論地方服務型政府的結構

周定財++沈榮華

摘要：當下，我國地方服務型政府建設經歷了探索階段、建構階段并逐漸進入調整階段。從結構入手來思考地方服務型政府的體制、機制及邏輯進程，對推進地方服務型政府建設大有裨益。服務型政府宏觀上體現為一種具體的行政體制，微觀上反映為一系列緊密相連的行政機制，這構成地方服務型政府的內在結構。地方服務型政府建設的目的、動力、進程和邏輯中內涵的地方政府與其他政治主體和社會主體的關系，構成了地方服務型政府的外在結構。內在結構是外在結構的基礎和支撐，為外在結構服務；外在結構是內在結構的延伸，為內在結構提供保障；二者以政府職能作為橋梁而相互依存，二者的互動有利于政府職能的轉變，其終極目標是更好地為人民和社會服務。

關鍵詞：地方服務型政府；結構；行政體制改革；政府職能

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X（2015）06-0056-05

當下，建設服務型政府已成為中國行政體制改革的重要目標，各地服務型政府建設的探索與實踐經歷了探索階段、建構階段并逐漸進人調整階段。但由于地方服務型政府建設的價值定位不清、理論準備不足、方案設計不周，致使各地方服務型政府建設進程長短不一、質量良莠不齊。為此，筆者結合近年學術界的研究成果，揭示地方服務型政府的內在結構、外在結構及其互動關系，以期對推進當下地方服務型政府建設有所裨益。

一、地方服務型政府的內在結構

結構是服務型政府的基本構成要素之一，是行政體制改革的起點，它涉及內在結構和外在結構兩個部分。地方服務型政府的內在結構是包括政府的體制和機制在內的、決定政府職能的要素的總和，然而在現實的地方服務型政府構建中，機制創新往往大于、多于、重于體制改革，有時甚至忽視體制改革而單純進行機制創新的探索，最終只能是“戴著鐐銬的舞蹈”。為此，需要從體制和機制兩個方面來調整地方服務型政府的內在結構。

（一）地方服務型政府的體制改革

“任何組織都有一定的結構，都體現為一定的體制。”地方服務型政府體制結構完善的現實路徑應當與職能的轉變緊密結合起來，要在職能轉變的進程中推進體制改革，同時通過體制的不斷改革來促進職能的進一步轉變。

首先，體制改革的著力點在于轉變政府職能，強化社會管理和公共服務。轉變政府職能是深化行政體制改革的核心，具體包括：（1）管理理念的轉變。堅持以人為本，在理念上努力實現從全能政府向有限政府轉變，從人治政府向法治政府轉變，從管制型政府向服務型政府轉變，從回應型政府向前瞻型政府轉變。（2）管理重點的轉變。政府職能轉變的重點是轉向社會管理和公共服務，同時加強經濟調節和市場監管，在政府的宏觀調控下發揮市場對資源配置的決定性作用。（3）管理方式的轉變。要繼續深化行政審批制度改革，減少審批事項，讓市場發揮更大的作用，為社會提供多渠道、多樣化的公共服務。要根據社會管理和公共服務部門的自身特性，不斷提高公共服務的質量和水平，逐步實現政府管理與社會治理的有機結合，行政手段與法律、經濟手段的有機結合，管理與服務的有機結合。要通過體制改革，改善地方政府對上負責對下不負責的局面，提高地方政府對公民的服務水平和服務質量，“推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”。

其次，體制改革的重點在于優化政府組織結構，推進大部制改革。長期以來，受計劃經濟體制的影響，政府把不該管、管不好也管不了的事情攬得太多，造成顧此失彼、無法接應的局面，大大降低了政府的服務效能。大部制起源于英國的政府重組改革實踐，其精髓是“職能有機統一”，鮮明特征是“寬職能，少機構”。2008年以來，探索實行職能有機統一的大部制改革從中央到地方逐步進行，各地進行了大膽實踐和創新。2013年的政府機構改革圍繞優化政府組織結構，對鐵道部、衛生部等6個部門的相關職能進行整合，重在理清部門職責關系，構建大部制內部的決策、執行、監督機制。顯然，機構整合和職能歸并的大部制改革是政府公共服務角色的回歸，是與服務型政府的價值目標相契合的。

