公共數字文化資源整合政策體系探討*

肖希明 盧世晴（武漢大學信息管理學院 武漢 430072）

·專題：公共數字文化資源整合研究·

公共數字文化資源整合政策體系探討*

肖希明 盧世晴
（武漢大學信息管理學院 武漢 430072）

〔摘 要〕文章論述了構建公共數字文化資源整合政策體系的必要性，分析了我國公共數字文化資源整合政策要點，通過問卷調查對目前公共數字文化整合的政策需求進行了調研，在此基礎上，探討了我國公共數字文化資源整合政策體系的基本框架和具體內容。文章認為，我國公共數字文化資源整合政策體系主要由宏觀管理政策、共建共享政策、知識產權政策與運行保障政策等方面的政策構成。

〔關鍵詞〕公共數字文化 資源整合 政策體系

隨著信息技術的發展，網絡環境的形成，公共圖書館、檔案館、博物館等公共文化服務機構開始致力于數字資源建設，為公眾提供數字文化服務。公共文化服務機構在其運行、管理和服務過程中收集或開發的數字資源，即稱為公共數字文化資源。[1]為了避免數字資源的重復建設，保障數字文化信息資源能夠更方便快捷地被社會公眾獲取與共享，不同公共文化服務機構間開展合作，整合公共數字文化資源，為用戶提供“一站式”數字文化服務，是發展的必然趨勢與現實需要。

公共數字文化資源整合離不開技術的支持。然而隨著數字技術的快速發展，技術障礙已經或終將克服。而目前公共數字文化資源整合面臨的許多問題，與政策的關系更為直接。

近年來，國家有關部門陸續出臺了一些與公共數字文化資源整合相關的方針政策。但這些政策比較零散，大多是只言片語，缺乏系統性，彼此的關聯度也不夠。在某些領域中，還存在著政策空白。因此，對公共數字文化資源整合政策的制定進行宏觀規劃，頂層設計，構建一個公共數字文化資源整合的政策體系，是目前亟待解決的問題。完善的政策體系能夠為公共數字文化資源整合的開展指引方向，有利于統籌全局，打破不同管理體制間的束縛，形成跨部門的協調機制，科學規劃與布局公共數字文化，避免重復建設，使有限的資金發揮更大的效益。更重要的是，通過建立完善的政策體系，促進公共數字文化資源整合，切實實現資源共享，縮小信息鴻溝，提升公共文化服務水平，保障廣大人民群眾的基本文化權益。本文在對我國公共數字文化資源整合政策制定現狀及政策需求進行分析的基礎上，探討我國公共數字文化資源整合政策體系框架，希望能為有關部門決策提供一定的參考。

1 公共數字文化資源整合政策現狀

2011年，文化部明確提出了“公共數字文化建設與整合”的概念，國家也制定了一系列方針政策促進公共數字文化資源建設。雖然目前還沒有頒布針對公共數字文化資源整合的專門性政策，但在與推進公共數字文化建設有關的各項政策文件中，對公共數字文化資源整合均有不同程度的涉及。據此搜集制表，將各政策文件中涉及公共數字文化資源整合的內容按時間排序歸納如表1。

表1 2011年以來涉及公共數字文化資源整合的政策

文化部 財政部關于印發《“公共電子閱覽室建設計劃”實施方案》的通知2012年依托文化共享工程和國家數字圖書館資源，加強部門間整合共建力度，建設公共數字文化資源庫群，避免重復建設。《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》2012年推動跨部門項目合作，統籌規劃，實現資源整合、共建共享；鼓勵國家持有版權或投資、資助的文化產品無償用于公共文化服務。《文化部“十二五”時期公共文化服務體系建設實施綱要》2013年促進公共文化資源整合和共建共享，制定政策措施，調動各利益相關者積極性，加強跨區合作、共建共享，推動基層公共數字文化資源整合，促進有效利用；進一步加強整合力度，豐富資源總量。文化部《全國公共圖書館事業發展“十二五”規劃》2013年進一步加大整合力度，建設“公共文化數字資源基礎庫群”，鼓勵基層公共圖書館與其他文化機構的資源整合；建立跨區域共建共享平臺與集成系統，整合文獻資源，實現合理配置。文化部《全國文化信息資源共享工程“十二五”規劃綱要》2013年加強科技應用，建設國家公共數字文化共建共享支撐平臺；建立并完善資源整合標準規范體系，增進共建共享；構建公共數字文化資源信息服務門戶，以互聯網網站群的形式加大系統內資源整合力度；提倡國家財政投入生產的文化產品無償供給文化共享工程；構建捐贈人激勵機制。文化部關于印發《文化部信息化發展綱要》的通知2013年開展數字文化資源元數據、信息目錄體系和數據交換體系等各項技術標準研究，統一標準、加強協作，做好全國數字文化資源數據統一管理、有效整合的基礎性工作。文化部《2014年文化系統體制改革工作要點》2014年創建統籌協調機制，促進資源整合與共建共享的實現。中共中央辦公廳 國務院《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》2015年推進公共數字文化資源在智能社區中的應用，實現“一站式”整合服務；加強統籌實施，加大對跨系統的公共文化資源的整合力；鼓勵各地整合優秀的中華傳統文化資源；創新管理體制和運行機制。

