地方政府發展本地金融：難度與訴求

黃鴻星

在中國經濟運行漸入“新常態”，結構、增速和質量在觸底、筑牢并企穩后，國內金融運行卻似乎在以另類方式將發展預期拉入一種無著狀態。當前，國內金融運行的邏輯和特征，更加印證了新風險環境下金融與實體經濟的復雜關系，也擾動著管理層致力增進社會福利的理念與實踐，其中即有地方金融的發展問題。地方金融作為國內普遍具有共識并被運用的概念，在當前形勢及未來可預期內，將面臨新的發展境況與路徑選擇。為更好地應對可能的新形勢、新變化，有必要對地方政府推進本地金融發展的難度等問題審視探討，以期有所啟示。

地方金融及發展問題在中國最受關注，甚至“地方金融”的概念只有在中國才能被普遍接受和認可，雖然至今尚未見到對此明確、統一和權威的定義。悠長的歷史和文明軌跡，奠定了我國政治、經濟、社會運行的集分權特征，雖然金融的理念在中國社會清晰明確的時點較難考證，但似乎“郡縣制”的施行，即埋下了從地域和行政區劃視角認識、分配、管理域內事務的傳統，并一脈而傳至今。促進本行政區域內金融事業發展，是各級地方政府行政和考核的重要方面，諸多地方性金融發展的綱要、規劃和細則頻現可見，致力將本地金融事業推進成為“中心”、“高地”、“體系”等的目標也顯示各地區在此方面的雄心和追趕。致力發展本地區金融事業，本行政區劃層級的政府是責任主體，包括省、市、縣三級政府通過各種競爭性、排他性或公共性方式，構建起并強烈影響著中國的地方金融發展問題。

地方金融如何發展，應實現何種目標，不同行政層級政府理應基于本地區發展的優劣勢而有不同的規劃，但我國分業、垂直金融管理模式限制了地方政府在此方面的創新性。“一行三會”及其在各地分支機構，相當程度上替代了地方政府可參與本地金融引導、管理的功能和抓手，地方政府普遍通過金融辦（金融局、金融工作局）等機構（主要有發改、財政）參與到本地金融實務及運行中。但上述機構并不具備在機構管理模式下，對大多數金融機構主體的直接管理和規制權力，更多是以一種服務、協商的方式，試圖對主要金融機構產生影響。當然，對于地方政府職權范圍內的金融體系規范權力，如打擊非法集資及對小貸公司等的批設權，仍由地方政府負責。因而，地方政府對本地金融機構的管理職能十分薄弱，分業發展和垂直監管將地方政府基本排除在金融事業機構管理模式外，這對地方政府發展本地金融事業是好是壞——較難判斷，換句話說，即便將金融機構監管權利下放地方政府，各地方政府是否有足夠專業的金融監管能力也未可知。

在此形勢下如何發展地方金融，從地方政府主體層面似難拿出系統、深刻、邏輯性強的發展規劃，各地金融發展綱要往往務虛大于務實。除了北京、上海、深圳“地方金融”發展領先、經驗性特征明顯外，其他行政區地方金融發展并不成氣候，亦幾無體系。而北、上、深地方金融發展領先也并非主要得益本地政府的謀劃，而是全國金融集中發展的偏重體現。當然，一國金融并非要求所有細分行政區劃均完善、皆發達、同先進，至少在幅員如此遼闊的中國目前毋須如此的普遍高標準，但這不能、不應成為地方政府放棄致力本地金融發展的理由。在缺乏抓手、體系不達、差距分化等多因素影響下，大多數地方政府的本地金融發展實際是思路不甚清、效果不甚好，因而可推斷國內地方金融發展尚沒有成熟的經驗和借鑒。而與此同時，地方政府對本行政區域內金融風險防范和化解負有責任，如打擊非法集資等。由此，地方政府面臨責權不對等的落差，或將影響其推進本地金融發展的積極性。

國家分業及自上而下的金融建設發展思路下，地方政府的創造性受到限制，但經濟社會要發展、民安穩定要維護的壓力下，地方政府依然在緊迫地推進本地金融發展，并在可騰挪的空間內嘗試推進某些無先例、未開展過的金融行為，以期有所成績，并在實現本地發展目標的同時，兼顧自下而上對國家金融發展理念產生影響。地方政府希望實現更大授權范圍內金融事業監管權，在當前國內外金融發展長期趨勢及現時形勢、及我國體制變革慣例下，只可樂觀預期而沒法擅下定論，換句話說，地方政府擴大對本地區金融事業監管權前景并不明朗。地方政府在對本地金融事務參與“權責”不對等情況下，致力尋求的最低目標是實現權責對等，中級目標是實現地方性金融資源的管理協調權，更高目標則或是本地區絕大部分金融機構與資源監管權。