最后，體制改革的難點在于破除陳舊觀念和打破利益藩籬。當前，影響行政體制改革深入進行的陳舊觀念，如因循守舊觀念、求穩怕亂觀念、“官本位”和“管本位”觀念等，不一而足。觀念問題根深蒂固，短時期內難以轉變。其實，固有的陳舊觀念帶來的改革阻力是有限的，更大的改革阻力來自政府本身。因為，地方政府既是改革的主體又是改革的對象，行政體制改革說到底是政府的自我革命。這勢必會打破原有的權力平衡和利益格局，從而導致在改革中利益受損的部門和人員直接或間接、有意或無意地抵制改革。在利益的驅使下，有的地方政府為了維護既得利益反對改革，或者帶著放權后的失落感消極工作，對一些該管的事撒手不管，導致管理的真空，或者為了各自的局部利益相互之間惡性競爭，互設壁壘，等等。因此，在地方服務型政府建設過程中，要逐步建立利益引導機制、利益表達機制、利益沖突化解機制、利益共享機制和利益補償機制等，這是地方服務型政府體制改革的必要條件。

（二）地方服務型政府的機制創新

行政機制創新主要關系到優化政府服務的形式、程序、路徑，這需要改變政府線性的、單一的責任指向，將原來單向對上負責機制轉變為互動或多元責任機制，政府不能只對上級負責，更應該對人民負責，對社會負責。

首先，在優化政府服務形式方面，各地結合實際進行了大量的探索。有的地方引進工商管理技術，構建“一站式”平臺來提高政府效能：有的地方引進電子政務系統來提升政府公共服務的能力：有的地方推進多元協同以適應公共治理的新常態：還有的地方沿用行政手段來提高公共服務的速度與質量。同時，在放松管制的基礎上引進民營化、憑單制，在全面質量管理基礎上引進目標管理、績效管理、標桿管理，在招標投標決策上遏制壟斷、引入競爭。既可以通過合同來實現合作，也可以通過承包來實現分工，還可以通過指導來激發民眾的主人翁意識、促進民眾的主動創新。優化地方政府的服務形式，就是除了政府以外，社會組織、公私企業、社區、公民個人都可以成為公共服務的供給者，建成以政府為主導、各種社會主體共同參與的公共服務體系，實現公共服務的協同供給。

其次，在優化政府服務程序方面，從服務價值、服務目標出發來安排服務順序，規定服務步驟，梳理服務流程。最典型的實例就是各地紛紛建立行政服務中心，地方服務型政府的面貌在行政服務中心得到普遍展示。第一，表現為審批與服務的互動，在審批中體現服務，在服務中整合審批。原來“碎片化”的政府部門的職能交叉現象，在服務大廳演化為相近科室歸并；原來審批流程中的各自為政演化為打通隔閡，建立跨窗口團隊：原來跑斷腿、磨破嘴的現象，演化為在電子政務技術支撐下的一體化、扁平化管理。第二，表現為審批公開化。全部流程實現公開化是一站式服務的關鍵。要優化政府服務程序，就必須將服務過程置于陽光之下。行政服務中心的文化就是公開，內含著從官本位到民本位、從權力本位到權利本位的轉變，激發了民眾的參與與監督。概言之，在機制創新的具體程序上，服務型政府主張服務行政的施政理念，采用先進的電子政務平臺、扁平化的政府組織結構和公開透明的辦事流程，改進了政府服務的方式，提升了服務的水準。因此，服務型政府在為人民和社會服務中必須經常凈化自身的機體，規范公共服務提供的程序，以不斷獲得人民的認同，提升政府的合法性和公信力。

最后，在優化政府服務路徑方面，各地以形成規范有序、公開透明、便民高效的行政管理體制為目標，進行了全方位的探索，其中有基于眼前與長遠的考慮，也有基于效率與公平的考慮。眼前的考慮主要是為了解決目前公共服務提供方法和形式上的具體問題，如權宜式治理、場景式治理、應急式治理等，具有應急性、時效性和短期性。長遠的考慮在于建立一套公共服務提供的長效機制，具有穩定性和長期性，有利于形成一整套科學合理的法規制度，不斷推進公共服務提供的制度化、規范化。效率的考慮在于提升公共服務的質量，注重的是成本與收益之間的關系，但是效率概念對衡量普通產品的投入和產出比較有效，對衡量公共服務的投入和產出則比較困難，因而對公共服務的提供不能作出正確的衡量。公平的考慮主要在于擴大公共服務的范圍和內容，使公共服務更好地惠及所有社會成員。總之，服務型政府機制創新的路徑既要考慮對當前問題的應急處理，也要著眼于構建一套長效機制，同時也要兼顧效率和公平。

