人民政協建議案論析

李祥營

摘要：建議案有利于發揮人民政協的整體功能，有利于發揮人民政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構的作用。人民政協建議案的發展和變化主要體現在政協章程的修訂和相關配套規則的制定之中。建議案在理論和實踐層面都缺乏相應的深入，面臨理論、制度和實踐困境。加強協商民主建設、完善人民政協制度，必須從思想上、理論上、制度上及實踐上深化對建議案的探索。

關鍵詞：人民政協;建議案;協商民主

建議案是人民政協的一項經常性工作，是人民政協履行職能的重要形式，是人民政協在組織委員進行專題調研、充分論證的基礎上，以政協全體會議或常務會議名義提出的重要建議。建議案有利于發揮人民政協的整體功能，有利于發揮人民政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構的作用。

一、人民政協建議案的演變

建議案是在新中國成立前籌備人民政協的過程中提出的，并作為政協提案的獨特形式發揮作用。建議案雖然是反映重要內容、采取莊重方式的民主參與形式，但是在理論和實踐層面都缺乏相應的深入。在歷次政協章程的修訂和配套制度的制定中，建議案僅在規則和程序方面有一些發展變化。

首次對建議案做出規定的是1949年制定的《中國人民政協協商會議組織法》。該組織法規定，中國人民政協全體會議的職權包括“在普選的全國人民代表大會召開以后，就有關國家建設事業的根本大計或重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府委員會提出建議案”[1];在中國人民政協全體會議閉幕后設立的全國委員會的職權包括“協商并提出對中華人民共和國中央人民政府的建議案”[1]59。在1954 年新中國的第一部憲法頒布以后，人民政協通過的第一部章程已經不再對建議案做出規定，而是提出“密切聯系群眾，向有關國家機關反映群眾的意見和提出建議”[1]212-213。人民政協的職權主要體現在統一戰線組織內部。

1978年，全國政協五屆一次會議對章程進行了第一次修改。在本次修改后，章程依然沒有對建議案做出規定，甚至連“建議”也不再提及。章程只是規定“就有關國家政治生活和革命統一戰線的重要事項，進行民主協商和開展活動”“為國家建設廣開言路”[2]。1982年，全國政協五屆五次會議宣布新章程即時生效。章程恢復了全國政協和地方政協職權中關于提出建議案的規定。章程規定全國委員會“參與對國家大政方針的討論，提出建議和批評”，地方委員會“參與對國家和地方事務的重要問題的討論，提出建議和批評”[3]。關于人民政協的常務委員會，章程明確提出“全國委員會全體會議閉會期間，審查通過提交全國人民代表大會及其常務委員會或國務院的重要建議案”“地方委員會全體會議閉會期間，審議通過提交同級地方人民代表大會及其常務委員會或人民政府的重要建議案”[3]413-416。

1994年，全國政協八屆二次會議頒布的章程的第一個修正案，對建議案的規定沿襲了上一部章程的內容，并增加了“通過建議案、提案和其他形式向國家機關和其他組織提出建議和批評”[3]542的內容。2000年，全國政協九屆三次會議頒布的章程的第二個修正案，對建議案的相關內容未做修改。2004年，全國政協十屆二次會議頒布的章程的第三個修正案，在參政議政規定中增加了“通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產黨和國家機關提出意見和建議”[4]的內容。此后，章程沒有再修改，有關建議案的內容延續至今。

在與章程相配套的規定中，《全國政協全體會議工作規則》規定：“全體會議可就涉及經濟和社會發展的重大事項、人民群眾普遍關心的熱點問題，向中共中央、全國人大常委會、國務院提出建議案。”“全體會議期間，參加政協的黨派、團體或占總數四分之一以上的委員聯名，可提出建議案草案。建議案草案經主席會議審議通過后，由常務委員會決定是否提請全體會議審議?！盵4]《全國政協常務委員會工作規則》規定常務委員會的職權包括“全國委員會全體會議閉會期間，審查通過提交中共中央、全國人大常委會、國務院的重要建議案”?！度珖瘑T會主席會議工作規則》規定主席會議的主要任務包括“審查以全國委員會或常務委員會名義向中共中央、全國人大常委會、國務院提出的重要建議案”?！度珖瘑T會提案工作條例》規定：“提案委員會對涉及全局問題的重大提案，可以提請主席會議審議通過后以建議案形式向有關方面提出?！?/p>

