菲律賓南海政策的轉型

林愷鋮

摘 要 菲律賓阿基諾三世執政后，利用相對有利的國內、國際環境，迅速調整南海政策，實現了南海政策的轉型。“親美制華”成為菲律賓南海政策轉型的最終選擇，“引入第三方”成為菲律賓南海政策轉型后的最終方向。菲律賓堅持單邊付諸國際機制，拉攏域外大國牽制中國，將徹底破壞南海地區原有的博弈模式，打破利益分配等式的均衡，為南海地區的和平與穩定注入更多不確定因素。然而，菲律賓新的南海政策并未達到預期目的。面對中國提出的“21世紀海上絲綢之路”倡議，利益驅動的政策慣性將促使阿基諾三世政府重新評估和衡量中菲關系，再次回到合作和管控分歧的軌道上來。

關鍵詞 菲律賓 南海政策 轉型

一、 菲律賓南海政策轉型的背景及過程

21世紀以來，中菲經貿關系發展迅速，中國成為菲律賓的第三大貿易伙伴國。菲律賓在與中國的貿易中獲益匪淺。數據顯示，菲律賓對中國的商品貿易由1990年的0.61億美元激增到2010年的57億美元。

數據來源：世界貨幣基金組織網站，IMF， eLibrary-Data，Direction of Trade Statistics，http：//elibrary-data.imf.org/QueryBuilder.aspx？key=19784661&s=322.

“9·11”事件后，美國在全球范圍內發起反恐戰爭。為了獲得美國的軍事援助，時任菲律賓總統之職的格·阿羅約（Gloria Macapagal Arroyo）決定向美軍開放菲律賓領空，允許美軍特種作戰部隊在巴西蘭（Basilan）對菲律賓部隊進行訓練。

Renato Cruz De Castro，“Twentyfirst Century Philippine Foreign Policy Gains and Possible Demise？”Southeast Asian Affairs，No.1， 2011，p.235.然而，“人質事件”后，

2004年7月，菲律賓卡車司機克魯斯（Angelo De La Cruz）被伊拉克叛亂分子綁架。隨后，菲律賓政府被要求從伊拉克撤軍。迫于國內政治壓力，阿羅約政府從伊拉克撤軍。此舉引發美國的強烈不滿，菲美關系嚴重倒退。為了打開外交局面，阿羅約政府打出“中國牌”，在中美之間實行“大國平衡”策略。

2004年9月，阿羅約總統對中國進行國事訪問。中菲就海洋搜救、救災減災，以及人員交流培訓等準防務領域的合作達成一致，同時雙方還決定擱置南沙群島的領土爭議，在爭議水域進行共同開發。

Renato Cruz De Castro，“The PhilippinesAttempt in Equibalancing，”Pacific Focus，Vol.XXV，No.3，2010，p.363.2005年3月14日，中國、菲律賓和越南三國的石油公司在馬尼拉簽署《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》（JMSU，簡稱《協議》，下同）。此后，中菲關系進入了“蜜月期”。菲律賓南海政策進入“不刺激中國”，將中菲南海爭端局限于“中菲之間”，反對“美國或者其他任何第三方的介入”，并嘗試與中國進行合作的階段。

然而，2005年6月阿羅約陷入選舉丑聞，《協議》遭到菲律賓國內反對派和媒體的質疑。2008年，本可以為南海地區帶來和平的《協議》被擱置起來。2009年，菲律賓國會通過所謂“領海基線法案”，將中國的黃巖島和南沙群島部分島嶼劃為菲律賓領土。2010年，阿基諾三世（Benigno Simeon Cojuangco Aquino III）入主馬拉坎南宮。相較于阿羅約時期，阿基諾三世政府所面對的國際、國內環境發生了重大變化。外部是美國以“巧實力”強勢“重返亞太”。內部是國際油價飆升和飽受詬病的菲律賓軍事實力引發國內政治氣候變化。內外環境的變化使阿基諾三世重新在中美之間做出選擇。經權衡，他放棄了“中美平衡”，轉向“親美制華”。與此同時，南海問題的熱點化、國際化為菲律賓南海政策的轉型提供了契機。

