歐盟環境政策現狀及對我國環境政策發展的啟示

李 蕓 張明順

(北京建筑大學環境與能源工程學院/北京應對氣候變化研究和人才培養基地/北京電子廢物資源化國際科技合作基地，北京 100044)

1 歐盟環境現狀

1.1 歐盟環境發展現狀

迄今40年間歐盟在全球環境發展方面一直處于領導地位。從總體上來看，歐洲大部分地區的環境狀態已經達到與工業化社會開始時一樣好的環境水平，污染物得到有效控制，自然資源得到一定程度的保護，廢物得到了更好的處理;盡管如此，歐盟仍然面臨著很大的挑戰。接下來將從自然資本、資源效率、環境健康風險三方面分析歐盟環境發展取得的成就與存在問題見表1。

表1 環境發展趨勢的指示性摘要［1］

表1 對歐盟的環境發展趨勢從三個領域進行了分析與評估，是以關鍵指標(來源于歐盟2015年環境現狀與展望綜合報告中專題簡報的指標)和專家評估為基礎的，主要分了三種趨勢:惡化趨勢主導、發展趨勢喜憂參半和改善趨勢主導。這表明，環境政策的制定與實施取得了一定成就，但在這些領域仍然面臨挑戰。

(1)自然資本:歐洲的自然資本在一定程度上得到保護，改善了環境生態系統功能，減少了污染物，這些在很大程度上改善了歐洲的空氣和水質量;但仍然沒有完成與《第七個環境行動綱領》相一致的目標:①土壤功能喪失、土地退化和氣候變化仍然是主要問題，這給支撐歐洲經濟產出與人類福祉的環境商品與服務流造成威脅;②相當高比重的保護物種(60%)與生境類型(77%)處于不利的保護狀態。預計氣候變化影響將會加劇，促使生物多樣性喪失的潛在驅動力也依然存在，因此，截止到2020年，歐洲完成阻止生物多樣性喪失這一整體目標的可能性不大。

(2)資源效率:從短期趨勢來看，向資源高效與低碳社會的轉變是比較樂觀的，取得了一系列成就:①與1990年水平相比，溫室氣體排放量減少19%，同時還保持了經濟產出水平增加45%。從經濟增長絕對值來看，其他環境壓力也已經耦合。②與2007年的總體水平相比，歐盟資源使用總量降低19%，生產過程中產生更少廢棄物，而且歐盟大部分國家的循環利用率都得到提高。盡管環境政策在起作用，但是向資源高效與低碳社會的轉變過程中仍然存在問題。③現行環境政策的目標水平可能不足以實現歐洲長期的環境目標。例如，預計現在溫室氣體排放量的減少水平不足以使歐盟實現其2050年排放量減少80%～95%的目標。

(3)環境健康風險:盡管近些年來歐盟在很大程度上改善了飲用水質量和洗浴水質量，減少了某些有害污染物排放數量，但是仍然面臨著挑戰:①空氣和噪音污染造成嚴重的健康危機，特別是在城市地區。例如，2011年歐盟大約有43 萬人由于吸入大氣細顆粒物污染(PM2.5)而過早死亡;長時間暴露于環境噪音中會引起冠心病和中風，估計這至少導致一萬人早逝。②在消費性產品中，化學品使用量增加，人體內分泌系統紊亂疾病發病率明顯增加。

1.2 歐盟環境政策現狀

1973年歐盟制定了第一個環境行動綱領，要求各國將環境政策在歐共體范圍內協調實施;1987年《單一歐洲法案》生效，其最大進步就是允許歐共體直接進入環境領域;1993年《歐洲聯盟條約》生效，正式將環境保護納入歐共體的所有政策與活動。迄今歐盟共實施了7個環境行動綱領，達到500 多個指令、規定和決策，現在這已經成為世界上最全面的一套現代環境標準。