二、地方服務型政府的外在結構

地方服務型政府的外在結構主要表現為地方政府與其他政治主體和社會主體的關系。這一結構內涵于地方服務型政府建設的目的、動力、程序和邏輯進程中，涉及源與本的關系、服務主體與服務對象的關系、政府能力與實際困境的關系、政府與社會的關系等。

第一，地方服務型政府建設的目的：源與本的關系。這涉及到服務型政府建設的價值取向問題。服務型政府就是以管理就是服務為根本理念，以社會和大眾為主要導向，以社會管理和公共服務為核心職能，以實現經濟社會和人的全面和諧發展為根本任務的現代政府。地方服務型政府的價值取向必然是堅持以人為本、全心全意為人民服務。實踐表明，無論是效能型、法治型抑或是責任型、有限型、參與型政府模式，服務型政府所倡導的所有價值理念的核心指向必然是人本。因為政府的權力來源于人民，社會的發展為了人民，政府的建設依靠人民，建設的成果由人民共享。正是在這個意義上，官本位還是民本位、政府本位還是社會本位、權力本位還是權利本位，是管制型政府和服務型政府的本質區別與分水嶺。很顯然，服務型政府強調的是公民本位、社會本位、權利本位的回歸，是對官本位、政府本位、權力本位的糾正。

第二，地方服務型政府建設的動力：服務主體與服務對象的關系。地方服務型政府的服務主體是各級地方政府及其工作人員，服務對象是社會大眾。如何處理好二者的關系是地方服務型政府建設的關鍵動力。地方政府作為公權力的使用者，必然要為公權力的所有者服務，但是這種服務決不能損害私權的行使，這就是服務型政府權力行使的邊界。一旦跨越這一邊界就意味著政府是一個管制政府、人治政府、無限政府、全能政府，造成權力過分集中和壟斷，偏離政府實現公共利益的目的。在服務型政府模式下，政府不再是公共服務的唯一提供者，公共服務的提供主體走向多元，政府的角色演變為公共服務的監督者、協調者和協同提供者。可見，服務主體與服務對象之間的關系是基于對話基礎上的互動合作，服務型政府的服務主體模式就是要建立起一種多元主體協同合作的公共服務體系，通過多種形式有效實現公共服務的增量與優化。

第三，地方服務型政府建設的進程：政府能力與實際困境的關系。阿爾蒙德（Gabriel AbrahamAlmond）認為，一個國家的發展包括兩個政治變量和兩個經濟變量，其中兩個政治變量是政府能力（或權力）和人民參政情況（或民主化）。而政府能力是政府在社會管理和公共服務的過程中所具有的能量的總和，政府能力的大小強弱決定了政府職能的實現程度。建設地方服務型政府，不僅要轉變地方政府職能，更要提高地方政府能力。然而，由于理論準備不足、整體推進方案不明晰、建設方案缺乏整體考慮等等，各地在探索服務型政府的具體實現形式上遭遇了來自理論和實踐的雙重困境。如何化解困境，內在地對政府能力提出了客觀要求。一個可治理的服務型政府，即是漢密爾頓（ AlexanderHamilton）所說的“高能量”政府，它必須能夠行動，并且能隨時地、迅速地、決然地采取行動。因此，建設服務型政府必須著力提升地方政府能力，解決地方政府能力結構不夠合理、價值取向不夠明晰、法治化建設比較滯后等問題，為地方服務型政府的建設保駕護航。