能源利益是菲律賓南海政策轉型的直接原因。

鞠海龍：《菲律賓南海政策：利益驅動的政策選擇》，載《當代亞太》2012年第3期，第80頁。美國能源信息管理局2013年的一份報告顯示，南海地區蘊藏的石油和天然氣可能高達110億桶和190萬億立方英尺。2010年，菲律賓全國能源總供給為4070萬噸石油當量，石油占能源總供給的35.9%，能源自給率僅為57.5%。

中國商務部：《對外投資合作國別（地區）指南 菲律賓》（2014年版），第16頁。2010年底，受“阿拉伯之春”影響，國際油價迅速抬升。作為石油凈進口國，能源安全對菲律賓的重要性不言而喻。剛剛成立不久的阿基諾三世政府馬上表現出對該事件的敏感性。2011年3月，菲律賓能源部長約瑟·雷內·阿爾門德拉斯（Jose Rene Almendras）隨即表示準備增加石油及其產品的儲備來應對中東及北非持續動蕩給世界石油市場造成的影響。

曹云華、鞠海龍：《南海地區形勢報告 2012-2013》，北京：時事出版社，2013年，第151頁。4月，菲律賓能源部又對15塊油氣區域進行招標；7月，菲律賓再次對3塊油氣區域的開采權進行招標，其中兩處位于南沙禮樂灘附近。阿基諾三世政府頻頻對南海油氣區域進行招標，體現了其對南海油氣資源的戰略價值的認識的提升，并由此轉化為菲律賓南海政策轉型的動力。

安全利益是菲律賓南海政策轉型的重要原因。冷戰時期，美國與菲律賓簽訂《美菲共同防御條約》，構筑同盟關系。作為美國遏制共產主義的一環，菲律賓的安全由美國保證，因而并未形成與其地緣特點相匹配的武裝力量和軍力結構。冷戰后，美國撤出了在菲律賓基地的所有駐軍，菲律賓軍事力量的脆弱性顯現出來，其海、空軍裝備落后，發展嚴重不足等問題尤其顯著。2011年，菲律賓的調查船與中國兩艘巡邏艇在禮樂灘發生對峙，直接促使阿基諾三世政府轉變其國家防務重心。

Renato Cruz De Castro，“The Aquino Administrations 2011 Decision to Shift Philippine Defense Policy from Internal Security to Territorial Defense： The Impact of the South China Sea Dispute，”The Korean Journal of Defense Analysis，Vol.24，No.1，March 2012，p.67.提升菲律賓軍隊現代化水平成為阿基諾三世政府的目標。阿基諾三世甚至承諾，“在離任之前，菲律賓的天空將會在先進空中裝備的保衛之下”。

在美國“重返亞太”的戰略背景下，南海問題成為其推動美菲軍事合作，獲取美國軍事援助，提升菲律賓軍事力量而信手拈來的借口。

能源利益與安全利益共同構成了菲律賓南海政策轉型的原動力，凸顯了菲律賓南海政策轉型的意圖和目的。但是，在能源利益與安全利益的作用下，菲律賓南海政策仍有其他選擇。而美國“重返亞太”戰略——這一外部推力最終“催化”了菲律賓南海政策的轉型。2009年，奧巴馬政府進行亞洲戰略的調整，提出“重返東南亞”，南海問題成為其戰略的著力點，菲律賓則成為其介入南海問題的“前站”。2010年7月，希拉里·克林頓在越南河內發表了美國關于南海爭端的聲明，第一次完整地表達了奧巴馬政府的南海政策。

鞠海龍：《美國奧巴馬政府南海政策研究》，載《當代亞太》2011年第3期，第98頁。“支持爭議各方聯合通過規范各方南海行為的政治或法律文件”和“要求各方在南海地區的行動必須符合國際法，尤其是《聯合國海洋法公約》的規定”成為美菲在南海問題上對華政策的結合點。2012年4月，正當黃巖島事件對峙時刻，美菲高調舉行“肩并肩2012”軍事演習，美國為菲律賓加油打氣的意味濃厚。2012年8月，美國國務院更是發表所謂的南海聲明，點名批評中國提升三沙市行政級別，指責中國不愿通過外交合作解決分岐，進一步加劇了該地區的緊張局勢。