(1)《第七個環境行動綱領》:第七個環境行動計劃(2013—2020年)名為“在地球的生態極限下，生活的更好。創新和循環的經濟模式會帶給我們繁榮與健康的環境，在這種經濟體系中，不會浪費資源，實現自然資源的可持續利用，保護、重視與恢復生物多樣性，增強社會適應力”(Living well，within the limits of our planet)［2］。恢復生態系統的彈性和改善人們的幸福，通常需要幾十年持續的努力，而減少環境壓力和實現資源的高校利用往往需要二十多年或者更少時間［3］，實現環境政策目標的不同時間尺度為政策的制定造成了挑戰。因此，歐盟和歐洲的許多國家正在加緊制定環境與氣候政策來應對這些不同時間尺度的目標見圖1(2015專題政策、時間尺度和截止日期;2020/2030 綜合性政策(2020年歐盟戰略、第七個環境行動綱領)或特定目標;2050 從社會轉型的角度來看長期的愿景與目標)。在這種條件下，第七次環境行動綱領起著特殊的作用并且為環境政策的制定提供了合理的框架結構，將短期的、中期的、長期的目標統一起來。

圖1 環境政策的長期轉變與中期目標［4］

(2)相關的環境政策:《第七個環境行動綱領》為歐盟環境政策的制定提供了合理的框架結構，確定了三大關鍵領域:保護支撐經濟繁榮與人類福祉的自然資本、促進資源效率和低碳社會轉變、保護人們免受環境健康危機的威脅，并且確定與完善了與之相關的環境政策與法規。第一目標:保護、保存和節約自然資本，其中涵蓋了生物多樣性、土壤資源、水、海洋、空氣、氣候等各個方面的保護戰略與相關政策指令，大概包括19 項指令，為實現歐盟的環境目標奠定堅實的基礎見表2。第二目標:資源高效與低碳經濟，其中涉及廢棄物、能源、交通、水、設計與創新等多個方面，包括8個總體戰略、9 個政策指令見表3。第三目標:保護人們免受環境健康危機的威脅，其中包含空氣質量、飲用水質量、城市廢水處理、浴水、噪聲、化學品、氣候等多個方面的環境政策，大約8 項總體戰略、11 項相關政策指令，建立了完善的政策與法規體系。所以，從實現2050年三大愿景來看，歐盟現行的環境政策，已形成一個完善的環境政策體系，為全球環境政策的制定與執行樹立了榜樣與風向標。

(3)歐盟環境政策制定的三層結構方法

為了有效地減少環境壓力及由此引起的直接危害，必須針對這種具有特定因果關系的環境難題，采取更直截、更具有針對性的政策制定方法，因此有必要建立一個三層結構的政策制定方法:(A)設定環境水平通用的、統一的質量標準與指標體系，可以引導國際間政策方法的總體發展;(B)設定與環境壓力相對應的總體目標(通常包括一個分解目標，通過國家或者經濟部門分解，或者兩者兼有);(C)制定具體的政策來應對壓力點、驅動因素、行業和標準。

歐盟的氣候變化政策解釋了這一方法:總體的政策目標是，與工業化前的水平相比，把全球變暖控制在2攝氏度。在歐盟層面，這個目標轉變為減少總體的溫室氣體排放量(例如，相對于1990年的水平，到2020年歐盟減排20%，到2030年減排40%。)這個目標依次與一系列更加具體的、更具有針對性的政策相聯系，包括關于排污權交易的官方指令、可再生能源指令、能源的集約化政策等等。

第二個例子是歐盟委員會最近提出的循環經濟建議提案［5］。這個提案把實現一個零廢棄物的社會作為首要目標，并將其分解為一套更加具體的過渡目標。下一步就是將這些過渡目標放在更具有針對性的政策中(通常是在特定的行業或某一具體的領域中)，進行更全面的考慮和綜合。

