產權視角下國有文化資產管理體制改革與創新

廖紅偉++梁鑫++周海金

摘要：目前，我國在全國范圍內并沒有形成統一的、穩定的國有文化資產管理體制，存在政出多門、政企不分；國有文化資產出資人機構缺失：國有文化資產運營機構“缺位”：文化企業公司治理結構不完善等問題，其根本原因在于產權不清。因此，構建新型的國有文化資產管理體制，宏觀上要明晰產權主體，微觀上要建立完善的現代企業制度，形成分工明確、權責清晰的公司治理結構，即分別以財政部和國資委為監管主體構建公益性文化事業和經營性文化產業的分類監管體系，同時著力實現產權制度的優化，如確立國有文化資產出資人機構， 建立國有資產運營機構等。

關鍵詞：國有文化資產；國有資產管理體制；產權理論：分類監管

中圖分類號：F273 文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X（2015）06-0019-06

我國的文化產業近年來蓬勃發展，取得了令人矚目的成績。在文化投融資領域，鼓勵民營資本進入文化產業，為文化產業注入了多元化市場投資這支強大的活力劑；文化基礎設施的建設日趨完善，無論在數量和質量上都較過去有顯著提升：文化管理機構的管理活動日趨透明，管理手段由建國初期的“直接干預”向“間接調控”轉變，管理體系也正在向法制化邁進，這些都是我國文化資產管理體制改革取得的豐碩成果。

一、國有文化資產管理體制改革的理論依據

1.產權理論與國有文化資產管理體制構建

產權即財產所有權，是財產所有制在法律上的表現形式，包括狹義的所有權，經營權（包括占有權、使用權和支配權）還有收益權。狹義的所有，指財產的歸屬、領有關系，涉及財產歸誰所有的問題：占有指人們直接掌握、實際控制和具體管理財產的關系；支配指人們最終處置、安排、調度財產和決定其使用方向的關系；使用指人們改變、消費財產的關系；收益指人們通過占有、支配和使用財產獲取相應收益的關系。產權具有可分離性和獨立流動的屬性。科斯的產權理論告訴我們，有效的產權制度安排是一切經濟活動的基礎，其表現為規定人們之間如何行使財產權利，其理論意義是進行經濟分析時首先要使產權主體明確，產權邊界清晰，從而減少交易費用，提高資源配置效率。

在我國國有文化資產管理體制改革的歷史進程中，我們已經認識到了產權理論對于改革和實踐的重大意義。1992年以前，我國的文化單位都是文化事業型，文化資產的產權歸屬于國家，但是我國國有文化資產的產權主體并沒有到位，對國有文化資產疏于監管，國有文化資產流失嚴重。隨著我國經濟的發展，國有文化資產的產權制度也進行了相應的改革，文化產業引入了私人產權主體，形成了國家所有、國家和私人共有、私人所有三種產權形式。文化資產產權主體的多元化對于深化國有文化資產管理體制改革具有重大意義，文化產業領域內的民營經濟迅速發展，經營性文化資產的運營績效顯著提高。其實，無論是國有產權還是私有產權，只要產權主體明晰，產權的權責利得到清晰界定，那么，產權就會發揮其應有的作用——對外防止外部性的產生，對內產生激勵效應，這樣的產權制度就是有效的。因此，構建新型的國有文化資產管理體制，宏觀上要明晰產權主體，微觀上要建立完善的現代企業制度，形成分工明確、權責清晰的公司治理結構。產權理論是我國國有文化資產管理體制改革的堅實理論基礎。