《美國務院聲明誹謗中國加劇南海緊張局勢 美方再度暴露“渾水摸魚”企圖》，載《人民日報》2012年8月4日，第3版。除此之外，美國逐步加強在菲律賓的軍事存在。從2013年8月開始，菲美兩國正式就擴大美軍在菲“輪換部署”事宜展開談判。2014年4月奧巴馬訪問菲律賓之際，菲美正式簽署《加強防務合作協議》，菲律賓允許美國軍隊使用菲國的軍事基地，增加美軍在菲律賓的輪換部署。同時，美菲軍事演習規模不斷擴大，關注點逐漸由內部威脅向外部威脅轉移，其針對中國的意圖明顯，這既表達了美國對菲律賓的安全保證，也為美國南海政策預留了可操作空間，更顯示了對菲律賓南海政策轉型的誘導和支持。美國的“回家”滿足了菲律賓提升軍事力量、維護其南海主張的需求，

《菲律賓稱不會在主權上讓步 歡迎美加強亞太存在》，鳳凰網，2012年10月5日，http：//news.ifeng.com/mil/1/detail_2012_10/05/18056674_0.shtml。符合菲律賓的安全利益和能源利益，菲律賓南海政策由此急速轉向。“親美制華”成為菲律賓南海政策的選擇，“引入第三方”成為菲律賓南海政策的方向。

二、 菲律賓南海政策轉型的選擇

以美菲同盟為依托擠壓中國成為菲律賓南海政策轉型的首要選擇。美國“重返亞太”戰略為提升美菲同盟提供了契機。2011年2月，阿基諾三世任命“親美”的羅薩里奧（Albert del Rosario）為菲律賓外交部長。羅薩里奧上臺不久就明確表示，美國仍然是菲律賓“唯一”的戰略伙伴。6月，羅薩里奧訪美，得到了美國“提供適當的物資和裝備支持菲律賓國防工作的承諾”。

11月，羅薩里奧與美國國務卿希拉里簽署《馬尼拉宣言》以紀念菲美《共同防御協定》簽署60周年。宣言指出，美國將與盟友菲律賓進行合作，在海洋事務上對其提供支持。2012年1月，羅薩里奧再赴華盛頓參加美菲第二屆雙邊戰略對話，雙方就加強海上安全方面的合作達成一致。4月，兩國首次舉行國防和外交（2+2）部長級會議。會后雙方發表聯合聲明，強調兩國將在軍事和經濟領域加強合作，美菲軍隊也已準備好及時應對區域危機。6月，阿基諾三世訪問美國，明確表示希望美國在南海問題上為菲律賓提供支持。12月，美菲第三次雙邊戰略對話直指南海，雙方討論加強美軍在菲律賓的存在問題，同意加強防務合作，美國再次允諾向菲律賓提供武器裝備，提升菲軍在南海對抗中國的能力。阿基諾三世政府敞開雙手歡迎美國“回家”，強化美菲同盟，擠壓中國的目的十分明確。

獲取美國的軍事援助，提高菲律賓軍隊現代化水平，增強其維護菲律賓在南海主張的能力，成為阿基諾三世政府南海政策轉型的重要內容。菲律賓國防部長加斯明曾指出，菲律賓沒有力量在南中國海抵御外國勢力，“直至我們加強力量之前，我們什么也做不了，只能抗議，再抗議。”

阿基諾三世政府自成立以來，多次斥巨資進行國防采購。2011年5月，菲律賓從美國獲得第一艘“漢密爾頓級”巡邏艦。次年5月，菲律賓外長羅薩里奧在美國智庫傳統基金會演講時，將南海定義為菲律賓的核心利益，希望美國能夠繼續主導亞洲，并向菲律賓提供更多軍事裝備。隨后，美國將第二艘“漢密爾頓級”武裝快艇轉讓給菲律賓。阿基諾三世更是在公開場合多次允諾撥巨資用于軍隊建設。2013年5月21日，在海軍建軍115周年紀念儀式上，阿基諾三世承諾撥款 18 億美元，用以提高軍隊保衛領海的能力。

陽陽：《菲律賓軍隊現代化計劃與南海問題》，載《和平與發展》2014年第4期，第82頁。2014年11月17日，在菲律賓國防部75周年紀念活動上，阿基諾三世再次承諾將在2017年前投入約910億菲律賓比索（20億美元）用于國防裝備采購。