第四，地方服務型政府建設的邏輯：多重關系的互動。這涉及到服務型政府建設與政府職能、社會發育、社會組織以及公民人格健全的關系問題。一是與政府職能的關系。合理確定政府職能是服務型政府建設的基礎和前提。當前，地方政府的核心職能就是為社會提供高質量的公共產品和公共服務，當然維持宏觀經濟運行穩定、保護有序市場競爭、維護社會公平與正義、推動生態文明建設等也是地方政府的主要職能。而無論行使何種職能，地方政府都應該合理確定職責權限，防止政府職能越位、錯位與缺位，以保證地方服務型政府建設的正確方向。二是與市民社會發育的關系。處理好政府與社會的關系是地方服務型政府建設的重要基礎。目前我國的社會力量很薄弱，政府常常唱“獨角戲”，這不利于市民社會的發育和發展，也不利于服務型政府的建設。因此要加快地方政府的職能轉變和結構調整，同時加強社會的變革及其與政府的互動，在互動中實現社會的逐步發育。其中，政府與社會互動的軸心是人，是對人的利益和地位的判斷，是對人的生存環境與發展走向的思考，更是對人性的尊重，這是處理政府與市民社會關系的基本方向。三是與社會組織的關系。提供公共服務的關鍵不是看誰是服務的供給者，而是看誰能夠確保服務供給的有效性。也就是說，公共服務的供給主體可以多元化，服務方式可以多樣化。服務型政府必須有效地吸納、整合社會組織的力量，聯合供給服務，滿足社會需求，因為社會組織能積極主動地承接政府職能轉變過程中轉移出來的職能。通過社會組織，公民可以參與政府決策和管理，從而形成政民互動，使公共政策的公平價值和民主性得到進一步的體現；政府可以借助社會組織了解公眾的需要，進而為社會和民眾提供更優質高效的服務。四是與公民人格健全的關系。管制型政府模式下，政府將人民視為自身統治的對象，政府和人民處于對立狀態，服務型政府是人類治理模式的理性回歸。地方服務型政府建設要堅持以人為本的價值理念，需要廣大公民的積極支持和參與。顯然，公民人格的健全有利于地方服務型政府建設的順利推進。地方服務型政府建設必須把培育公民的獨立人格作為重要內容，尊重公民個人獨立、自由的發展，通過行政制度、體制和組織結構的完善，最大限度地激發廣大公民的積極性、主動性、創造性，從而培養公民完整的人格意識。

二、地方服務型政府內在結構與外在結構的互動

地方服務型政府的內在結構即體制改革和機制創新，外在結構即地方政府與其他政治主體和社會主體的關系，二者共同構成了地方服務型政府的結構體系。其中內在結構是外在結構的基礎和支撐，為外在結構服務；外在結構是內在結構的延伸，為內在結構提供保障：二者以政府職能作為橋梁而彼此聯系、相互依存，通過良性的互動而促進地方政府職能的轉變，其終極目標在于更好地為人民和社會服務。

地方服務型政府的內在結構包括體制和機制兩個方面。一般來講，行政機制是行政體制的表象，是行政體制完善的技術性變量；行政體制是行政機制的實質，是行政機制有效性的結構性保障。行政體制改革和行政機制創新的著眼點是如何有效履行政府職能，政府職能轉變是否到位直接關系到行政體制改革和機制創新是否成功。其中，行政體制指導政府職能的調整，是政府職能轉變的重要平臺，保證行政機制運轉順暢；良好的行政機制可以推進政府職能轉變，加快體制變革的進程。

內在結構服務于外在結構，表現為外部四個方面的運作：源與本的關系屬于價值判斷，關注的是權力的來源與終極目標，是整個外在結構完善的起點和歸宿；服務主體和服務對象的關系屬于結構判斷，涉及政府與民眾的關系，關注的是具體為誰服務的問題；政府能力與實際困境的關系屬于效能判斷，涉及服務的限度和幅度，關注的是政府到底在多大范圍內服務，哪些該管哪些不該管等問題：服務型政府建設的多重關系交織屬于邏輯判斷，涉及服務型政府與政府職能、社會發育、社會組織以及公民人格健全的關系，關注的是它們之間的互動和協同邏輯。上述四個方面，面對的是在機制體制完善的基礎上地方服務型政府如何運作的問題。這四個方面的關系協調，可以為內部結構即體制和機制的完善創造良好的外部環境，從而使內部結構和外部結構在政府職能轉變這一主題的指引下更好地達成一致，最終實現為人民服務和為社會服務的目標。

