關于對馬鞍山市地下管網進行統籌規劃建設、統一管理的建議

潘翀 劉賓 鮑憲忠

我市的地下管網主要指建設于城市規劃區內地下供水、排水（包括雨水和污水）、燃氣、路燈、電力、信息（包括電信、寬帶網、廣電、交通監控）等市政公用管網以及其他專用地下管網，由于管網涉及規劃、建設、市政、交通、電力、燃氣、自來水、通訊、廣電等眾多單位和企業，投資、管理主體多，導致地下管網處于無序管理狀態。

一、當前存在的問題：

（一）地下管網綜合管理機制未建立

地下管網涉及眾多部門和單位，形成各自為政的管理格局，造成了管線建設多頭無序、地下空間資源浪費等現象，沒有統一的權威管理機構，部門之間統籌協調不到位；長效管理機制缺失，在城市地下管網建設運營各管理環節上，缺乏完善的法規管理制度，地下管網存在規劃難、建設難、運維難的情況，一定程度上嚴重影響了城市建設和管理。

（二）地下管網建設投融資模式和管線費用分攤標準未建立

我市所建成的地下管網基本上都是采用政府投資、企業自行建設的運作模式，在這些項目建設中，政府部門的投資較大。市政府通過各種財政手段籌集建設所需資金。隨著市場的不斷拓展，政府即使投入覺得從財政資金仍無法滿足我市基礎建設的需要，因此，城市建設資金缺口較大；另外，地下管道網絡的后期運營費用也是由政府來承擔的，隨著城市地下管線的增加，維修所需的費用不斷增加，這在無形中增加了市政府的財政負擔。

（三）管網建設、規劃滯后

我市城市發展與管網規劃滯后的矛盾突出，管網建設被動跟著地面建設跑管網規劃也沒有跟上城市建設的步伐沒有形成統一地下管網綜合規劃，管網規劃也缺乏系統性和前瞻性。 管線埋設布局混亂。各類地下管線權屬單位不同各行業管網建設各自為政，建設不同步，導致地下管網建設重復開挖、重復建設現象，最后造成管線破壞、管理混亂、地下資源浪費嚴重。

（四）地下管網施工質量難以控制

因為管網工程屬于地下隱蔽工程，存在施工不嚴格按設計圖紙施工，偷工減料、降低標準現象，致使維修工作常年不斷，造成財力、物力浪費嚴重。

（五）地下管線資料基礎薄弱

我市地下管網資料的歸檔機制不完善，缺少有效的制約措施。很多施工單位完成的管線工程，沒有及時將已經竣工驗收的地下管線資料歸到相應建設單位、權屬單位，相關單位更沒有向城建部門移交，即使移交的地下管線竣工資料也是由一些建設單位用修改過的施工圖進行簡單代替，由于相關的建設企業專管線、市政管線在建設時與道路的建設時間不同，因此，導致后期建設的各種地下管線為了更好的避讓現狀管線，地下的走向缺乏規律新。例如：在進行市政管線的規劃時，：工作人員只能憑借以往的經驗到施工現場數井蓋；還有的而建設單位在申報項目時，一般以相關的圖紙作為施工依據，由于不具備地下管線的精確數據，因此，這些資料中的數據誤差較大，最終導致全市的地下管網資料不全、現狀不清、標志不明。難以為城市地下管網建設開挖和鋪設提供有效服務。

二、從我市城市地下管網的現狀看，加強城市地下管網管理已十分重要和緊迫，現提出以下建議：

（一）、實行地下管線的統一規劃、統一設計、統一建設和統一維護

以市場經濟或經營城市的理念，打破行業條條塊塊的束縛。建議市政府成立城市地下管網綜合管理機構，負責組織協調建設、規劃、市政公用事業、公安、國土資源、水利、交通、供電、廣電、電信、移動電信、聯通等有關部門，配備專業技術管理人員和隊伍，統籌城市管網的規劃、審批、建設、檔案管理和維護等各方面工作。

依照《公司法》組織成立國有控股的城市地下管網投資建設運營有限公司（以下簡稱地下管網公司），具體負責城市地下管網工程的投資建設，維護管理工作。各專業管線使用單位配合承擔技術支持等工作。

