菲律賓所提南海仲裁案管轄權問題的中國立場評析

戴軼

摘要：針對菲律賓所提南海仲裁案，中國發布了《立場文件》，拒絕應訴并對仲裁庭的管轄權提出了異議。《聯合國海洋法公約》“強制程序”的管轄權是強制性的，中國的反對不能阻止仲裁程序的進行。從《聯合國海洋法公約》對強制程序的管轄權所設置的限制條件來看，中國提出的中菲之間存在的一系列政治協議已經排除仲裁程序的適用、中菲爭端不是“公約的解釋或適用的任何爭端”的觀點和意見，可能難以被仲裁庭接受；但中國2006年根據《聯合國海洋法公約》第298條所做的排除性聲明最有可能促使仲裁庭據此認定對此案沒有管轄權。中國雖已確立“不接受、不參與”的立場，但此案關系重大，中國仍須以庭外活動的方式影響仲裁庭的決策。

關鍵詞：菲律賓所提南海仲裁案；強制仲裁程序；中國立場

中圖分類號：D993.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2015）06-0127-04

在菲律賓將南海爭端提交《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）強制仲裁程序后，仲裁庭于2013年7月Il日成立并選定海牙常設仲裁法院為書記官處。2014年12月7日，中國外交部受權發布《中華人民共和國政府關于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》（以下簡稱《立場文件》），強調了中國“不接受、不參與菲律賓提起的仲裁”的立場。雖然該文件是一個政治文件，并不是中國參與仲裁的“辯訴狀”，但是文件依然援引《公約》強制程序的管轄權規則，全面闡述了菲律賓無權單方面提起訴訟、仲裁庭沒有管轄權的法律主張。目前，案件已經進入“初步程序”，這些意見能否被仲裁庭接受，案件的前景如何？本文將依據《公約》的相關規定和中菲南海爭端的事實，對《立場文件》進行評析，回答這些問題。

一、中國反對立場的法律效果評析

《立場文件》的核心觀點是： （1）反對菲律賓單方面提起訴訟。認為“菲律賓單方面將中菲有關爭端提交強制仲裁違反國際法”，“是在濫用《公約》規定的強制爭端解決程序。”（2）反對仲裁庭對中菲爭端行使管轄權。指出“中國從未就菲律賓提出的仲裁事項接受過《公約》規定的強制爭端解決程序；仲裁庭應充分尊重締約國自行選擇爭端解決方式的權利，在《公約》規定的限度內行使其確定管轄權方面的權力。”中國在此既申明了自己的反對立場，也對仲裁庭的管轄權提出了異議。

《公約》強制程序的方法有：按照附件六設立的國際海洋法法庭和國際法院、按照附件七組成的仲裁法庭、按照附件八組成的特別仲裁法庭；《公約》要求一國在簽署、批準或加入公約之時或之后的任何時間，用書面聲明的方式自由選擇一個或一個以上強制程序方法（第287條第1款）。如果爭端各方在爭端解決方式的選擇上不一致，則適用附件七所規定的仲裁（第287條第5款）。為防止締約國回避強制程序，《公約》第287條第3款規定：“締約國如為有效聲明所未包括的爭端的一方，應視為已接受附件七所規定的仲裁。”此規定意味著締約國一旦成為爭端的當事方，即使沒有作出過選擇，《公約》爭端解決機制仍然有權對其適用仲裁程序。進一步推論之：

首先，中國的反對不能阻止仲裁程序的進行。強制管轄權使《公約》的強制程序方法超越了“自愿管轄”。附件七《仲裁》第1條規定，爭端任何一方只需要向他方發出一份附有《關于其權利主張及該權利主張所依據的理由的說明》的書面通知，就可以將爭端提交仲裁程序。菲律賓正是據此單方面提起訴訟而無需征得中國的同意，又因為中國沒有對強制程序的方法作出過選擇，所以爭端解決方法只能適用《公約》第287條第3款的規定，進入附件七所規定的仲裁程序。2013年1月22日，菲律賓向中國發出外交照會和《關于西菲律賓海的通知與權利主張說明》，正式提起仲裁程序。此時，“程序的提起”的形式要件已經滿足，仲裁程序即享有對該案的初步管轄權，有權組建仲裁庭并行使相應的職權。程序令的發布是其正當的職權行為，并不構成對中國權利的侵犯。