2.委托一代理機制與道德風險治理

委托一代理機制是指資產的所有者是委托人，經營者是代理人，委托人授權代理人對資產享有占有、支配、使用、處置的權力。所有者與經營者之間通過預先達成的契約將雙方的責、權、利作了明確界定，從而形成相互制約、相互激勵的機制。由于委托人和代理人掌握的信息不對稱，以下兩種情況會導致道德風險的產生。第一，資產所有者不明確。首先，如果資產所有者不明確，那么對資產的監督和對代理人行為的約束就會減弱。其次，如果代理人都不能夠確定資產的委托人，他在心理上就會產生自己的行為不受約束的想法，引發道德風險。第二，代理人與委托人的利益函數不一致。代理人同樣是“經濟人”，追求自身利益最大化。當代理人和委托人利益不一致時，代理人在追尋自身利益最大化的過程中就會存在侵害委托人利益的動機，利益函數差異越大，對委托人財產的侵害越嚴重。我國國有文化資產管理體制存在層層的委托—代理關系，每一環節都存在道德風險，如果任一環節出錯則會造成國有文化資產流失，損害的是全體人民的利益。委托一代理機制告訴我們，必須明確國有文化資產的所有者，在我國是全體人民，由政府各文化主管部門代為行使文化資產的所有權，并委托授權給文化事業單位和文化企業。而文化企事業單位中也存在各層次的委托代理鏈，如何使代理人在追求自身利益最大化的同時確保委托人的權益不受損失，這就需要建立激勵機制。

3.效用理論與激勵機制設計

效用是經濟學中最常用的概念之一，是消費者消費商品或勞務所獲得的滿足程度，并且這種滿足程度純粹是一種消費者主觀心理感覺。效用理論是研究消費者如何在各種商品和勞務之間分配他們的收入，以給他們帶來最大的滿足程度。收入是既定的，而選擇是無限的，這就決定了效用是多元化的，不同的商品組合可以帶來同樣的效用，同樣的商品組合也可以因為數量的不同而使效用不同。

國資委的高層管理人員、內部工作人員和集團公司、國有文化企業的董事、經理等等都是普通的“消費者”，他們是從工資薪金、福利待遇、職位升遷等“商品組合”中獲得效用。根據效用理論，多元化的效用決定多元化的激勵，有些“消費者”更偏愛物質激勵，他們可以從工資的提高、剩余價值的索取中得到更多的效用，而有的“消費者”更看重精神激勵，職位的升遷、榮譽職稱的評選和輿論的稱贊可為他們帶去物質無法給予的巨大滿足。因此，針對不同的人群制定不同的激勵機制，可以充分調動工作者的積極性，促進國有文化資產管理效率的提高。同時，依據邊際效用遞減原理，不能一味增加物質激勵或者精神激勵，在物質或精神激勵帶來的邊際效用達到最大時，加入其他的激勵方式，此時激勵多元化的必要性更加彰顯。至于之后怎樣確定融合后的激勵方式能否給國有文化資產管理人員帶去最大的效用，就要用效用最大化原則來判斷了。

二、我國現行國有文化資管理體制存在的現實弊端及其根源

1.政出多門、政企不分

政出多門，職責交叉，其后果表現在兩個方面：對于政府各管理部門，當國有文化資產盈利時，各部門蜂擁而上爭奪利益，而國有文化資產管理環節出現問題時，各部門推諉責任，撒手而去，沒有人和部門對國有文化資產流失和政策管理失誤真正負責：對于國有文化企業，由于各部門都向國有文化企業發號施令，國有文化企業無所適從，只能在夾縫中生存，被迫左右逢源，應付各個管理部門。

我國目前一部分國有文化企業是由政府行政管理部門出資創辦的，政府利用其掌握的特殊的行政資源將一部分國有文化企業推上壟斷高位，這不僅違背了社會的公平和公正，而且極大地削弱了市場競爭，降低了文化資源配置效率，甚至會導致文化產業出現大量“尋租”活動，于是又形成一個惡性循環，推動政府利用行政權力謀求超額經濟利益。對于經營性國有文化資產，政府還在用計劃經濟的手段干預國有文化企業的生產經營活動，導致國有文化生產經營單位生產熱情不足，無法成為自負盈虧、獨立核算、自主發展的市場經濟主體。在國有文化資產的優化重組過程中，政府各部門為了謀求自身利益，對國有產權重組進行過多干預，而非利用市場機制自發促進產權流動。比如，有的違背市場經濟規律，強行對國有文化資產的兼并重組施以阻撓；有的“當破不破”，硬將資不抵債、本應在市場經濟競爭中被“淘汰”的文化企業與優勢文化企業“拉郎配”，這不僅拖累了優勢文化企業的發展，而且更拉低了整個文化產業的資源配置效率；還有的對于資產評估方法、交易規則和資產處置過程橫加干預。長此已久， “行政命令”式的資產管理方式必然造成整個國有文化資產管理體制的僵化，不利于我國文化產業形成比較優勢，應對世界文化市場變動潮流的沖擊。