我國現有文件中與公共數字文化資源整合相關的政策方針可歸納為以下幾個方面：

1.1 宏觀指導

我國現有政策指出，各地應提高對公共數字文化資源整合重要性的認識，鼓勵圖書館與其他公益性文化機構進行資源整合，進一步加大整合力度、加強組織領導，大力整合匯聚各類型公共數字文化資源、建設公共數字文化資源基礎庫群，統籌推進，避免重復建設。1.2 管理協調

現有政策指出，我國多頭管理、條塊分割的文化事業管理體制致使公共數字文化資源出現了行政固化的現象，資源往往分散于某地或某部門，難以有效整合。應該加強頂層設計，創新公共文化事業管理體制，加大公共文化事業單位的改革力度，探索管辦分離的有效形式。[2]在改革管理體制的同時，明確各有關部門的職責分工，不斷完善協調機制，構建縱橫聯合的聯動制度、聯席會議制度與定期溝通制度，統籌協調，實現科學規劃。

1.3 平臺建設

我國現行政策中，與公共數字文化資源整合平臺建設相關的內容，主要集中在以下三個方面：其一，建設開放互動的分布式數字文化資源共建共享整合集成系統及支撐平臺，增強公共數字文化資源整合共建共享能力，實現資源分布式加工與存儲，提升整合效率；其二，推動公共數字文化資源在移動設備中的應用，通過各類APP為用戶提供“一站式”服務；其三，構建集豐富性、權威性、便捷性于一身的公共文化信息服務門戶，推送公共數字文化資源整合成果，全方位滿足社會公眾不一而足的數字文化信息需求。

1.4 技術標準

現有政策主要提出，要加快公共數字文化資源的標準化研發和實施進程，開展文化資源元數據、信息目錄體系和數據交換體系等各項技術標準研究[3]，統一標準，加強合作，形成可資共享的數字文化資源標準化體系，為全國公共數字文化資源數據的交換互享與有效整合做好前期性基礎性工作，促進公共數字文化資源的整合與共享。

1.5 保障條件

上述政策中與保障相關的政策主要由以下兩個方面構成：一是資金保障，二是知識產權保障。在資金保障方面，政策指出應加大投入力度，完善財政保障機制與運行保障機制，各地方財政要切實保證配套資金的具體落實，所需資金中央與地方財政共同承擔。此外，應確立捐贈人激勵機制，鼓勵社會力量投資文化建設，逐步形成政府投入為主、社會多渠道籌資為輔的投入格局。[4]在對知識產權的保障方面，文件提出，鼓勵國家投資、資助或擁有版權的文化產品無償用于公共文化服務。[5]

2 公共數字文化資源整合政策需求分析

課題組于2015年3月，通過問卷星以發放調查問卷的方式向383位公共文化機構工作者開展了公共數字文化資源整合意愿調查。將總調查中與本文相關的部分進行整理，以分析當下對公共數字文化資源整合政策的現實需求。調查對象所在機構的分布占比如下：公共圖書館43%，博物館22%，其他具有提供公共文化服務功能的機構20%，美術館6%，政府機構4%，群眾藝術館3%，檔案館2%。其中，調查對象多來自公共文化機構，公共圖書館與博物館工作人員是調查對象的主要構成部分，其他人員來自于美術館、政府機構、群眾藝術館、檔案館與其他具有提供公共文化服務能力的機構，所有人員均參與過公共數字文化資源整合的項目。由于調查樣本具有較強針對性，調查結果具有較高的專業性與可參考性。