其次，中國的管轄權異議不能阻止仲裁程序的進行。依《公約》規定，仲裁庭的組建及其職權的行使僅僅只是“初步程序”，“初步程序”只意味著案件只在程序上的受理，不能視為是管轄權的成立。這是由于《公約》規定的強制程序的管轄權不是絕對的，而是被設置了諸多限制條件。即任何方法都必須在進行實體問題的審理前確認管轄權，以防止當事國濫用法律程序；如果法庭或法院認定當事方的主張“構成濫用法律程序或者根據初步證明并無理由，即不應對該案采取任何進一步行動”（第294條第1款），是為“初步程序”。在“初步程序”中，爭端各方有按照適用的程序規則提出“初步反對的權利”（第294條第3款），即提出管轄權異議的權利，法庭或法院必須對此予以重視。然而，《公約》第288條第4款又規定：“對于法院或法庭是否具有管轄權如果發生爭端，這一問題應由該法院或法庭以裁定解決。”所以，中國雖然有提出管轄權異議的權利，但是卻不能阻止仲裁程序的進行，只有在仲裁庭自身確認對中菲爭端的實體問題沒有管轄權后，仲裁程序才會終止。

再次，中國的缺席不能阻止仲裁程序的進行。《公約》附件七第9條對“不到案”的情形予以了規定：“如爭端一方不出庭或對案件不進行辯護，他方可請示仲裁法庭繼續進行程序并作出裁決。爭端一方缺席或不對案件進行辯護，應不妨礙程序的進行。”所以，中國“不接受、不參與”仲裁的立場并不能使仲裁程序終止。只要菲律賓堅持訴訟，仲裁庭就無權單方面終止程序，除非確認對爭端事實沒有管轄權，或者中菲雙方新有協議終止。

二、中國管轄權異議的法律效果評析

《立場文件》從三個方面對仲裁庭的管轄權提出了反對意見：“第一，菲律賓提請仲裁事項的實質是南海部分島礁的領土主權問題，超出《公約》的調整范圍，不涉及《公約》的解釋或適用；第二，以談判方式解決在南海的爭端是中菲兩國通過雙邊文件和《南海各方行為宣言》所達成的協議，菲律賓單方面將中菲有關爭端提交強制仲裁違反國際法：第三，即使菲律賓提出的仲裁事項涉及有關《公約》解釋或適用的問題，也構成中菲兩國海域劃界不可分割的組成部分，而中國已經根據《公約》的規定于2006年作出聲明，將涉及海域劃界等事項的爭端排除適用仲裁等強制爭端解決程序。”中國的反對意見都是根據《公約》強制程序管轄權的限制條件所提出的，實質是對仲裁庭的管轄權提出異議，這些異議能否被采納將決定訴訟的走向。

1.菲律賓的主張是否屬于“公約的解釋或適用的”爭端

由于《公約》是一個關于海洋利用和海洋資源的國際條約，強制程序僅僅只能對“公約的解釋或適用的任何爭端”行使管轄權（第286條）。這一原則性規定貫穿著整個《公約》十五部分，是整個強制程序的管轄權得以成立的大前提。《立場文件》將菲律賓所提13項訴求歸納為三類予以解說和分析，指出“菲律賓要求在不確定相關島礁主權歸屬的情況下，先適用《公約》的規定確定中國在南海的海洋權利，并提出一系列仲裁請求”，已經超出了《公約》的調整范圍。

中國認為菲律賓所提仲裁事項實質是主權歸屬問題，毫無疑問是正確的，但是，海洋權利大多是依附于海洋主權而存在的，以主權問題來主張權利爭端不具有可裁判性，可能很難為國際司法機構接受。而且，《公約》沒有對何謂“公約的解釋或適用的任何爭端”進行界定，仲裁庭完全有可能將中菲爭端認定為“公約的解釋或適用的”爭端：第一類爭端是《公約》可否適用于中國傳統的“九段線”的問題，這是公約適用范圍的解釋問題；第二類爭端是《公約》關于“巖礁、低潮高地和水下地物”與其所滋生的海洋權利之間的關系的條款的解釋問題：第三類爭端是島礁主權與基于島礁主權所享有的海洋權利之間的關系問題，這也是一個涉及《公約》相關條款的解釋問題。從《公約》強制程序的司法實踐來看，案件的被訴方通常都主張所涉及的爭端不是“解釋或適用”《公約》的問題，但法庭和法院尚未在任何案件中接受這種主張。