2.國有文化資產出資人機構缺失

“齊抓共管”型的多頭管理導致國有文化資產的所有權分散，卻沒有一個部門真正對國有文化資產從資本投入、資產經營到資本收益、資本積累全程負責。一方面，各部門互相推諉責任，上級政府無法輕易落實國有文化資產的責任追究，一些國有文化企業的領導層、經營者、承包租賃者肆意侵吞、支配、揮霍浪費國有文化資產，利用其職權中飽私囊，造成國有文化資產的極大流失；另一方面，國有文化企業經濟決策受制于歸口管理部門，地方政府和各部門出于自身利益打破了管理的連貫性和統一性，人為割裂了企業間的經濟聯系和產業鏈條。出現以上問題的實質在于我國在全國范圍內并沒有最終成立統一的、合法的、權威的國有文化資產出資人機構，國有文化資產出資人不明確，無法按照“誰所有、誰負責”的資產管理要求對國有文化資產進行監督管理。對于正處于試點階段、已經成立國有文化資產出資人機構的地方，比如北京和湖南等地，國有文化資產出資人機構一般掛靠在宣傳部門，有關國有文化企業重大事項的決策、國有文化資產的流動導向等重要問題仍然由政府宣傳部門和文化主管部門共同敲定，國有文化資產出資人機構的職權行使從某種意義上被架空：還有的省市成立了省（市）文化體制改革和文化產業發展領導小組辦公窒（簡稱省（市）文資辦），然而其與政府機構未能完全分離，職能行使更多的表現為協助政府組織企事業單位績效考核、協調推動重大文化項目的建設等等，其獨立的出資人地位并未實現。

3.國有文化資產運營機構“缺位”

經營性文化產業從文化事業中分離標志著我國國有文化資產分類經營的開端。2003年，全國范圍內的經營性文化事業單位轉企改制，文化企業的數量迅速膨脹。2003年至2007年間，國有文化企業數量年均增加300多家，自2008年起年均增加500家以上，2010年接近600家。然而，數量龐大的文化企業并沒有產生預期的收益，總體來看，經營性文化產業規模小、科技含量和產業附加值不高，某些經營性文化產業營業利潤甚至為負。2008年，我國的音像制品出版產業、電影服務產業、廣告業創造的營業盈余分別為-178.9萬元、-3367.5萬元和-123.8萬元。與此同時，各類經營性文化產業內部的結構比例情況令人堪憂。2009年，我國文化藝術服務的機構數為4591個，僅占經營性文化產業藝術機構總量的1.9%，而文化休閑娛樂服務產業的機構數為220269個，是經營性文化產業藝術機構總量的89.8%，占據了經營性文化藝術產業的大片江山。大量的中小企業涌入文化休閑娛樂服務產業（以娛樂場所和網吧為代表），而文化藝術服務產業（如文藝創作、表演和藝術表演場館）卻少有企業問津，這實際上向我們傳達了嚴重的文化危機信號：“快餐文化”、“享樂文化”正以勢不可擋之勢占據大量文化市場，而高雅文化藝術作品卻曲高和寡，難以迎合市場需求。如果放任這種文化趨勢發展下去，我國的文化產業會走向何方？我國源遠流長的文化藝術該如何傳播、繼承和發揚？這些問題值得我們深思，而產生問題的根源也必須深究，那就是我國并沒有成立專門的國有文化資產運營機構，沒有及時對國有文化資產的總量、國有文化資產的流向、經營性文化產業布局進行調整，國有文化企業的生產經營活動缺乏宏觀和科學的指導。