內部結構的完善是效率驅動的，外部結構的優化是參與驅動的，二者的理念不相協調。不管是行政體制改革還是行政機制創新，都是以效率和效能為導向，而不是以顧客為導向，甚至有觀點認為，“在行政學科中最重要的‘善就是效率”。這種政府運行模式被提煉為“效率主義秩序模式”。“效率主義秩序模式具有行政權力超常規集中供給與超劑量的職能配置特征，它與經濟性績效高度關注一起，構成了效率主義秩序模式的主要內涵”。顯然，效率主義秩序模式的核心是高效率，這同傳統公共行政和新公共管理奉行的效率主義行政理念相同。但是，效率主義行政模式遭到了越來越多的批評。以弗雷德里克森（H.George Frederickson）為代表的新公共行政學派對傳統公共行政的效率中心主義進行了猛烈的抨擊，主張在政府部門的“3E”目標（Economy， Efficiency， Effectiveness）價值取向基礎上注入Equality指標，認為公共行政的核心價值是社會公平，強調公共行政的顧客導向。新公共服務運動的先鋒登哈特夫婦（Janet V.Den-hardt&Robert B.Denhardt）認為，政府的基本職能就是服務于公民利益和公共利益，提供公共服務是政府必要性的邏輯前提，服務性是政府的本質屬性。

基于此，地方服務型政府建設在關注經濟高速增長和公共服務提供的績效的同時，更要重視注入公共性、公平性和公開性等價值理念。這些價值理念是建立在長期以來對管制型政府的批判基礎之上的。可以看出，從物本緊張到人本緊張，從效率追求到公平追求，從結構重組到理念重塑，這本身就是一種社會的進步。

公共性是政府實體性存在的合法性依據，公共性價值是服務型政府的靈魂和旨歸。地方服務型政府的公共性是指政府服務的范圍是公共領域，服務的手段是運用公共權力，服務的內容是提供公共產品，服務的目的是實現公共利益。政府公共性的實質就是政府將公民的利益作為公共行政的首要原則，從而使得公共利益得到切實保障和實現。古今中外，政府公共性都備受關注。明末清初政治家王夫之主張“公天下”而非“家天下”，認為天下“非一姓之天下”。法國啟蒙思想家盧梭從天賦人權的角度論證了人人生而平等，主權屬于人民，政府權力來源于人民，政府必須對人民負責。美國開國元勛華盛頓、杰斐遜、潘恩等人將政府公共性理念變成實踐。筆者以為，優化公共職能、重塑公共制度、培育公共倫理、培育公民社會、構建“整體政府”是強化地方服務型政府公共性的有效路徑。

公平性是政府公共服務的出發點和基本價值原則。首先，機會公平。公共產品和公共服務的非競爭性和非排他性特征決定了每位公民都具有享受政府公共服務的平等權利。所有的社會公眾，不論年齡、性別、民族、地域、貧富、宗教信仰、文化程度等，都擁有平等的政治、經濟權利和公平的發展機會，并以相應的制度和體制保證上述平等的實現。其次，程序正義。每位公民享受政府公共服務的權利都能得到尊重和體現，政府的政策應該保證每位公民都能夠通過公開、正當的途徑和程序獲得政府的公共服務。最后，結果公正。雖然政府公共服務的分配無法實現絕對的公平，但至少要體現正當性和公正性，保證每個人在分配結果上的公平。

公開性就是落實公民的知情權，這是公共服務公正性的重要保證。透明公開是現代政府治理模式的本質特征，政務公開思想起源于18世紀啟蒙思想家，并在資產階級革命成功后逐漸實踐開來。法國的《人權宣言》、美國的《情報自由法》和《陽光下的政府法》都強調政府的各項決議應予公開，同時也規定社會成員可以向政府索取相關報告、決議、文件等。我國于2008年5月1日正式實施的《政府信息公開條例》也對政府信息公開的范圍、內容、形式、時限要求、答復形式和協調監督等方面作了規定。政務公開的價值在于提高政府的透明度，增強公民對政府監督的有效性，可以“讓權力在陽光下運行”，有利于促進政府服務的規范性、長期性、穩定性。