表2 《歐盟第七個環境行動綱領與目標一相關的歐盟政策例子》

表3 《歐盟第七個環境行動綱領與目標二相關的歐盟政策例子》

2 歐盟環境政策發展所面臨的挑戰與應對策略

2.1 歐盟環境政策發展所面臨的挑戰

應對當今系統復雜的環境與健康挑戰需要我們對現存的政策框架進行反思，同時也要對全球化的生產消費模式所帶來的綜合影響進行權衡。

(1)對現存政策框架的反思:為了實現2050年的長期愿景和目標，需要對歐盟現存的環境政策框架進行反思，主要從以下幾個方面:知識空白、政策漏洞、執行差距。①知識存在空白:現在的知識框架存在“知之為知之，不知為不知”的狀態，甚至對于已知的部分也存在未知，特別是對環境、生態、資源閥值了解不足，沒有從歐盟和全球的角度進行雙向評估，同時對超過閥值的后果認識較少。②政策漏洞:當前環境政策存在的最大問題，就是政策框架的時間表和它們的綜合程度的不協調性，應該進一步實現環境政策一致性戰略［6］。③政策執行差距:這個差距主要存在于開始所設想的政策目標與最后所取得成果之間的不一致性［7］。例如，制定的目標計劃，可能由于不同部門政策的不兼容性使計劃受到挫敗［8］。

(2)全球化的生產消費模式構成了主要的政策挑戰:原材料供應鏈的全球化會降低消費者對自身購買決定的社會、經濟和環境影響的意識，而且最終產品的市場價格無法反映整個價值鏈過程中的所有成本與效益，這就意味著消費者的選擇可能會造成環境與社會的不良影響但是自身卻意識不到［9］。歐盟政策制定者所面臨的最關鍵的障礙就是全球化的生產與消費模式的影響范圍已經擴展為全球性的，而歐盟的環境政策擁有相對較小的影響范圍，只能針對歐盟的國家，對于世界上其他地區的影響暫時還無能為力［10］。所以當前首要的挑戰就是找到方法重新配置生產消費模式。

2.2 歐盟環境政策發展的應對策略

(1)重新調整可利用的政策措施:在當前的環境與氣候政策中，有四種占主導地位的、相互關聯和互補的政策方法可以促進向綠色經濟的轉變。這四種方法可以總結為:減緩、適應、避免和恢復［11］。每一種方法都依靠不同類型的知識與治理安排，同時創造了不同的創新需求。根據現存政策的執行和未來政策的綜合考慮與調整，這四種途徑有助于綠色經濟的轉變和更好的應對政策挑戰。

(2)創新管理加強政策措施之間的鏈接:這四種政策途徑(減緩、適應、避免和恢復)來源于《歐盟條約》的四個環境原則:污染者付費原則、預防原則、從源頭治理原則和從源頭修復危害原則。適度平衡和綜合執行這些方法，并利用其協同效應，可以更好的塑造社會所獲得的效益。加強環境保護政策與經濟社會發展政策的鏈接度，同時考慮到不同時間尺度與空間尺度的政策措施，將會有效地增強政策一體化與一致性［1］。

(3)加大投資有助于實現長期的轉變:投資選擇，指的是更廣泛意義上的金融資源的可用性，而全球生產與消費體系的資源分配與運輸依賴于昂貴的、持久的基礎設施。因此，投資決策對這個體系的功能和轉變具有長期、深遠的影響力，同時也影響著替代技術的可行性［12］。據評估，要想實現歐盟國家和全球水平的綠色經濟基礎設施，其所需要的金融投資是巨大的。其中歐盟低碳社會的轉變，據估計需要40年時間，大概每年需要投資2700 億歐元［13］。同時，投資也有助于生態位經濟、技術、社會創新的出現與升級。

3 我國環境政策發展的啟示

3.1 歐盟與我國環境政策發展對比

我國的環境政策自新中國成立到20 世紀70年代初，對污染防治與生態保護沒有形成明確的環保理念，對工業“三廢”(廢水、廢氣和固體廢棄物)的防治與環境規劃缺乏重視。當代中國環境政策的形成是在1972年聯合國人類環境會議(斯德哥爾摩)的召開之后，環保起步并開始著手“三廢”的環境規劃與生態防治。1979年制定了《中華人民共和國環境保護法(試行)》，這就標志著我國環境保護事業的全面開展［14］。