調查涉及的公共數字文化資源整合政策問題，主要有以下兩個：

2.1 公共數字文化資源整合可能面臨的障礙

通過前期的一系列訪談和文獻調查，課題組列出公共數字文化資源整合過程中可能面臨的障礙，對調查對象進行了矩陣量表調研（非常贊同為5分，非常不贊同為1分，根據程度依次遞減），以明晰工作者具體實踐中遇到的實際障礙難度與對公共數字文化資源整合相關政策的需求迫切程度。調查結果見表2。

表2 公共數字文化資源整合中廣受認同的障礙

由表可知，當前公共數字文化資源整合面臨的障礙主要集中在條塊分割的行政管理體制，政策、資金保障力度不足，激勵機制有待完善，知識產權問題模糊不清與數據標準尚未統一等幾個方面。在政府層面上，公共數字文化資源整合需要各機構的密切協作，而我國公共文化機構隸屬于不同的行政部門，各自為政的行政管理制度給各機構的溝通協作帶來了不少困難；在資金保障方面，目前基本上停留在文件上對公共數字文化資源建設支持經費做出原則規定，尚無專門性政策提出對公共數字文化資源整合的具體財政支持。在機構的層面上，各公共文化機構中沒有針對公共數字文化資源整合的激勵保障機制與績效評估制度，這一方面難以激發各館開展資源整合的積極主動性，另一方面館內工作人員對開展整合項目的熱情也不高；關于資源整合前、后的知識產權歸屬與保護問題，尚沒有政策做出具體限定；公共數字文化資源整合的元數據標準化問題也沒得到完全統一，勢必會對整合的開展造成障礙。

2.2 消除資源整合障礙的政策需求

針對公共數字文化資源整合存在的障礙，公共文化服務機構的從業人員有哪些政策方面的需求?課題組進一步調查了受訪者對消除上述障礙的政策需求。將調查對象對政策的重要程度的認定結果與政策被重視程度的平均得分（非常重要為5分，非常不重要為1分，依據重要程度降低而依次遞減）制表，依次排序如表3。

根據表3數據可以得出，公共數字文化資源整合的政策需求主要表現在經費保障政策、管理體制政策、共建共享相關政策與知識產權政策幾大方面。其中，對經費保障、促進共建共享以及管理體制改革的政策需求程度最高。對公共數字文化資源整合的政策，大多數調查對象均持“非常重要”與“重要”的態度，認為政策“不重要”的極為少數，“非常不重要”的幾乎為零。這說明，構建涵蓋范圍廣、自成系統的政策體系，是公共數字文化資源的實踐要求與現實需要，是解決現存障礙的有力保障。

表3 消除障礙的政策需求

3 政策體系框架構建

依據調查獲知的現存障礙與政策需求， 結合我國各項法規條例中與公共數字文化資源整合相關的政策， 提出公共數字文化資源整合政策體系主要有：宏觀管理政策、共建共享政策、知識產權政策、運行保障政策四個部分。

3.1 宏觀管理政策

3.1.1 方向指導政策。公共數字文化資源整合需要政府宏觀方向上的政策指導。包括以下內容：①公共數字文化資源整合重要性的政策闡述；②公共數字文化資源整合的目標取向；③公共數字文化資源整合的發展方向；④公共數字文化資源整合的主要領域。

3.1.2 管理體制政策。公共數字文化資源的整合需要各公共文化機構統籌規劃，協調合作。但在我國，文化事業結構以行政關系為基礎，不同的公共文化機構隸屬于不同的行政主管部門，各自為政、相互分割、多頭領導[6]，由此產生了公共數字文化資源部門化、地方化及行政固化的現象，各公共文化機構的資源建設缺乏宏觀規劃和有效協調，造成了資源分散，重復建設，以致于整合進展困難，整體效益無法得到充分發揮。因而，必須改革現有管理體制，強化機構之間的橫向合作，確立公共數字文化資源整合的管理體制、運行機制與協調制度。為此，有必要建立一個跨系統、跨部門的公共數字文化資源整合組織協調機構，對資源整合進行頂層設計，宏觀規劃，協調不同文化管理部門在資源整合中的各種利益關系。具體到一個地區，特別是涉及一些具體的資源整合項目的規劃、實施，也需要有政府文化管理部門牽頭，組建由不同公共文化機構組成的橫向合作機構，負責對本地的公共數字文化資源整合項目進行規劃和組織實施，協調在合作中的各種利益關系。總之，要建立一個從上到下、由政府主導和宏觀調控、跨部門協調合作、不同公共文化機構參與的公共數字文化資源整合管理體制。