（二）、建立地下管網的建設投融資模式

很多施工單位都知道，地下管網的建設與維護并不能獲得直接的經濟效益，因此，對于市政府而言，如何才能將其中的利益關系算清楚，這是一種城市發展、城市建設、城市管理的理念問題。地下管網建設維護的費用采用投融資的模式主要是在對地下管網進行資金的融通、投入時，可以選擇、使用的具體方案，它主要包括：投資主體、資金來源、融資方式這三個基本要素。由于在這方面我國的研究起步較晚，因此，到目前為止，我國關于底下管網的建設費用的投融資模式環衛處向成熟的、能夠在全國范圍內進行大面積推廣的模式。因此，我是可以根據自身發展的實際，根據實際項目的具體情況采取不同的、靈活的投融資模式。

1、法國、美國等歐美國家采用“政府投資，企業租用”的建設模式。

在這些國家中，由于國家的財政力量雄厚，將這種共同溝看作是政府向廣大民眾提供的公共產品，因此，其建設等費用全部由政府來承擔，并以出租的形式提供給管線單位，以此來實現投資的部分回收。

2、政府、管線單位共同投資建設模式。

在這方面臺灣地區比較明顯的采用這種模式。臺灣地區的共同溝主要是由主管機關、管線單位共同出資來進行建設的，主管機關將承擔三分之一的費用，管線單位承擔三分之二的費用。管線單位將按照所占用的空間、傳統的埋設成本為基礎依據對建設費用進行分攤。臺北市之所以能夠有效的推出這種模式主要是由于在1992年設立的非營業循環的 “臺北市共同溝建設基金”，這項基金總共籌集到25億新臺幣，使得共同溝建設更加科學化、規范化，這些基金主要是用于共同溝的規劃、對相關政策的研究、共同溝的防洪課題研究等方面。

日本在這方面的做法基本與臺灣相同，唯一不同的地方就是對承擔者——道路管理者、管線單位之間應承擔的費用比例沒有做出明確的法律規定。例如“如果道路是國道，那么共同溝的建設費用全部由道路的管理者，就是中央政府來承擔；如果道路屬于地方道路，那么一方面地方政府需要承擔一部分共同溝的建設費用，另一方面，地方政府換還可以向中央政府申請無息貸款。而對于后期的運營與管理則由二者共同維護管理。

上海世博園區共同溝建設提供了一個樣本，在2007年頒布實施的《中國2010年上海世博會園區管線綜合管溝管理辦法》現在仍是國內唯一的關于共同管溝問題的政府規范，也是唯一對費用有明確規范的政府性文件，就共同溝建設的主要問題（即出資問題）的最終妥協辦法是： 1、 世博綜合管溝建設費用，由政府確定的投資建設單位負責籌措，管線單位按管線直埋成本承擔建設費用，即建設工程的最終巨額差價，由政府支付。2、管理費用包括綜合管溝的日常巡查、大中修等維護費用、管理及必要人員的開支等費用。世博綜合管溝管理費用中的大中修等維護費用由政府承擔，其他管理費用由管線單位按照入溝管線分攤。

3、特許經營與國有項目法人相結合的市場化建設投資模式。

該模式的特點是：突出市場化運作機制，充分發揮公共投資的先導作用，實現多元化投資。昆明是全國唯一實現地下綜合管網完全市場化運作的城市，正在探索如何通過科學規范的政策配套，實現城市綜合管溝建設管理資金的正常循環，2003年，昆明市決定采取自主籌資和完全市場化運作的方式建設城市綜合管溝，從先期設計、融資到建設，再到后期使用、管理和維護都由企業獨立完成。作為代表政府對地下空間資源進行有效市場管理的企業，昆明管網在保證地下管網建設中投資部分所形成的資產安全和增值同時，還建立多元化的投資體制并搭建平臺，進行市場化運作，從而實行管網資源的有償使用。

為了鼓勵民營資本、外資能夠進入共同溝項目，有的城市還采取了在共同溝的建設上通過出售管廊中管線位置的經營權的方式來實現對資金的籌集。如果籌集到的資金還無法滿足建設的需要，生育部分則由政府出資補足。例如：我國濟南的泉水新區在共同溝建設的過程中采取的籌資方式主要有：一方面通過出售管廊中弱電管線位置的經營權來籌集一部分資金，另一方面，通過與電業部門的通力合作來嘗試與電力管溝合并的可能性的方式進行融資，不足的部分則政由府補足。還有哈爾濱使得哈西新區，其核心部分新建道路電纜共同溝項目最初的投資規劃為7500萬元人民幣，再通過BOT的融資方式后，實現了該項目的建設。再例如：寧波東部新城的共同溝項目，其資金的來源主要是70%的銀行貸款、30%的自有資金組成的。在建設完成后寧波市東部新城開發投資有限公司為了維持正常的運營與管理采取了股權出讓、合作經營的方式來完成。