菲律賓當局已經關閉了雙邊談判的大門。2011年，菲律賓總統阿基諾三世與外長羅薩里奧對東盟國家進行“穿梭外交”，在東盟南海政策方面協調成員國立場，試圖形成一致對華的態勢。

曹云華、鞠海龍：《南海地區形勢報告2012—2013》，北京：時事出版社，2013年，第159頁。2012年12月，阿基諾三世在參加東盟峰會時不顧外交禮儀，在柬埔寨首相洪森開始總結時突然插話，否認東盟內部曾在南海問題上達成盡快展開關于“南海行為準則”談判、排除域外國家干擾的共識。2014年8月，中國外長提出處理南海問題的“雙軌思路”。隨后，菲律賓則針鋒相對推出所謂“三步驟行動計劃”，擾亂東盟共識。另外，菲律賓在單邊付諸國際機制的道路上越走越遠。2011年4月，菲律賓外交部向聯合國提交照會，抗議中國先前對南海有關島嶼及其附近海域的主權聲明。2013年1月，菲律賓向中方提交了就南海問題提起國際仲裁的照會及通知。3月，菲律賓單方面將中菲南海爭議提交給根據《聯合國海洋法公約》附件七設立的仲裁法庭，要求進行強制仲裁。4月，菲律賓外交部發言人赫爾南德斯（Raul Hernandez）稱，國際海洋法法庭庭長柳井俊二已經完成全部5名審議中菲南海爭端仲裁員的任命。盡管中方拒絕參與仲裁，但依據程序，國際仲裁法庭仍然受理了菲律賓提交的訴訟，并將在中方缺席的情況下繼續執行仲裁程序。由此可見，引入東盟和國際法等第三方介入中菲南海問題已經成為菲律賓南海政策的主要抓手。

三、 菲律賓南海政策轉型的基礎

（一） 轉型的宏觀環境

21世紀以來，改革開放逐漸深化，中國與東盟的經貿關系日益密切。2002年11月，中國與東盟簽署了《中國與東盟全面經濟合作框架協議》，確立了建設中國-東盟自由貿易區的目標。2010年1月，中國-東盟自貿區如期全面建成。2011年開始，中國發展為東盟的第一大貿易伙伴及商品出口目的地。據統計，2010年至2013年，中國與東盟的雙邊商品貿易總量達12275.1億美元，其中，東盟對中國的商品貿易總量達5499億美元，中國對東盟的商品貿易總量達6776.1億美元。

數據來源：世界貨幣基金組織網站，IMF， eLibrary-Data，Direction of Trade Statistics，http：//elibrary-data.imf.org/QueryBuilder.aspx？key=19784661&s=322。在投資上，2011年至2013年，中國對東盟的投資額達218.78億美元，占東盟吸收外資的6.5%。

數據來源：東南亞國家聯盟網站，ASEAN，Resources，Statistics，Foreign Direct Investments，http：//www.asean.org/images/2015/January/foreign_direct_investment_statistic/Table%2026.pdf。伴隨著熱絡的經貿關系，中國與東盟國家的安全關系亦日益深化，中國已經與泰國、菲律賓、印度尼西亞、新加坡、緬甸、柬埔寨和馬來西亞建立軍事聯系，這些聯系不僅涉及到軍事援助、軍事問題的雙邊談判、軍事裝備的聯合生產以及聯合軍事演習等領域，而且擴展到參與地區安全論壇和國防諒解備忘錄的簽署。

Dosch Jrn，“Southeast Asias Security and Political Outlook，”Regional Outlook 2010/2011 Southeast，p.7.毫無疑問，對東盟而言，中國已經成為亞太地區的主導國家之一。然而，這一切被部分別有用心之人渲染為中國對東盟的“魅力攻勢”。另外，中國對東海釣魚島爭端態度日趨堅定，對南海的政策取向亦由“維穩”向“維權”轉變，再加上中國海軍力量的穩步發展，這一切都讓南海周邊國家“看在眼里”，急在心上。菲律賓更是多次表示對中國的所謂擔憂，指責中國“威脅南海重要的貿易通道”，