4.文化企業公司治理結構不完善

我國目前的國有文化企業的現代企業制度仍處于初級創建，企業法人治理結構仍在模擬化階段。實踐探索的過程中出現了大量問題，主要表現在四個方面：第一，國有文化企業中的行政化色彩濃厚，對政府的依賴性過強。目前我國國有文化企業相當一部分董事、經理甚至獨立董事都是由政府直接任命，他們關注的重點往往不是企業的經營績效，而是政府的政策走向。大批董事和經管人員由政府任命，企業的經營決策都向政府報批造成的后果只能是政企無法分離，國有文化企業經營績效的提高遙遙無期。與此同時，受我國原有計劃經濟體制的影響，我國國有文化企業過分依賴政府，為求得政府的產業保護和財政補貼，甚至不惜與政府進行不良博弈，導致國有文化企業惰性的滋長。第二，董事會過分集權，規模過大。董事會具有召集股東大會、戰略決策權、任命國有企業高級管理人員和一般事務管理的權力，如此多的權力交由董事會行使很容易造成董事會過分集權，干預企業日常經營活動的管理，不利于董事會和經理層之間的制衡。同時，我國國有文化企業的董事會存在規模擴大的趨勢，過大的董事會降低了決策制定效率，同時也不利于經理層執行決策。第三，所有權虛化，“內部人控制”現象突出。我國的國有文化資產屬于全體人民，但客觀條件決定人民不可能親自對國有文化資產進行監督與管理，即使少部分公民有這種覺悟，但由于信息不對稱等原因，監督也是不充分的。我國目前還沒有建立統一的國有文化資產出資人機構，出資人的缺失導致國有文化資產所有權虛化，國有文化企業的控制權落到經營管理者手中，即出現了“內部人控制”現象，造成國有文化資產大量流失，全體國民利益受損。同時，國有企業內部對經理層缺乏充足的激勵和約束，更加助長了經理層違背股東利益的動機。第四，監事會地位不被重視，發揮的監督作用有限。現代企業制度的公司治理結構中，監事會與董事會應該處于同等地位，監督董事會和經理層的日常決策和管理，并對股東大會負責。但是目前我國的國有文化企業中，監事會規模小、地位低，往往被看成董事會的一個附屬機構，無力發揮應有的作用。同時，監事會與董事會和經理層藕斷絲連，主觀上也不愿行使職責。

三、我國國有文化資產管理體制改革與創新的路徑

1.文化企事業單位的劃分及分類管理

國有文化資產從本質上來說是資產，但是它不是一般意義上的資產，其將政治屬性和經濟屬性集于一身。文化資產二重屬性決定了國有文化資產分類管理的必要性。

對于公益性文化事業管理而言，統一的文化事業單位管理體系在監管主體的選擇上，根據“誰出資、誰監管”的資產管理要求和對文化事業單位信息資源的掌控程度，財政部門可以說當之無愧。財政部門作為文化事業單位的監管主體，其并不是要包攬文化事業單位大小一切事務，其具體的職責行使主要有三個方面：第一，將文化資源的配置環節與預算制度緊密結合，嚴格管理：在文化資產的使用環節上，對文化事業單位重大文化資產變動事項進行審批把關，建立文化資產信息資源庫，及時、動態地掌握文化事業單位內文化資產的變動情況和全國范圍內文化資產的布局結構，約束文化事業單位的行為，防止文化資產流失：在文化資產的處置環節做好資產清查和審核評估工作，防范文化資產在處置環節中流失。第二，對文化事業單位在充分調研的基礎上，依照國有資產的考核績效標準，結合文化事業單位自身的特點，盡快制定出文化事業單位績效考核指標體系，依照十八屆三中全會的要求，堅持把社會效益放在首位，同時引入激勵約束機制，將績效考評結果與文化事業單位財政經費的領用情況、資產配置和保值情況、社會反響真正掛鉤，讓其不再是死氣沉沉的隸屬于政府行政機構的附屬物，而成為獨立的事業主體。第三，以主導者的身份協調各文化主管部門的工作，財政部門只是“宏觀監管者”，具體的文化事業管理職能交給各文化主管部門行使。

通過以上對財政部門管理職能的分析，我們實際上已經構建了我國文化事業單位管理體制的三層次管理框架：國家（全體人民）——財政部門——文化主管部門——文化事業單位。我國是社會主義國家，國有文化資產屬于全體人民所有，人民將全部的國有文化資產委托授權給政府監督管理，這其中包括國有文化事業單位內的文化資產。財政部門作為政府的行政機構，接受人民的委托監督文化主管部門的工作，并定期抽查管理文化事業單位.而文化事業單位的具體監管工作則交由文化主管部門。在由財政主導的文化事業管理體系的委托代理鏈條中，人民是終極委托人，享有國有文化資產的所有權，而文化事業單位是最終代理人，承擔文化資產保值增值的職責。財政部門和文化主管部門既是國有文化資產的監管主體又是監管客體。將經營性文化產業從文化事業中分離，其難點和關鍵之處在于構建怎樣的管理體制、其出資人和監管主體到底是誰。在這里筆者認為，經營性文化資產應該統一納入到“大國資”的國有資產管理體制框架內，由國資委充當國有文化企業的出資人代表，形成“國資委——國有文化資產運營機構——國有文化企業”三層次的委托代理體制。將經營性文化資產納入國資管理體系既是國資管理體制改革的深化推進，又是國有文化資產管理體制改革具有歷史性意義的舉措。

