保障。因此，一是要補充缺位的法律法規。在這方面，我國可以效仿日本的社區養老服務法律體系。它針對社區養老服務中的不同問題出臺了相應的法律法規。比如《老人保健法》針對老年人的醫療保健服務做了細致的規定、《福利人才確保法》對從業人員的培養及其經濟和社會地位給予保障等。我國也可以根據自己的國情，針對不同的問題制定相應的法律。二是要完善法律法規的內容和實施細則。《老年人權益保障法》第三十五條規定：“發展社區服務，逐步建立適應老年人需要的生活服務、文化體育活動、疾病護理與康復等服務設施和網點。”此法對社區養老服務的規定過于原則和簡略，缺乏可操作性。這就要求我們認真學習借鑒國外的有益經驗，總結我國各地多年來探索實踐的經驗教訓，從中國的國力、養老文化、老年人口的贍養照顧狀況和需求出發，明確規定社區養老服務的內容和形式、運行機制、服務主體、服務對象等。三是要注意法律法規的宣傳與推廣。

（二）加大政府投入力度

政府是社區養老服務工作的規劃者、調節者、監督者和支持者，社區養老服務工作的順利開展離不開政府的長期指導和調控。首先是要建立社區居家養老服務公共財政預算制度，在各級財政預算中單獨列項，以保證對居家養老服務的投入，并形成逐年增長的機制。目前很多地區的居家養老服務的資金主要來自社會福利彩票的福利金，財力供應缺乏確定性。其次是搭建參與平臺。政府應著力于創造公平競爭、健康有序的社區服務發展環境，鼓勵社會力量興辦、參與各種類型的養老服務機構、服務設施的建設和運營，豐富社區養老服務內容和形式。要制定社會力量投資居家養老服務的優惠政策，如對社會力量興辦老年社區服務組織，以及通過捐贈支持社會福利事業的單位和個人，給予稅收優惠政策；按照公共財政的要求，把支持社區居家養老服務事業的經費列入財政預算；建立養老慈善基金，發行“養老福利彩票”；同時，鼓勵外資、民資投資養老服務產業。政府可以將多個社區的養老服務信息進行互通互聯，方便全面掌握養老服務的發展狀況、服務資源和工作動態，也方便對管理主體的服務效率和管理水平進行監督，為政府實施行業管理提供依據，為社會參與養老服務提供咨詢，為老年人選擇養老服務提供信息。最后是建立老年長期護理保險制度。政府財政支持是解決養老問題的重要保障，但單憑政府力量尚不足以應對發展迅猛的人口老齡化趨勢。許多國家的實踐證明，養老資金僅靠政府支持會給財政帶來沉重的負擔，必須開拓更為廣泛的資金來源作為補充。美國、日本等國家的居家養老籌資以其社會保障體系為依托，資金主要來自于由醫療保險衍生而來的長期護理保險的保險金。

（三）豐富社區服務的內容及形式

社區養老服務的內容和形式在很大程度上決定了老年人的滿意程度。當前我國城市社區服務的普遍問題就是社區養老服務的內容和形式單一。要豐富服務的內容和形式，需要借鑒國內外先進的經驗和分析老年人的意見反饋。一方面，打造無縫鏈條式服務，讓不同年齡段的老人都能享受到合適的服務。在這方面可以參考廣州市逢源社區的“逢源模式”，在逢源社區能自理的老人去康齡中心，白天需要照顧的老人去日間護理中心——一“托老所”，晝夜都需要照顧的老人去社區敬老院，形成了環環相扣的鏈條式服務。這里重點介紹下康齡中心，因為它的服務對象是在很多社區服務中被忽視的健康的能夠自理的老人，康齡中心的主要服務包括康樂服務、家務助理服務、社區教育服務、長者支援服務及義工發展服務等。康齡中心于2008年12月成立了康齡社區大學，康齡社區大學由文學院、體藝學院、社會服務及社會科學學院、資訊及科技學院、醫療保健學院五大學院組成，實行學分制，為社區內55歲以上老人服務，真正實現“老有所學”。為發揮老人“余熱”，康齡中心成立義工中心，下設近十個興趣小組，老人可根據興趣以自愿為原則選擇加入一個或多個小組，讓長者有效利用退休時間，繼續發揮自身價值。另一方面，重視和發展社區醫療服務。健康是老年人最關心的問題，醫療是許多老年人最感困難的問題之一。因此，在社區養老服務發展中，醫療保健服務建設應優先考慮。強化社區醫療保健服務，努力完善社區的衛生服務功能，提高醫療服務水平。根據老年人多病的情況，合理布局醫療服務機構，在社區內多建立醫療保健室，增加醫療保健人員，盡快設立社區全科大夫，建立巡視門診制度；同時定期或不定期地舉辦一些關于醫療預防或心理保健等方面的知識講座，使社區的老年人真正獲得就近、便利、優質的醫療服務。

（四）促進養老服務人員專業化

一方面要不斷加強社區服務專業化人員隊伍。一方面，可以借助國內高校資源和先進國家的經驗以及香港、臺灣等地區該領域的境外力量，有計劃地組織現有的社區養老服務工作人員進行保健、護理、康復知識和工作操作等方面的技能培訓，逐步實行職業資格和技術等級管理認證制度。從長遠來講，要在現有大專院校中設立培養個案管理師、社會工作者和全科醫生的專業科系。當然，除了人才的培養，隨之而來的挑戰便是人才的管理和激勵。由于居家養老事業屬于非營利的公共服務事業，不可能為從業人員提供過高的薪酬，因此還會出現人才流失問題，社區醫院的全科醫生流失問題就是一個例子，故隊伍的建設和激勵機制的形成也是一個不得不重視的問題。另一方面，要不斷擴大志愿者隊伍。利用現有社區人力資源，將社會上的各種志愿者組織、各大院校緊密結合起來，擴大養老服務志愿者隊伍；通過整合現有資源，發展一支由黨員、干部、學生等組成的專職、兼職人員和志愿者相結合的高素質養老服務隊伍，明確志愿者服務內容和服務規范，有效增加志愿者人數和提高志愿者服務質量，同時應建立志愿者服務的激勵機制，如可以采取現在有部分地區已經推行的時間銀行。“時間銀行”是指不同年齡階段的志愿者，參與為社區老年人提供各類服務的活動，通過累計服務時數，待自己年老需要服務或家人需要服務時，可兌換同等時數的服務。時間銀行的存儲內容包括醫療、法律、文化教育等專業服務及清洗、聊天、做飯等日常護理服務。時間銀行利用時間貨幣這一無形資產的運作不僅給儲戶帶來收益保障，而且還能讓儲戶在與他人賬戶數額良性競爭的過程中獲得榮譽感，這種方式不僅能對儲戶產生持久的激勵作用，更有益于保障互助養老行為的經常性與長期性。

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