Richard Javad Heydarian，“Construction Tensions in the South China Sea，”Asia Times，Oct 26， 2012，http：//www.atimes.com/atimes/China/NJ26Ad02.html.“對美國的亞太地位構成挑戰”。

Christina Mendez，“Joker Says Mutual Defense Treaty Useless，”The Philippine Star，May 3，2012，http：//www.philstar.com/headlines/802677/joker-says-mutual-defense-treaty-useless.美國進一步火上澆油。美國防長哈格爾直言中國“不利于南海地區的穩定”。

《美防長強力指責中國破壞區域穩定》，載[新加坡]《聯合早報》2014年6月1日，http：//www.zaobao.com/special/report/politic/sino-us/story20140601-349593這些言論在一定程度上反映了南海地區周邊國家對中國經濟與軍力發展的“憂慮”，構成了菲律賓南海政策轉型的現實環境。

南海爭端屬于典型的地緣政治沖突。

張昆、陳雅莉：《東盟英文報章在地緣政治報道中的中國形象建構——以〈海峽時報〉和〈雅加達郵報〉報道南海爭端為例》，載《新聞大學》2014年第2期，第72頁。二戰時，南沙群島成為日軍侵略菲律賓的跳板。戰后，菲律賓的地緣戰略價值受到重視。1946年7月23日，剛剛獨立的菲律賓政府即表示，出于國家的安全考慮，菲律賓擬將位于巴拉望（Palawan）島以西200海里處的南沙群島“納入國防范圍”。

張明亮：《超越僵局：中國在南海的選擇》，香港：社會科學出版社，2011年，第190頁。冷戰結束后，大國力量逐漸從亞太收縮，然而，南海因其重要的戰略位置、豐富的海洋資源和礦產資源而引發多方關注，南海問題驟然升溫。2009年起，美國高調宣稱“重返亞太”，其遏制中國的意圖躍然紙上。這一戰略不僅僅讓菲律賓，也使其他東南亞國家必須在兩大國之間做出選擇。歷史上，1898年美西戰爭之后，菲律賓便與美國建立了穩固的關系，時任菲律賓總統的阿奎納多（Emilio Aguinaldo）及其追隨者都將美國視為幫助其保護國家主權的最有力的盟友。

De Jesus， Melinda Quintos，“America through a Philippine Prism，”Harvard International Journal of Press/Politics，Vol.2 Issue 2，1997，p.113.長期以來，美國的影響已深刻滲入菲律賓的國民心智當中。美國撤軍時，當時輿論甚至認為，菲律賓的經濟必將崩潰，民主必將崩塌。

De Jesus，Melinda Quintos，“America through a Philippine Prism，”Harvard International Journal of Press/Politics，Vol.2 Issue 2，1997，p.115.美菲共同的歷史記憶成為了菲律賓對外政策中無法抹除的影響因子。

（二） 轉型的微觀因素

2010年，阿基諾三世在競選總統期間就曾向軍方承諾，如若當選，軍費開支將提高至菲律賓GDP總值的2%。

Institute for Defence Studies and Analyses，“Asian Defence Yearbook 2010，”Malaysia，Asian Defence Journal，2011，p.86.近年來，菲律賓經濟高速發展，其中2007年菲經濟增速一度達到7.1%。2009年，受全球金融危機影響，菲經濟增速迅速下滑至1.1%。2010年，由于全球經濟復蘇帶來其出口增長，菲經濟增速迅速反彈到7.3%，創35年來最高紀錄。2011年以來，菲經濟實現高速增長，2012年和2013年，經濟增速分別為6.8%和7.2%。

數據來源：中國商務部：《對外投資合作國別（地區）指南 菲律賓》2014年版，第12頁。值得注意的是，2012年，菲經濟增速高出東盟經濟增速0.9個百分點。

數據來源：整理自《東盟統計年鑒》（2013年），第37頁。良好的經濟發展態勢為菲律賓政府擴大國防支出，采購美式武器裝備提供了物質基礎。

另外，南海爭端對中菲經貿關系影響不大。在菲律賓的經濟結構中，服務業是主體，旅游業是菲律賓經濟發展的支柱；工業上主要是進口替代工業，礦業、制造業及業務流程外包發展良好；農業是重要組成部分，主要種植糧食和經濟作物。相關資料表明，菲律賓的服務業發展迅速，其占經濟總量的比重不斷上升，由2005年的48.1%上升到2012年的56.9%；農業占經濟總量的比重則不斷下降，由2005年的19.1%下降到2012年的11.1%；工業占經濟總量的比重則基本穩定在32%左右。