3.1.3 協調機制政策。進行公共數字文化資源整合，即使建立了跨部門領導小組進行統籌規劃，在具體的實施過程中各機構仍然需要相互協調、合作共事，這就需要建立一種合作協調的機制。因此，有必要制定公共數字文化資源整合協調政策，構建縱橫聯合的各部門協調聯動機制、區域聯合機制與定期溝通機制，建立聯席會議制度，形成主導機構統一領導、各部門密切配合的統籌協調機制，以加強協調，促進公共數字文化資源整合的開展。

3.2 共建共享政策

3.2.1 平臺建設政策。整合平臺是公共數字文化資源整合開展的基礎與提供服務的依托。從我國目前的情況來看，平臺建設可從以下方面展開：①建設分布式數字資源共建共享系統，實現數字資源的分布式加工、整合與統一管理；②建立區域性集成系統，構建公共數字文化資源整合支撐平臺，實現共建共享；③構建互聯互通的公共數字文化整合服務網絡（如國家數字文化網）；④推動公共數字文化資源整合成果應用于移動設備，以APP等形式推送經過整合的資源，為用戶提供“一站式”服務。針對不同的平臺建設，應具體問題具體分析，制定不同的、適宜具體情況的政策。總的要求是：有利于社會公眾方便快捷地獲取各類文化信息資源；既要對數字文化資源的有效整合有所增益，又不影響各公共文化機構獨立進行的數字資源建設與服務；平臺建設在技術上既體現現有技術水平，亦具有一定的前瞻性。政策的需求也有所不同。

3.2.2 技術標準政策。公共數字文化資源整合過程中，不同公共文化機構在資源存儲、加工、組織等方面，應該遵循統一的標準。結合本課題組進行的調查，技術標準政策的制定可參考以下內容：①在資源加工方面，應由全國范圍內所有參與機構統一標準，或是國家統一基本標準，不同省份或地域設定各自統一標準；②在資源存儲方面，由全國范圍內所有參與機構統一標準為宜；③在資源發布方面，最好由全國范圍內所有參與機構統一標準，參與合作的機構之間統一標準或合作機構共同的服務項目之間統一標準亦可。

3.2.3 技術研發政策。雖然當前的數字資源整合技術不對公共數字文化資源整合構成障礙，但注重技術研發，對資源整合的進一步高效開展有著極大的促進作用。應加快數字文化資源的標準化研發及實施進程，開展數字文化資源信息目錄體系、數據交換體系和元數據等各項技術標準的研究，創建具有共享性的公共數字文化資源標準化體系。此外，在研發更為成熟的整合平臺構建技術的同時，注重資源組織與互操作技術的創新。

3.3 知識產權政策

3.3.1 版權歸屬政策。數字文化資源整合前后版權歸屬問題成為了困擾公共數字文化資源整合的一個難題。結合本次調查，版權歸屬政策著重需要解決以下兩個問題：①整合前數字文化資源版權歸屬不清，各公共文化機構不了解是否有權將這些資源進行整合；②整合后數字文化資源版權歸屬不清，經過整合的二次加工資源所有權歸屬問題晦暗不明。

3.3.2 豁免與保護政策。作為向公眾免費提供的公共數字文化資源，各公益性文化機構對其進行整合，理應受到知識產權政策的豁免以及對其整合成果的保護。我國已有政策涉及這個方面，《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》提出，鼓勵國家投資、資助或擁有版權的文化產品無償用于公共文化服務[7]，在公共數字文化資源整合的知識產權豁免政策中，應延續這一點。作為公益性文化機構，應考慮政策對其傾斜，在保護著作權的同時，對公共文化機構的合理使用條款做出適當更新，擴大范圍。此外，應為公共文化機構在數字化過程中使用受著作權保護的作品設計多種便捷、低廉的許可模式[8]，為公共數字文化資源整合的開展提供便利。

3.4 運行保障政策

3.4.1 利益平衡政策。公共數字文化資源整合的開展離不開各公共文化機構的通力協作，而這涉及各利益相關者的關系，若處理不當，往往導致機構合作意愿降低，整合項目難以持續。因此，應制定利益平衡政策，平衡合作參與各方的利益，使在資源整合中付出較多的機構能得到一定的補償，得益較多的機構需要有相應的付出，這樣合作才能可持續發展，資源整合才能順利進行。

