新老農(nóng)保制度銜接存在問題與對策探討

張良保

我國從2009年開始試點新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，與新農(nóng)保對應(yīng)的老農(nóng)保是指民政部1992年開展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點，福建省至2010年約有145萬農(nóng)民參保。福建省政府要求各地按照“積極穩(wěn)妥、保障權(quán)益、分類處理”的原則，做好新老農(nóng)保制度銜接工作。目前盡管一部分農(nóng)民已平穩(wěn)實現(xiàn)新老農(nóng)保的順利過渡，但是在實際銜接工作過程中，由于種種原因，且因為老農(nóng)保自身的問題，矛盾沖突時有發(fā)生，導(dǎo)致新老農(nóng)保銜接工作不能順利進(jìn)行。本文擬從維護(hù)廣大老農(nóng)保參保人利益、維護(hù)政府公信力角度，對新老農(nóng)保制度銜接進(jìn)行探討。

一、三明市老農(nóng)?；靖艣r

1992年起，三明市老農(nóng)保開始試點，截至2013年底，三明市歷年累計參保人數(shù)143 495人，當(dāng)前仍在保的133 696人，累計收取保費1.32億元；歷年累計發(fā)放人數(shù)12 495人，當(dāng)前在領(lǐng)2 788人，累計發(fā)放4 002.67萬元；歷年退保9 798人，退保占總參保人數(shù)的6.83%，退保金額3 307.48萬元。

據(jù)統(tǒng)計，三明市老農(nóng)保參保人員中，老農(nóng)保繳費水平較低，少則幾十元，多則十萬多元，人均繳費923元。繳費500元以下的占70.5%，500-1000元的占13.9%，1000-5000元的占12.3%，5000-10 000元的占2.1%，10 000元以上的占1.2%?？梢娎U費1000元以下的參保人員占了絕大多數(shù)。

二、新老農(nóng)保制度銜接中存在的問題分析

（一）福建省對新老農(nóng)保制度銜接的政策規(guī)定

福建省對老農(nóng)保向新農(nóng)保制度銜接的總體規(guī)定，對符合新農(nóng)保參保條件的居民，將老農(nóng)保個人賬戶并入城鄉(xiāng)居民保個人賬戶；老農(nóng)?；鸩⑷氤青l(xiāng)居民保基金；對已參加其他基本養(yǎng)老保險、享受財政退養(yǎng)待遇以及不愿意向城鄉(xiāng)居民保銜接的老農(nóng)保參保人員，將其老農(nóng)保個人賬戶積累總額一次退給本人，終止保險關(guān)系。

（二）制度銜接中存在的問題分析

⒈利率下調(diào)，造成無法兌現(xiàn)原預(yù)測的參保人待遇標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)年老農(nóng)保制度設(shè)計參照商業(yè)保險模式，在20世紀(jì)90年代高利率情況下設(shè)計的支付標(biāo)準(zhǔn)，因銀行存款利率的不斷下調(diào)，致使對參保人宣傳的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)無法按當(dāng)年預(yù)測（兌照）標(biāo)準(zhǔn)支付。以一名40歲農(nóng)民繳費1000元為例，按增值利率12%原預(yù)測的其60周歲時每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金85元，由于銀行利率從10.98%下調(diào)至2.5%，老農(nóng)保增值利率也不斷下調(diào)，現(xiàn)在每月只能領(lǐng)取20多元。

⒉老轉(zhuǎn)新后個人賬戶養(yǎng)老金會有損失，使老農(nóng)保參保居民不愿銜接。

2009年新農(nóng)保試點后，《福建省人社廳關(guān)于做好老農(nóng)保與新農(nóng)保銜接過渡等工作的通知》要求16-59周歲未領(lǐng)取老農(nóng)保養(yǎng)老金的參保人員，將老農(nóng)保個人賬戶資金并入新農(nóng)保個人賬戶，并入后個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)由原老農(nóng)保的116統(tǒng)一為139（與新農(nóng)保、職工基本養(yǎng)老保險計發(fā)系統(tǒng)一致），由于計發(fā)系數(shù)變大，造成個人賬戶養(yǎng)老金減少。以個人賬戶積累額5000元為例，按老農(nóng)保計發(fā)辦法每月可領(lǐng)43.1元，按新農(nóng)保計發(fā)辦法每月可領(lǐng)36元，每個月少領(lǐng)取養(yǎng)老金7.1元。