2.中菲之間的政治協議能否排除仲裁庭的管轄權

首先，中菲之間的政治方法是否已經窮盡？如其他國際條約和國際組織的爭端解決機制一樣，《公約》在第十五部分第一節規定了基于國家同意的政治方法，如談判、協商、調解等，且規定爭端只有在訴諸政治方法而“仍未得到解決”的前提下，才可以經爭端當事方的請求而提交強制程序（第286條）。由此推論，中菲之間一系列的雙邊和多邊政治協議的存在已將爭端囿于政治解決的范疇而不能提交強制仲裁程序。

從《公約》明示規定來看，中國的主張是能夠成立的。然而，政治方法優先原則是很難在具體的案件中適用的，因為談判、協商到何種程度才是已經窮盡了政治方法而仍未能使爭端得到解決，是一個很難認定的問題。菲律賓聲稱，“1995年之后中菲兩國就菲律賓仲裁請求中提及的事項多次交換意見，但未能解決爭端；菲律賓有正當理由認為繼續談判已無意義，因而有權提起仲裁。”而中國認為，“根據國際法，一般性的、不以爭端解決為目的的交換意見不構成談判，”菲律賓所謂的“這些交換意見也遠未構成談判”。因此，菲律賓未能履行公約第283條所規定之“交換意見的義務”。并且，“迄今為止，中菲兩國從未就菲律賓所提仲裁事項進行過談判。”政治方法顯然還未窮盡，菲律賓應就爭端問題繼續與中國在政治方法的范圍內協商解決，無權單方面提起訴訟。中菲各執一詞，顯然，這一主觀性太強的爭執難以用客觀標準來衡量，其判斷權只能交由仲裁庭。從以往的案例來看，中國的主張可能不會被法庭采納。在“核廢料再處理工廠案”中，英國認為愛爾蘭沒有與其就爭端解決交換意見，因而未滿足《公約》第281條第1款設定的條件。國際海洋法法庭對此指出，一個締約國在它認為已經窮盡達成協議的可能性時，沒有義務繼續交換意見，因而仲裁庭具有初步管轄權。

其次，中菲之間的政治協議是否構成“另有協議”？依據《公約》第287條第4-5款的規定，當事方之間如“另有協議”則不能將爭端提交強制程序。菲律賓認為，中菲之間并不存在解決爭端的“另有協議”。中國則認為，中菲之間的雙邊政治協議和《南海各方行為宣言》已經“構成中菲兩國之間的協議”，“中菲雙邊文件和《宣言》第四條反復重申以談判方式和平解決南海爭端，并且規定必須在直接有關的主權國家之間進行，顯然排除了第三方爭端解決程序。”為佐證中國的觀點，《立場文件》援引了“南方藍鰭金槍魚案”。在澳大利亞、新西蘭訴日本的“南方藍鰭金槍魚案”中，雙方對于《養護南方藍鰭金槍魚公約》是否排除了《聯合國海洋法公約》強制仲裁程序的適用存在異議。仲裁庭認為，該公約雖然沒有使用明確的措辭來排除其他程序的適用，但第16條第2款有“在每個案件中，都必須經過所有爭端當事方的同意”之規定，因此，仲裁庭不能審理任何單方面提起的訴訟，沒有管轄權。《立場文件》據此推論認為，“中菲雙邊文件和《宣言》第四條雖然沒有明文使用排除其他程序的表述，”但規定由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領土和管轄權爭議。兩者具有很大的類似性，可以類推出中菲爭端排除了第三方爭端解決程序的介入。然而，這兩案有一個重大的區別：《養護南方藍鰭金槍魚公約》是一個國際條約，而《南海各方行為宣言》是一個政治文件。因此，中國的“抗辯”能否被法庭采納，取決于對“另有協議”的解釋。如果仲裁庭認為“另有協議”中的“協議”只能解釋為法律協議，則中國的主張不能成立。可惜的是，《公約》沒有對此進行界定，也沒有其他的法律文件給予解釋。一般來說，國際司法機關不會適用政治協議，這在《國際法院規約》第38條第1款中已經有明確的論述。所以，中國的這個觀點被接受的可能性不大。

3.中國的排除性聲明是否對中菲爭端具有法律效力

《公約》另一項對強制程序管轄權的限制是第298條規定的“任擇性例外”，該條第1款（a）（1）項規定：關于劃定海洋邊界的相關條款“在解釋或適用上的爭端，或涉及歷史性海灣或所有權的爭端”允許締約國保留，排除《公約》強制程序的管轄權。中國據此已于2006年8月25日向聯合圍秘書長提交了聲明：“關于《公約》第二百九十八條第1款（a）、（b）和（c）項所述的任何爭端，中華人民共和國政府不接受《公約》第十五部分第二節規定的任何程序。”因此，對于涉及海域劃界、歷史性海灣或所有權等爭端，《公約》第十五部分第二節下的任何強制爭端解決程序，包括強制仲裁，都不能對中國行使管轄權。筆者認為，中國基于排除性聲明所提出的管轄權異議，最有可能被仲裁庭接受，并將以此認定對該案沒有管轄權。