3.4.2 經費保障政策。調查結果表明，“提供充足的資金（國家撥款、地方撥款）”是各公共文化機構工作人員需求度最高的公共數字文化資源整合政策。由此可見，充足的經費支持是公共數字文化資源整合順利開展不可或缺的重要保證，而政府的財政投入對公共文化機構的經費保障起著支撐性作用。因此，為了推動公共文化服務機構開展合作，加快公益性數字文化資源整合的步伐，政府必須加大對公共數字文化資源整合的經費投入。政府的經費投入既包括中央財政，也包括地方財政。要制定政策合理安排中央財政與地方財政資金的投入比例。各級財政要根據公共數字文化資源整合的需要，結合經濟發展水平，對這種投入形成一種長效的保障機制。同時要建立經費使用的規范機制。在加大政府財政投入力度的同時，也應鼓勵社會參與，鼓勵社會公眾及機構為公共數字文化資源整合提供相關資源、資金、設備，拓寬資金來源渠道，對公共數字文化資源整合提供更充分的保障。具體應包含以下內容：①倡導社會力量投資文化建設，在公共數字文化資源整合的經費投入中逐步形成政府投入為主、社會多渠道籌資為輔的投入格局[9]；②鼓勵社會公眾通過捐贈文獻資源、相關設備或資金等方式多途徑參與；③創新資源整合建設機制，發展面向社會公眾、社會機構的資源共建體系，推進全社會共同構建公共數字文化資源庫群建設；④設立捐贈人激勵機制，采取多種激勵辦法相結合的政策，鼓勵對公共數字文化資源整合的捐助。

3.4.3 績效評估政策。當前，公共文化機構沒有將數字文化資源整合水平作為業績考核指標，缺乏激勵機制，不僅無法調動各機構工作人員參與整合的積極性，也不能提高機構的合作意愿。應建立績效評估激勵制度政策，將資源整合水平列入對機構及機構員工的績效評估范圍，以促使各公共文化機構工作人員積極廣泛地參與資源整合活動，樂于開展資源整合項目，提高合作意愿與合作能力。

上述政策相互聯系，相互協調，功能互補，構成我國公共數字文化資源整合政策體系。這個政策體系，在宏觀上具有宏觀調控能力，能統籌全局，合理規劃，協調好各種利益關系；在微觀上，能有效指導和規范各公共文化機構數字資源建設和整合，合理解決公共數字文化資源整合中出現的矛盾和問題，從而為我國公共數字文化資源整合提供切實的政策保障。

（來稿時間：2015年6月）

參考文獻：

1.肖希明，張芳源. 國外公共數字文化資源合作保存模式研究.信息資源管理學報，2014（2）：37-44

2.中共中央辦公廳，國務院. 關于加快構建現代公共文化服務體系的意見.[2015-04-27].http://www.scio.gov.cn/zhzc/3/3/ Document/1397 882/ 1397882.htm

3.文化部. 文化部關于印發《文化部信息化發展綱要》的通知.[2015 -05-07].http://59.252.212.6/auto255/201309/t20130918_ 30244.html

4, 9.文化部，財政部. 關于進一步加強公共數字文化建設的指導意見.[2015-04-25]. http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zheng cefabu/201112 /t20111209_614350.htm

5, 7.國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要.[2015 -05-10].http://www.ndcnc.gov.cn/fagui/fagui/201212/t20121212_ 495573.htm

6.吳慰慈，董焱.圖書館學概論.北京:國家圖書館出版社，2009：141

8.肖希明，劉靜羽， 余愿.面向公共文化服務的圖書館政策體系構建. 圖書館， 2012（6）：1-5

〔分類號〕G250

〔作者簡介〕肖希明（1955-），男，武漢大學信息管理學院教授，博士生導師；盧世晴（1992-），女，武漢大學信息管理學院碩士研究生。

*本文系國家社會科學基金重點項目“公共數字文化服務中的資源整合研究”（批準號：13ATQ001）研究成果之一。

Research on the Policy System of the Integration of Public Digital Cultural Resources

Xiao Ximing Lu Shiqing
( School of Information Management of Wuhan University )

〔Abstract 〕This thesis elaborates the necessity of constructing policy system of public digital cultural resources’integration analyzing the key points of the policy in regard to public digital cultural resources integration. By means of questionnaire survey, the thesis makes research on the current requirements of public digital cultural integration’s policy. On the basis of aforementioned contents, the thesis discusses the basic framework and the specific contents of the policy system of public digital cultural resources integration in our country. The thesis holds the point of view that the policy system of public digital cultural resources integration in China is mainly composed of macroeconomic management policies, the coconstruction and sharing policies, intellectual property policies and operational security policies, etc.

〔Keyw ords 〕Public digital culture Integration of resources Policy system