在地方政府謀求金融事務協調管理權中，除北京、上海、深圳等地區外，浙江溫州成為國內地方金融探索求新的典型而被廣泛熟知。實際上，在2012年以來的“金融綜合改革試驗”前，2002年溫州即已發起過一次地方金融改革的嘗試，彼時央行批準溫州成為當時中國唯一的金融改革綜合試驗區，其內容甚至比十年后規格更高、更賦厚望的改革還要超前——不僅提出了2012年改革沒有提及的利率市場化，還明確提出允許民間資本成立民營銀行等內容。2002年改革內容終未有效落地，否則也不會有十年后的二次金改。改革未實現的原因應是復雜多樣，但地方政府金融發展權限不足、法理缺失的尷尬，必定是阻礙了良好改革愿景的實現。權責不對等、風險畏懼多，終至裹足不前，溫州當年金融改革因噎廢食，此后十年時間在全民借貸的路上越陷越深，并最終引爆大規模高利貸危機，第一次金改在落寞中度過“失落十年”。以此為鑒，若此前的類似桎梏無法有效革除，此次溫州金改能否達到較好效果仍不得而知。

由上，地方政府在推進本地金融事業發展、提升金融服務質量中，一方面缺乏抓手、權責不等，另一方面又職責所在、不得不為。特別是在經濟運行“三期疊加”及下行壓力持續形勢下，以金融發展護航實體經濟的思路成為共識，地方政府以金融發展吸引和換取增長資源也正成為普遍方式，以逐步替代不斷枯竭的土地財政驅動發展模式。雖然金融事業發展抓手不足，諸多探索實踐尚缺乏法理驗收和認可，但地方政府致力推進的創新也并非毫無成果。地方政府為實現資本與資源的交流，協調規范本地范圍內商業股權流轉行為及市場建設，以及促進本地閑置資本的多方式供需對接等，顯示地方政府最大限度運用本地資源的努力。但客觀來看，由于國內金融資源分布不均以及大多數地方范圍內金融行為參與主體實力弱、資質差，造成地方政府金融發展熱情充分卻屢遭挫折，顯示地域行政劃分體系下金融事業發展的難度。例如，國內西部某省會城市，借助自身獨特定位希望打造具有特色概念的地方性金融事業，以助推經濟、改善民生，市政府、金融辦等以常設國際性金融合作論壇、主攻新三板、流轉域內商業股權等方式著力推進，但終因缺乏抓手及市場號召力不足，金融事業發展平淡而無大起色，當地政府只得轉而以大數據、互聯網等概念作為新的發展突破點，反而風生水起。地方政府金融發展為綱的操作難度，終歸不可小視。

本文的討論還需要在兩條主線上作出判斷，即地方金融作為一個概念、命題是否合理、可行，與地方政府發展本區域內金融事業的實踐是否可以合并探討。如前所述，鑒于目前尚沒有對地方金融明確、統一和權威的定義，“地方金融”的使用更多是從實踐出發，基于方便描述、理解和管理的考慮而提出，更近似一種“約定俗成”使用。因而，發展地方金融作為一個實踐管理范疇，是可以獲得較充分理解和共識的。但終因地方金融作為一種概念目前仍難書面準確定義，因而在某些情況下的使用可能仍存在限制。例如，中央政府對地方金融發展的指示、管理、評價等在書面表述上仍不多見直接“地方金融”詞匯。另外，“地方”的概念可大可小，地方金融或可用于省級、市級，但用于縣或更小范疇“地方”是否合適則值得探討，換句話說，我們更習慣按照金融發展水平而在前冠以某地方的標簽，而非完全基于區劃視角劃分金融發展。例如，北京、上海、深圳三地的金融發展領先，三地介紹“地方金融”似順利成章，若以某地級市或縣域主體來討論地方金融，則似乎拗口而“怪異”。而以地方維度劃分金融發展可能帶來的問題之一，是不同地方間為金融發展評價指標“好看”而以鄰為壑，包括上一級地方政府對下一級地方政府，以及同級別地方政府間。例如，省一級政府可能基于自身考核考慮，對下轄地級市層級的金融風險問題協助不足，如拒絕提供省級政府擔保等可能的消極行為;同級別地方政府間，基于金融資源爭奪及風險轉移等考慮，也可能存在“傾軋”動機。