⒊統(tǒng)一待遇領(lǐng)取年齡規(guī)定，造成老農(nóng)保參保人員少領(lǐng)養(yǎng)老金。20世紀(jì)90年代，由于當(dāng)時老農(nóng)?？梢赃x擇50周歲或55周歲啟領(lǐng)，當(dāng)時很多人就選擇了50周歲或55周歲領(lǐng)取養(yǎng)老金并寫在養(yǎng)老保險手冊上，2001年10月，閩勞社〔2001〕635號文件規(guī)定：“自本通知下發(fā)之日，啟領(lǐng)年齡一律確定為60周歲?！边@對于原來選擇50周歲或55周歲領(lǐng)取的參保人來說，就將少領(lǐng)5年或10年的養(yǎng)老金。原來養(yǎng)老保險手冊上寫明的領(lǐng)取年齡不能兌現(xiàn)，這將使政府失信于民。

三、新老農(nóng)保銜接中產(chǎn)生問題的原因分析

（一）老農(nóng)保以實際偏高的利率為

主導(dǎo)宣傳攬保

據(jù)悉，國家一年期銀行利率1991年4月是7.56%，1993年5月上調(diào)到9.18%， 7月又調(diào)到10.98%，老農(nóng)?；鹪鲋道室灿?.8%上調(diào)到12%，適逢老農(nóng)保剛開展試點工作，福建省、三明市及所轄各縣（市、區(qū)）都成立了老農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，經(jīng)費自收自支，從收取的保費中提取部分管理費和超利分成。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為了自己的生存，加上有了做強(qiáng)做大的想法，都想多收保費。但是老農(nóng)保沒有可吸引人的地方，只好在利率上做文章，以高利率（12%復(fù)利增值）制定預(yù)測表，像商業(yè)保險那樣去向農(nóng)民宣傳，達(dá)到讓其參保的目的。但是國家銀行一年期利率卻一路下跌，1996年5月的9.18%，隨后7.47%、5.67%、5.22%、4.77%、3.78%、2.25%，直到2002年2月下調(diào)到1.98%，跌到了谷底。由于老農(nóng)保增值利率是隨著銀行利率調(diào)整而調(diào)整，這就造成了當(dāng)年的宣傳預(yù)測表成了一個謊言，老農(nóng)保參保居民覺得受到了欺騙。

（二）老農(nóng)保政策不規(guī)范，造成銜接困難

主要體現(xiàn)在二點：一是參保人員繳費和領(lǐng)取待遇年齡的規(guī)定隨意性較大。按民辦發(fā)〔1992〕2號文規(guī)定，繳納養(yǎng)老保險費年齡為20周歲以上、60周歲以下，領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡一般在60周歲以上。但實際繳費年齡最低為0歲，領(lǐng)取待遇年齡為50歲和55歲不等。二是參保人員繳費標(biāo)準(zhǔn)不同。民辦發(fā)〔1992〕2號文規(guī)定“養(yǎng)老保險費預(yù)繳年數(shù)一般不超過三年”，但各地躉繳上萬元的都有，沙縣最高金額甚至達(dá)到了10萬元以上。

（三）農(nóng)民對政府的不信任，導(dǎo)致銜接困難

農(nóng)民對政府的不信任，由來已久，而農(nóng)民這種對政府不信任的預(yù)期在老農(nóng)保實施及銜接過程中不幸又言中了，這反映在國家對于老農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋道实念l繁調(diào)整上，銀行利率一降再降，老農(nóng)?；鸺葲]有兌現(xiàn)其高額保值利率，也沒有保證其復(fù)利計算的增值積累；接下來2001年又把領(lǐng)取年齡從50周歲、55周歲調(diào)整到60周歲；再加上這次銜接更是直接把個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)直接從老農(nóng)保的116增加到139，老農(nóng)保參保居民的利益再次受到損害。

四、促進(jìn)新老農(nóng)保制度

平穩(wěn)過渡的思路與對策建議

（一）新老農(nóng)保平穩(wěn)過渡的思路

老農(nóng)保實施過程是我國探索新型農(nóng)村社會保障制度的有益實踐，對于我國建立科學(xué)、合理的農(nóng)村社保制度發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。根據(jù)省政府的要求，在具體銜接過程中應(yīng)注意以下三個原則：