數據來源：《東盟統計年鑒》（2013年版），第42-43頁。作為菲律賓的第三大貿易伙伴，中國是菲礦石、香蕉出口的主要目的地。黃巖島事件后，中國曾與菲律賓在香蕉等農產品上存在糾紛，然而，鑒于菲律賓的經濟結構，此次糾紛并未對菲律賓的經濟發展造成太大影響，雙方“在非常時期像平常一樣做生意”。

Roberto R. Romulo，“Phl-China Relations：Doing Business as Usual in Unusual Times，”The Philippine Star，October 31，2014，http：//www.philstar.com/business/2014/10/31/1386335/phl-china-relations-doing-business-usual-unusual-times.由于中菲政治關系的冷淡未對菲律賓經濟造成大的沖擊，阿基諾三世政府便放手在中菲南海爭端上采取更為激進的行為。

涉華爭端的強硬態度為阿基諾三世贏得了一路攀升的支持率，并反作用于菲律賓的南海政策，加深了菲政府在涉華爭端上更加激進化的取向。據菲律賓第二大調查公司Pulse Asia的報告，2012年9月，阿基諾三世總統的支持率高達78%，為1986年以來菲總統支持率的最高記錄。

Patricio N.，Abinales， “The Philippines Under Aquino III， Year 2，”Southeast Asian Affairs，Vol.1， 2013， p.224. 民間組織“西菲律賓海聯盟”更是揚言舉行菲律賓全球反華示威活動，支持阿基諾三世政府對華施壓。同時，在國內政治合作上，2012年4月，菲律賓政府與摩洛伊斯蘭解放陣線正式簽署協議，宣布同意該組織在菲律賓南部組建“政治實體”。政治和解在一定程度上緩解了菲律賓武裝部隊面對國內叛亂武裝的壓力，為阿基諾三世政府調整軍隊防務重心，由“向內”轉向“對外”提供了操作空間，正面面對來自海上中國的“威脅”，集中力量發展海軍和空軍。這些因素均構成了菲律賓南海政策轉型的微觀基礎。

四、 菲律賓南海政策轉型的影響及效益分析

（一） 南海地區博弈模式發生改變

在處理南海問題上，中國一貫堅持按國際法的有關規定和《南海各方行為宣言》的有關精神，通過雙邊談判解決領土和海洋劃界爭議，

具體可參見歷次外交部發言人在涉中菲南海爭端上的相關表述。反對將南海問題復雜化、國際化的立場。2005年，中、菲、越三國石油公司共同簽署《協議》，把南海爭端局限于爭議各方，基本上符合中國的戰略初衷。事實證明，中國堅持雙邊談判解決爭議的原則符合中菲雙方利益。2007年，中菲兩國領導人同意進一步深化戰略性合作關系，中菲關系得到進一步提升。然而，菲律賓南海政策轉型之后，單方面采取行動，冷落對待中方關于處理南海問題的倡議，揚言“不會跟中國重啟雙邊談判”。

《菲律賓稱2016年前不會和中國重啟南海爭端雙邊談判》，鳳凰網，2014年12月11日，http：//news.ifeng.com/a/20141211/42697421_0.shtml。一方面，菲律賓積極迎合美國的“重返亞太”戰略，為美國介入南海問題提供便利。同時，阿基諾三世積極開展“穿梭外交”，在東盟南海政策方面協調立場，深刻影響東盟對南海問題的總體政策走向，導致東盟一致對華的傾向愈發明顯。再者，阿基諾三世積極尋求域外大國的支持。除了向韓國大量購買先進武器裝備之外，菲律賓還積極拉攏日本，而日本亦對菲律賓表現出了強烈的興趣。2013年1月，執政伊始的安倍首相決定將菲律賓作為出訪的首站。日本支持菲律賓就南海爭端把中國告上法庭，