目前，在對地方政府的績效考核中，GDP及社會穩定等指標仍占大頭，而針對金融發展的考評則權重較小，造成地方政府促進本地金融發展的熱情不夠“堅定”。以致部分地區金融發展甫遇挫折即改弦更張，轉向更能帶來GDP增長等績效考核更看重效應的類似大數據、互聯網領域。如就當前仍未完全披露、釋放的地方金融風險，作為本地綜合事務管理協調者，本地金融風險暴露問題甚至可能并未引起地方政府充分、足夠以及高度重視，因為中央層面的金融系統（主要是銀行）成為了地方金融風險的兜底者。本地金融系統的盈虧對地方政府完成短期GDP等各項指標考核的影響微弱，地方政府希望的是單方面資金流入，而對資金流入（如信貸）問題可能造成的金融系統損失、信用環境惡化、企業逃廢債等問題的甄別、處置，表達的更多僅是“關注”而已。

造成以上問題的重要原因在于我國金融管理與地方政府實際上是兩套獨立的“行政體系”，以致理念無法捏合，共識無法達成，更遑論權責的合理分配與統一。機構發展、垂直監管模式下，金融系統獨立性強伴隨的是對風險及損失的最大承擔（兜底），地方政府由于對本地金融事務發展協管權力較弱、幾無直接考核壓力，加之發展短視、且無損失及風險兜底之虞，對地方金融發展缺乏足夠堅定的主動性。由于缺乏足夠的考核和問責，以及地方金融發展的戰略和方向尚無成例，在機構與市場、推動與監管、融資與風險等基本關系尚未理順的情況下，大多數地方政府實際上難以提出有利于本地金融發展的系統訴求，以獲得中央的授權及批準。大多數地方政府仍然是從被動圍堵本地金融風險暴露的應急反應出發，謀求獲得部分金融事務處置的臨時或長久授權。

例如，2014年下半年銀監會批準上海等五省市地方資產管理公司（AMC）平臺試點，AMC從金融機構購買不良貸款，各銀行、信托、財務公司、金融租賃公司等金融企業，可向這些地方資產管理公司轉讓不良資產。AMC是地方政府為應對本行政區域內金融風險問題暴露而致力實現，采取“自家孩子自家抱”模式，本地行政區劃內的不良資產由各自處置，不良資產不能轉移到別處，其他地域內資產管理公司沒有處置別地方不良資產的意愿。這種地方政府自掃門前雪的處置思路顯得頗為有趣，此種模式下將可能帶來的“左右互搏”以及資產轉讓中的公允、公平等問題都不容忽視。由此，地方政府在本地金融事業發展中的訴求和出發點，尚缺乏系統而開闊的視野，自上而下的地方金融發展授權仍是基于地域劃分，這與金融服務開放、競爭、公平的基本原則無法很好契合。同時，類似的對地方政府金融事務的授權處置方式，可能造成的不良后果之一在于各行政區域金融風險的向上集中，地方政府域內風險歸集上交，造成風險在中央層面的尾大不掉。

地方金融仍需發展，地方政府也仍在推進所轄域內金融事業進步中十分“努力”，為實現更大權限內的施展空間，地方政府希望獲得更大的授權。但單一、割裂、應急性的授權訴求，無法很好地協調好金融發展各方面。地方政府為推進金融發展而提出的各項訴求，應建立在若干事項明確基礎上，包括但不限于：地方金融發展指標合理納入政府考核體系、地方金融發展評價應跨越行政區劃而以市場發展為主、地方政府發展本地金融事業重點在融資與風險把控同步協調、地方政府可獲得差異化金融事務監管權。實際上，在金融垂直監管和機構管理模式下，以行政地域劃分金融發展的“塊狀思維”，將不可避免地出現各種不公允、欠協調的矛盾和沖突。為緩釋類似問題，方法可能有二：一是由上漸變金融監管模式，二是自下轉為市場化建設思路，打破主要考評某行政區劃內金融機構數量的發展框架。

地方金融作為一個實踐管理范疇命題，在我國的發展更具有“摸石頭”色彩。地方金融發展的理念、戰略和路徑在現有國情下，存在較多問題和待優化之處。若從“深了”探討，地方金融事業發展、協調的主體落在地方政府是否足夠合理，某些地方政府當前以行政權力影響銀行在本地信貸行為是否妥當，地方政府金融發展中的創新如何評判，諸如此類議題只能在發展中逐步解決。本文認為，地方金融作為一個概念和發展命題的核心目的在于推進普惠金融發展，實現金融服務資源的均等、覆蓋、公平和共享，增進整體社會福利。在現有形勢下，地方金融發展的首要任務將在于明確市場化發展的思路，彌補機構化發展路徑的不足。地方政府在發展本地金融事業的進程中任重道遠，為提升發展能力的訴求應如何系統化，并有效引導、表達和受理，都應為著普惠金融的目標不斷深入。

（作者單位：特華博士后科研工作站、中國民生銀行）