地下管網的建設屬于是運營成本高、維護成本高、投資大的項目，因此，只有科學的、合理的進行投資、運營管理才能真正推動該項目的發展。由于受到資金缺口的影響，如果全部由政府來承擔該項目的建設與維護費用是很難實現的。這就要求我國政府必須采取多元化的投資模式、拓寬投資途徑，引進市場化的操縱手段全面推進該項目的發展。在結合了國內外先進的成功經驗的的同時，我們可以結合國內關于這方面的成功操作案例，對帝鄉管網的建設進行公司化的運作模式，拓寬融資渠道的同時，整合有效的社會資源，完善地下網管的建設工作。

（三）、建立地下管網運營費費用分攤及收費定價機制：

從共同溝使用費的構成總體來看包含兩個部分：管位的占用費用和共同溝的運營維護費用。但在我國的共同溝實踐中，還未形成收費的統一定價標準。

現在能夠公開查詢到的《關于廣州大學城綜合管溝有關收費問題的批復》是廣州物價部門為合理補償廣州大學城綜合管溝工程部分建設費用及日常維護費用出具的專門文件，廣州大學城綜合管溝管線占用費收費標準參照各管線直埋成本的原則確定，對進駐綜合管溝的管線單位一次性收取管線入溝費，按實際鋪設長度計收。如飲用凈水水管（直徑600毫米）每米收費標準為562.28元；雜用水水管（直徑400毫米）每米收費標準為419.65元；供熱水水管（直徑600毫米）每米收費標準為1394.09元； 供電電纜每孔米收費標準為102.70元； 通信管線每孔米收費標準為59.01元。

共同溝自身的各類運營費用由管理公司統一向各個管線使用單位收取分攤分頁，而管線自身的安裝、運營、維護費用、折舊費用由各管線單位自行承擔。廣州大學城綜合管溝日常維護費用根據各類管線設計截面空間比例，由各管線單位合理分攤的原則確定。

綜合管溝日常維護費用收費標準

[管線＼&飲用凈水＼&供電＼&通信＼&雜用水＼&供熱水＼&截面空間比例（%）＼&12.70＼&35.45＼&25.40＼&10.58＼&15.87＼&金額（萬元/年）＼&31.98＼&89.27＼&63.96＼&26.64＼&39.96＼&]

我市可參考先進城市的收費機制，結合我市實際，建立地下管網運營費用費用分攤及收費定價機制，可采用以下原則：①堅持公用事業價格政策的基本價值取向； ②受益付費原則； ③補償成本原則； ④分散決策、差別定價原則； ⑤循序漸進原則； ⑥統籌兼顧原則。如政府代表社會大眾（主要受益者）按“受益者付費”原則承擔相應費用，扣除政府負擔的剩余費用則由管線單位按“使用者付費”的原則分攤；費用分攤方式與分攤比例的選擇應反映公平性、合理性，并為大部分相關單位接受。

（四）盡快落實措施完善城市地下管網總體規劃

對現有管網進行詳細的調查摸底加快完善現有管網的基礎資料。應嚴格按照城市總體規劃要求配合編制各專業管網工程規劃，在綜合考慮各行業單項管網規劃的基礎上，盡快落實、完善城市綜合管網總體規劃，盡可能做到規劃要與城市總體規劃相協調，具有前瞻性、系統性和可操作性。在規劃過程中特別注意與舊城改造、新城開發及道路建設相結合。