如《立場文件》所述，“菲律賓提出的各項仲裁事項，包括海洋權利主張、島礁性質和海洋權利范圍，以及海上執法活動等等，均是國際司法或仲裁機構在以往海域劃界案中所審理的主要問題，也是國家間海域劃界實踐中需要處理的問題。”在第一類爭端中，如果仲裁庭認為《公約》可以適用于“九段線”，就必須對九段線的合法性進行認證，這實際上是進行海洋劃界；第二類爭端中，如果仲裁庭要對中國基于“巖礁、低潮高地和水下地物”所滋生的海洋權利進行合法性裁決，則必須先對“巖礁、低潮高地和水下地物”的主權歸屬予以認定，毫無疑問，這也是進行海洋劃界，因為海洋權利是依附于領海而存在的；同理，第三類爭端也是須先行確定島礁主權歸屬，最終也會落腳到海洋劃界上來。所以，“仲裁庭對菲律賓提出的任何仲裁請求作出判定，都將不可避免地產生實際上海域劃界的效果。”菲律賓經過“設計”、“包裝”的13項訴求，“表面上不要求進行劃界”，只主張權利，但“實際上是在變相地要求仲裁庭進行海域劃界。菲律賓提出的各項仲裁事項，實際上已涵蓋了海域劃界的主要步驟和主要問題，如果仲裁庭實質審議菲律賓的各項具體主張，就等于是間接地進行了海域劃界。”仲裁庭如果認定對此案具有管轄權，則是違反《公約》第298條，藐視中國聲明的法律效力，侵犯中國主權。而且，仲裁庭對實體問題的審理也必將不可避免地涉及中國所主張的“歷史性海灣或所有權”問題，據此也必須終止程序。

三、中國的應對之策

菲律賓所提南海仲裁案是中國的“海洋第一案”，對中國的海洋大國戰略具有重大意義。從深層次考慮，中國的立場和態度無疑是深思熟慮的正確決策：第一，若應訴，則意味著中國已經自我否定了2006年所作出的排除性聲明的法律效力，與中國有爭端的國家都將競相仿效菲律賓的行為，從此中國將有可能在廣大的海洋領域遭遇“法律圍堵”的被動局面；第二，若應訴，就意味著將重大的國家利益交由國際司法機構來處置，會喪失主動權。這對中國的海洋利益是一次極大的冒險。然而，中國拒絕參與仲裁程序的弊端也是很明顯的。中國沒有參與仲裁庭的組建，沒有指定仲裁員，在案件的審理中已經處于相對不利地位。一旦仲裁庭認定對此案具有管轄權，中國同樣也不可能阻止其作出裁決。根據《公約》附件七第11條規定，無論被訴方是否應訴，裁決都有確定性，不得上訴，爭端各方均應遵守。雖然中國最后可以動用安理會的否決權使裁決得不到執行，但是，中國遵守《公約》的承諾將受到質疑，中國支持海洋法治的形象將蒙上陰影；菲律賓將借此大肆攻擊和斷然拒絕中國主張，固化其訴求的法律確定性和權威性，從而增加中國解決南海問題的難度和復雜性。

鑒于此，中國應該堅決、徹底地反對仲裁庭受理此案。當前，案件的審理工作只處于管轄權審查階段，雖然中國拒絕應訴，但并不意味著不能有所作為。中國可采用庭外活動的方式影響仲裁庭的決策。中國的排除性聲明是最有可能被仲裁庭接受的意見，因此，中國應該在不放棄援引其他限制性規則提出管轄權異議的前提下，以排除性聲明為核心開展外交攻勢，促使仲裁庭正式駁回菲律賓的訴求。依據附件七《仲裁》第9條：“仲裁法庭在作出裁決前，必須不但查明對該爭端確有管轄權，而且查明所提要求在事實上和法律上均確有根據。”此規定說明，提出管轄權異議和管轄權審查的時間并不僅限于實體問題的審理之前，而是貫穿整個仲裁過程，直至裁決。這提示我們，即使仲裁庭已經認定了管轄權，中國仍應堅持反對立場，促使仲裁庭在對實體問題進行審理的過程中，加深對中菲爭端本質的認識，最后以“裁定”的方式作出無管轄權的判斷，終止程序。