⒈保障權(quán)益的原則。無論新農(nóng)保還是老農(nóng)保，面對的都是廣大的農(nóng)村居民，也是相對弱勢的群體，老農(nóng)保制度的中止是政府的行為，參保人員沒有過錯與責(zé)任，所以在制定并軌銜接辦法時，應(yīng)基本上按原老農(nóng)保政策規(guī)定給予兌現(xiàn)，待遇要在老農(nóng)保的基礎(chǔ)上疊加，從而最大限度地保護(hù)參保農(nóng)民的合法權(quán)益。

⒉維護(hù)制度嚴(yán)肅性和持續(xù)性的原則。新老農(nóng)保制度均由政府部門制定，雖然老農(nóng)保將被城鄉(xiāng)居民保（新農(nóng)保）替代，但老農(nóng)保制度運行的教訓(xùn)與經(jīng)驗，為新農(nóng)保制度的建立做出的探索與貢獻(xiàn)不可否認(rèn)。所以，新老農(nóng)保制度并軌時，既要實現(xiàn)無縫對接，又要妥善解決老農(nóng)保的債權(quán)與債務(wù)，化解老農(nóng)保工作的失誤，不再擴(kuò)大和引發(fā)新的社會矛盾。

⒊彌補(bǔ)的原則。就是參保人因利率下調(diào)、物價上漲、人民幣貶值，再加上老農(nóng)保養(yǎng)老金22年來從未調(diào)整提高等因素而使參保人利益受損的彌補(bǔ)措施。

（二）對策建議

⒈對參加老農(nóng)保已領(lǐng)取養(yǎng)老待遇人員的銜接辦法。年滿60周歲且已經(jīng)領(lǐng)取老農(nóng)保養(yǎng)老金的人員，保持原待遇不變，按待遇疊加原則直接加發(fā)新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金，并將老農(nóng)保個人賬戶余額轉(zhuǎn)入新農(nóng)保個人賬戶。

⒉參加老農(nóng)保未達(dá)到60周歲且未領(lǐng)取老農(nóng)保養(yǎng)老待遇人員的銜接辦法。未滿60周歲且未領(lǐng)取老農(nóng)保養(yǎng)老金的人員，應(yīng)按新農(nóng)保規(guī)定參保繳費，老農(nóng)保個人賬戶并入新農(nóng)保個人賬戶。年滿60周歲時，對個人賬戶中合并前的老農(nóng)保繳費積累額，按照老農(nóng)保待遇計發(fā)辦法計發(fā)老農(nóng)保養(yǎng)老金；對賬戶合并后的個人賬戶積累額（扣除合并前的老農(nóng)保繳費積累額），按照新農(nóng)保待遇計發(fā)辦法計發(fā)個人賬戶養(yǎng)老金，并將老農(nóng)保養(yǎng)老金與新農(nóng)保個人賬戶養(yǎng)老金、基礎(chǔ)養(yǎng)老金合并發(fā)放。

⒊退保。參加了老農(nóng)保，但又不符合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保條件的人員，應(yīng)辦理老農(nóng)保退保手續(xù)，將老農(nóng)保個人賬戶儲存額一次性支付給本人，并終止老農(nóng)保保險關(guān)系。

⒋加發(fā)養(yǎng)老金，維護(hù)參保人利益，實現(xiàn)制度平穩(wěn)銜接。

⑴加發(fā)過渡性養(yǎng)老金。對將老農(nóng)保個人賬戶銜接到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險個人賬戶的老農(nóng)保參保人員，按本人老農(nóng)保個人賬戶金額除以新農(nóng)保國家規(guī)定最高繳費檔次500元，予以加發(fā)過渡性老金，所得商低于1的按1元加發(fā)，大于1的取整加發(fā)。

⑵對老農(nóng)保參保人員加發(fā)繳費年限養(yǎng)老金。制度實施時未滿60周歲且未享受老農(nóng)保待遇的人員，將老農(nóng)保個賬積累總額轉(zhuǎn)入居民保個人賬戶，按老農(nóng)保個賬積累總額除以100折算繳費年限，折算年限最長不超過參加老農(nóng)保至當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)保制度實施的年數(shù)。建議對老農(nóng)保參保人員每折算一年繳費年限，每月加發(fā)養(yǎng)老金1元。

（作者單位：三明市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險管理中心）