盡快開展建設地下綜合管溝（共同溝）（見附圖）建設試點。這種建設模式在國內上海世博園區、北京中關村西區、廣州大學城和云南昆明等均已采用。隨著城市的發展，城市地下管網的整合成本將會越來越高，如果任由地下管線無序鋪設，將要付出十分昂貴的代價。發達城市的經驗表明，無論是在安全性、經濟性、還是在確保道路的安全暢通、城市管線的共同管理以及城市環境保護等方面，地下綜合管溝的建設具有以下優點：避免道路反復開挖影響路面交通和路容完整、美觀；降低路面多次翻新的費用和工程管線的維修費用，入溝的管線可以提高壽命，降低故障率；便于各種管線的敷設、增減、維修和日常管理；有效利用了地下空間，節約城市用地；綜合管溝沒有短期直接的經濟效益，但有良好的社會效益。雖然共同管溝建設的一次性投資要比傳統的直埋式管線鋪設方法高出很多，但綜合社會成本卻十分合算。如果現在不建設綜合管溝，隨時間的推移，由管線重復建設和反復開挖造成的資源浪費將是驚人的。建議盡快啟動城市地下管網綜合管溝系統布局規劃和分步建設工作。

共同溝的幾種形式及其適用條件。

大型新建式共同溝。（圖1）

在有條件的位置，道路下有足夠的空間容納時，可以修建大型共同溝。這種共同溝的特點是將各類管線均集中設置在同一溝內，并預留足夠的空間放置未來發展所需的管線，避免了路面的反復開挖、降低了路面的維護保養費用、確保了道路交通功能的充分發揮。這種共同溝同時可以用在十分狹窄的新建道路下，占據所有路下空間，相當于地下道路，路面使用功能完全由共同溝頂部承擔，每隔一定距離按需要設置檢修人孔大型新建共同溝埋設較深，可以永久使用，可進人，管理維護比較方便，對地面通行沒有任何影響，但是內部結構要求高，造價高，必須做到通風順暢、應急照明，排水防澇，并實時監控和報警，保證管溝的安全和維修人員的安全。

小型共同溝（圖2）

在許多情況下，舊城改造兼備道路狹窄、地下空間有限而使用要求復雜的特點。這時只能將具有共性的管線歸納在一起，采用小型共同溝敷設。這種共同溝斷面積小，占用路面下空間較少，可以將電力、電信、有線電視、路燈線等管線一并納入共同溝，拆除架空線纜，自來水管道和污水管道、燃氣管道單獨敷設。小型共同溝具有埋設淺、易于維護、造價較低的特點，在舊城改造過程中具有廣泛的應用前景。

圖2小型新建式共同溝

（五）、完善法規制度，強化依法管理。

一是盡快制定《馬鞍山市地下管網規劃、建設、維護管理辦法》、《馬鞍山市地下管網信息資料管理辦法》，以市政府令在全市發布，切實做到從工程規劃、建設源頭到地下管線檔案形成全過程的依法管理。將管線的規劃、施工、移交、預驗收、維護等管理流程制度化、法制化。二是城市地下管網工程依法實行施工圖審查、報建、招標投標、施工許可、建設監理、工程質量監督、施工安全監督、工程竣工驗收及工程檔案等管理制度。三是必須強化審批程序管理，嚴格規劃許可和計劃審批。根據管網發展規劃，制定年度城市地下管網工程建設計劃，由規劃行政主管部門組織各專業管網工程規劃評審，由建設行政主管部門組織建設計劃審查后報市政府批準，由地下管網公司統一組織建設。杜絕計劃外的管線隨意施工。四是建議市政府在城市管網專門管理機構中組建地下管網綜合執法隊伍，加大對諸如擅自開挖道路、施工不文明等行為的監管、查處、處罰力度，依法處理管網建設中的違法違規行為。

（六）、實現城市地下管線信息的科學化和現代化管理。

為管理提供準確、詳實的資料。地下管線建設管理信息系統由市地下管網綜合管理機構負責建設、維護、更新和管理，對全市城市管網現狀進一步普查核實，根據城市的條件采取最經濟合理的普查方法，普查可進行地塊劃分，分步實施，例如先做城市主、次干道、重要地塊管線普查，形成城市管線數據庫雛形，再逐步以小區為單元進行大面積普查，查明城市建成區或城市規劃發展區內的地下管線現狀，獲取準確的管線數據，建立建全地下管網檔案資料，全部納入數字化管理平臺信息庫，建成一個“信息內容豐富、更新維護及時、共享交換便捷”的綜合信息平臺；二是對管線平臺信息資源進行有效整合，最終形成城市管網地理信息系統（gis），地理信息系統所提供的空間數據管理與分析功能，為復雜管網系統的管理提供了很好的解決途徑，實現地下管線信息資源共享，在條件成熟的情況下，逐步免費開放信息平臺，方便施工單位、管網使用單位查詢使用，做到地下管線信息數據最大限度開放和應用。