經營性文化資產授權經營的關鍵是弄清誰是委托人、誰是受托者、由誰來進行監管。對于經營性文化資產的委托人我們已經明確了是中央和地方各級國資委，而國有文化資產的受托者有兩種情況：對于大型的具有壟斷性質的文化企業集團公司，比如報業集團、傳媒集團等，應該精簡機構設置，縮短委托代理層級，省去國有資產控股公司這一委托代理環節，企業集團就是實際的經濟運營主體，是最終的受托者；對于中小型的國有文化企業，因為其數量大、分布散，需要國有資產運營機構充當中間的委托代理人，最終的受托人是中小型國有文化企業。國有文化資產的監管主體與傳統的國有資產管理體制有所不同，國有資產管理秉持“誰出資、誰監管”的原則，國資委集出資和監管職能于一身。國有文化資產由于其特殊性，在監管主體的選擇上應該實行由國資委、宣傳部門、文化主管部門三部門聯合監管和考核的“準董事會”機制，成立國有文化資產監管考核小組，成員從國資委、宣傳部門和文化主管部門中選任，小組內分工明確，有一套清晰嚴格的對授權單位的管理制度和考核標準。這樣做既符合十八屆三中全會提出的“管人管事管資產管導向”的要求，又避免了多頭管理、政出多門的問題。在授權的內容上，明確規定出資人對委托人授予經營性文化企業資產的“產權轉讓權、資產擔保權、收益處置權、投資決策權”，同時，明確界定委托人行使權利的條件和范圍。至此，我國經營性文化產業的授權經營模式基本確立。

2.政府和市場合理分工，文化事業和文化產業并重

十八屆三中全會將轉變政府職能提到了重要議程，提出“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求”。對于公益性文化事業，政府應該把工作重點放在提高公益性文化事業的財政支持力度上，中央政府應立足于宏觀文化產業布局的規劃，集中投資范圍，將資金重點投向重大的國家重點工程、西部經濟欠發達地區以及文化基礎設施匱乏的廣大農村地區，使全國的文化事業平衡發展，縮小區域差距；各地方政府應結合本地實際情況，全力出資創辦建設圖書館、博物館、藝術館等文化藝術場館并保證其數量和質量；鼓勵社會興辦、捐助文化事業，并且政府要給予捐助的組織、企業或個人以優惠政策，從而激發全社會投身社會主義文化建設的積極性，實現文化事業單位資金來源的多元化。政府主導并不意味著政府大包大攬，對于文化事業單位提供的一部分公共文化服務，政府完全可以放手交由市場提供。比如，變“以人定費”、“以費養人”為“以事定費”、 “以費養事”，根據公共文化單位提供的公共文化服務數量與質量來撥付經費。另外，凡是可以通過采購提供的公共服務，政府可以采取“花錢買服務”的辦法，用市場化的方式組織生產和供給，以降低公共服務的單位成本，提高公共服務的質量。

對于經營性文化產業，政府必須完全退出該領域，將其推向市場，利用價格規律、供求關系實現文化產品和服務生產的多元化。政府應理順與經營性文化企業之間的關系，避免用行政化手段干預文化企業的生產運營，使其能夠真正成為獨立經營、自負盈虧的市場經濟主體。政府的“放手”并不意味著文化管理的“無為”，由于文化資產的特殊性，政府必須要統籌好“放”與“管”的關系，做一個宏觀的引導者和監管人。其一，加大政策保障力度，綜合利用產業政策的引導、稅收減免、低息和政府貼息貸款支持等優惠政策間接扶持經營性文化產業的發展。其二，作為經營性文化產業的監管人（這種監管是意識形態和市場行為規范的監管，而不是資產監管），要牢牢把握我國社會主義先進文化的前進方向，及時糾正文化發展過程中出現的庸俗化、娛樂化、西方化等問題，匡正社會風氣：加強文化市場的監管，對文化企事業單位在微觀運行上出現的違法、違規問題，及時查處、嚴懲不怠，以保證文化企事業單位在規范、有序的市場環境中健康發展。