我國已經把環境保護政策作為一項基本國策，由于其形成與發展比歐盟晚，所以與歐盟的環境政策相比仍存在很大差距。但是中歐在環境政策制定的原則上具有較大的一致性，都遵循著:污染者付費原則;經濟社會發展與環境保護相協調原則;把環境保護問題納入到所有活動中原則。

我國環境政策與歐盟環境政策發展的對比，主要從以下幾個方面進行分析:環境政策構成、環境政策水平和管理體制。

從環境政策構成狀況來看，我國的很多環境政策還僅僅停留在行政規范和管理條例層面，缺乏足夠的強制性與約束力，沒有提升到國家法律的層面。例如大多數污染控制標準與環境質量標準都是強制性標準，相當于技術法規，而沒有像歐盟一樣把這些標準以法規形式執行［15］。

從環境政策水平來看，我國環境政策還不全面，沒有形成完整的體系，許多環境政策和相關制度長期以來沒有得到及時的更新與提升，制度和政策工具也缺乏創新，已不適應越來越復雜的環境趨勢，最主要的就是政策、標準和法規的更新速度沒有與經濟社會的發展水平保持同步［16］。

從管理體制狀況來看，我國的環境管理體制以雙邊制約形式為主［17］，主要是政府與企業，缺少多群體的參與，特別是非政府組織與公眾等利益相關者的參與。而且由于環境指標體系不完善，不能對生態考核精細化，也無法實現對部門以及地區環境考核的量化，只能停留在粗放化的管理階段。而歐盟在立法、執行和管理過程中重視多方利益相關者的參與，特別重視非政府組織的作用，在最大程度上增強政策的公開化、透明化、民主化。

3.2 我國環境政策發展的啟示

(1)完善環境指標體系，實現環境考核的量化

數據統計表明:我國每年由于環境污染造成的損失總價值占當年GNP 的3%以上達數億元。產生這種狀況的其中一個原因就是環境監測指標體系不完善，不能對特定行業或者地區實現更嚴格地、更高要求的有效監測，從而不能有效地預防與控制環境污染。例如歐盟針對空氣污染防治制定的法規，目前針對氣體和粉塵排放共通過近20 個法規和指令，并且對涉及的活動或者生產工藝的設備技術標準、燃料的物質含量標準、對一些有害物質的排放總量限制指標都做了詳細的監測指標［18］。因此，歐盟才取得了顯著的環境改善，所以我們應該借鑒歐盟的經驗，重視環境指標體系的建立，進一步實現環境考核的量化，實現環境監測的有據可依，從源頭上預防污染。

(2)采取多種政策手段，促進制度工具創新

面對全球環境趨勢的復雜化，我們應該弱化過去那種偏重控制與命令的方式，開始采用多種環境政策手段與新的制度工具。歐盟從第五個環境行動綱領開始就采取了靈活的政策手段，如立法手段、財政手段、市場手段、自愿協議等措施，使環境政策執行更有彈性與張力，增強了管理力度與范圍，降低了實施成本［15］。而我國的環境政策已經不適應當今環境趨勢的新形勢與新要求，其主要原因就是制度工具與政策手段缺乏創新與更新，沒有實現制度工具與經濟社會發展保持同步，所以應該依據我國環境政策的實際狀況、發展趨勢以及面臨挑戰，并結合歐盟的經驗和做法，進行制度工具與政策手段的創新。