3.確立國有文化資產出資人機構，落實國有文化資產監管職責

將經營性國有文化資產劃歸國資委管理，必然涉及與原有的文化主管部門管理權限劃分的問題，應當按照社會公共管理職能與出資人職責相分離的原則，凡屬出資人的具有私權利性質的職責（權利和義務），都歸屬于各級國資委；凡屬履行社會公共管理的公權力性質的職能，都歸屬于各級文化管理部門。具體而言，將國有文化企業的資產收益、參與重大決策和選擇管理者三大權利交由國資委：將黨對意識形態的領導工作和宣傳業務交給各級政府宣傳部門；將行業管理、市場監管、社會效益評價等社會公共管理職能交給文化主管部門，由此建立以國資委為主導的各部分分工協作的經營性文化資產管理體制。

處理好國有文化資產管理機構與文化企業的關系，防止國資委“缺位”和“越位”情況的發生。一方面，國資委要保證國有文化資產出資人職能到位，依法行使出資人權利，履行出資人義務。另一方面，要牢牢謹記國有文化企業股東這一角色定位，將出資人權利明確限定為“資產收益、參與重大決策和選擇管理者”，絕不干預文化企業日常的經營活動和國有文化企業經營管理人員的選用。在管理方式的選擇上，用市場化的手段取代傳統的行政式命令，與國有文化企業簽訂委托經營合同，就年度計劃的經營目標達成一致，并用合同確定下來，設立明確的獎懲機制和標準，對經營績效高的企業予以獎勵，對經營績效差的企業予以處罰，對無力挽回經營局面的企業及時進行破產清算，促進文化資產的流動和優化重組，做到“恩威并濟”、“賞罰分明”，有效激勵和鞭策文化企業不斷改善經營管理方式，促使國有文化資產保值增值目標的實現。

4.建立現代企業制度，實現兩權分離

第一，減少政府行政性干預，全方位引入市場機制。除了一小部分必須由政府任命的董事和監事之外，大部分董事、企業高級管理人員和監事應該公開向市場招聘，建立層層考核機制，簽訂短期聘任合同。合同期即是考察期，如果在合同期內，高管人員工作職責到位，履職績效達到規定標準，那么在合同即將到期時續簽，反之則解聘，這樣的選聘機制能真正做到“有能力者居之”。同時，管理者的薪酬也必須在市場中敲定。在不考慮績效工資的情況下，基本工資（國有企業高管人員一般是年薪制）應該向同類私營企業看齊，并且福利待遇至少要優于私營企業。

第二，規范董事會職權，合理確定董事會規模。由于不同企業經營的具體項目不同，董事會和經理層的職權應該明確列出并寫入公司章程。一般來說，事關國有企業發展方向的戰略性決策應由董事會做出，而日常經營決策下放經理層。董事會的職能側重于監督和指導，經理層側重于管理職能，公司章程中應該明確規定內部董事、外部董事和獨立董事的工作職責，防止董事之間職責權限的交叉扯皮，也防范了董事會的“越位”和“缺位”。董事會規模應該經股東大會討論決定，董事人選的確定和人數的變動也要經過股東大會的商議通過后才能執行。

第三，國有資產出資人職責到位，建立有效的“激勵一約束”機制。國資委作為國有文化資產的股東，履行出資人職責，對經營性文化資產享有監督管理的權利，這就在一定程度上避免了“內部人控制”情況的出現。對國有文化企業高管人員實行企業經營績效與經營者利益相掛鉤的多元化激勵計劃，包括股票期權計劃、年度獎金以及提高經理層的聲譽等。第四，提高監事會在公司治理結構中的權力地位，并用法律制度加以保障。在股東大會表決許可的條件下，允許監事會規模適當擴大。加強監事會的獨立性，保證國有文化企業監事會三分之二的人選不是通過政府選派和股東大會的任命，切斷監事會與董事會、經理層的聯系，使監事會脫離董事會和經理層的控制。