(3)加強環保法規、政策和標準的法制性和約束力

我國的環境法規在執行過程中缺乏強制性與約束力，主要原因就是沒有明確環境相關法規、行動指令或者計劃的法律地位。像歐盟第七個環境行動綱領里涉及的《2020年的生物多樣性總體戰略》，其相關的指令《外來侵入性物種管理指令》、《鳥類管理指令》、《生境保護指令》等都是以歐盟層面的法令來明確其法律地位，從而保證該計劃實施的強制性與法制性［1］。因此，為了保證環保法規、政策和標準的執行與避免僅僅存在于文字中，有必要加強 環保相關法規、政策、計劃和標準的法制性。

(4)強化環保管理體制，注重利益相關者參與

我國的環保管理體制，現在存在的最大問題就是公眾參與渠道不暢通，參與方式單一，對公眾的宣傳不夠，也沒有建立起相關的制度與法規保障。像歐盟各國鼓勵利益相關者及公眾積極參與政策的制定、實施、監督及評估，并且支持非政府環境保護組織(NGO)通過直接或者間接的方式參與決策，實現政策“在陽光下運行”，增加了政策實行之后的社會接納度。所以我們應該借鑒歐盟的成功經驗，例如歐盟為實現多群體與廣泛的公眾參與，實行“公眾科學計劃”。

［1］The European Environment State and Outlook 2015——Synthesis Report．

［2］EU，2013，Decision No 1386/2013/EU of the European Parliament and of the Council of 20 November 2013 on a General Union Environment Action Programme to 2020 Living well，within the limits of our planet，OJ L 354，20.12.2013，pp.171－200．

［3］EEA，2010b，The European environment — state and outlook 2010:Assessment of global megatrends，European Environment Agency，Copenhagen，Denmark．

［4］EEA，2014m，Multiannual Work Programme 2014－2018 —Expanding the knowledge base for policy implementation and long－term transitions，European Environment Agency，Copenhagen，Denmark．

［5］EC，2014d，Communication from the Commission to the European Parliament，the Council，the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions ＇Towards a circular economy—A zero waste programme for Europe＇，COM(2014)398 final of 2 July 2014．

［6］EEA，2013m，Towards a green economy in Europe EU environmental policy targets and objectives 2010－2050，EEA Report No 8/2013，European Environment Agency，Copenhagen，Denmark．

［7］COWI，ECORYS and Cambridge Econometrics，2011，The costs of not implementing the environmental acquis.Final report to European Commission Directorate General Environment.，ENV.G.1/FRA/2006/0073．

［8］EU，2013，Decision No 1386/2013/EU of the European Parliament and of the Council of 20 November 2013 on a General Union Environment Action Programme to 2020 Living well，within the limits of our planet，OJ L 354，20.12.2013，pp.171－200．

［9］EEA，2014f，Environmental indicator report 2014:Environmental impacts of production－consumption systems in Europe，European Environment Agency，Copenhagen，Denmark．

［10］EEA，2013k，Late lessons from early warnings:science，precaution，innovation，EEA Report No.1/2013，European Environment Agency，Copenhagen，Denmark．

［11］EEA，2011b，Environmental tax reform in Europe:implications for income distribution，EEA Technical report No.16/2011，European Environment Agency，Copenhagen，Denmark．

［12］EEA，2014s，Resource－efficient green economy and EU policies，EEA Report No.2/2014，European Environment Agency，Copenhagen，Denmark．

［13］EC，2011a，Communication from the Commission to the European Parliament，the Council，the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions—A Roadmap for moving to a competitive low carbon economy in 2050，COM(2011)112 final，Brussels，8.3.2011．

［14］張坤民，溫宗國，彭立穎．當代中國的環境政策:形成、特點與評價［J］．中國:資源與環境，2007，17(2):1－7．

［15］肖主安．試論歐盟環境政策的發展［J］．歐洲，2002，(3):75－81．

［16］鄧翔，瞿小松，路征．歐盟環境政策的新發展及啟示［J］．財經科學，2012，11(296):109－116．

［17］馬娜．中國與歐盟環境政策比較研究［J］．上海標準化，2005，(2):40－45．

［18］石泉，趙黎明．歐盟的環境政策［J］．國際瞭望，2006(11B):71－72．