二、人民政協建議案的困境

人民政協建議案的發展和變化主要體現在政協章程的修訂和相關配套規則的制定之中。建議案缺乏相應的基本理論研究，在人民政協日常工作中很少被運用。這導致建議案這種人民政協的民主形式長期被忽視，在一定程度上對人民政協工作的深入開展及理論創新發展帶來了影響，制約了人民政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構重要作用的發揮。人民政協建議案面臨理論、制度和實踐困境。

（一）人民政協建議案缺乏學理上的深入探索

不少文獻從歷史沿革、重要原則、對經濟社會發展的作用，以及與協商民主、法律、群眾路線的關系等方面對政協提案進行了分析。與人民政協的提案相比，有關建議案的研究非常少。目前，學術刊物上的相關文章只有區區數篇，且多為通俗性和實用性的介紹。理論界對建議案與提案、人民政協、協商民主之間的關系都缺乏明確的論述。政協委員的提案占據主要部分，黨派、團體等方面的提案數量非常稀少，以政協名義提出的建議案更是幾乎沒有。這種情況導致產生“人民政協只是協商載體而不是協商主體”的經驗性誤解。事實上，人民政協的建議案由全體會議或常務會議提出，一般是提交給中國共產黨、人民代表大會或人民政府的。這體現出人民政協與黨委、人大、政府之間的協商關系，是政協作為協商主體的重要體現。以人民政協建議案為視角，我們必須充分認識人民政協作為協商主體和協商載體的雙重特性，分析政協同黨委、人大、政府之間的關系，構建各部門之間的協商合作機制，以為形成中國共產黨領導的全局性、高層次的協商民主格局提供理論基礎。

（二）人民政協建議案缺乏對具體規則和程序的規定endprint

章程對建議案的規定非常簡略，甚至不太明確。在與章程相配套的規章制度中，《全國政協全體會議工作規則》對建議案的內容、提交對象、條件和程序做出了初步規定。但是與《全國委員會提案工作條例》和每年提交的專門的提案工作報告相比，這些規定遠遠不夠細致和突出。在工作程序方面，政協提案的機構、職權、內容、活動規則和具體步驟等都有詳細的規定，并設置專門的提案委員會，而建議案在這些方面完全缺失。在政協提案轉為建議案方面，只規定涉及全局問題的重大提案可以提請主席會議通過后以建議案形式向有關方面提出。在日益制度化、規范化和程序化的民主進程中，政協建議案制度性和程序性的不足，規范化運作機制的缺失，必然影響建議案在政協日常工作中的運用，使具備條件的提案主體寧愿選擇一般性提案而不是選擇更高要求和規格的建議案。政協建議案在制度規范方面的困境，成為其發揮作用的主要障礙。要借鑒政協提案的制度性規定逐步予以解決。

（三）人民政協建議案很少在日常工作中運用

在政協的日常工作中，提案是一項全局性、基本性的工作，是政治協商、民主監督、參政議政的主要實現形式。提案一般分為委員提案、黨派團體提案、專委會提案及作為特別形式的建議案等幾種類型。從歷年全國政協和地方政協的提案來看，委員提案占絕大多數，黨派團體提案及專委會提案所占的比例一般不超過5%。新中國成立初期，人民政協建議案曾經發揮了重要作用。比如：全國政協一屆一次會議通過的《請政府明定十月一日為中華人民共和國國慶日，以代替十月十日的舊國慶日》的建議案就產生了重大影響。改革開放以來，全國政協沒有再采用建議案，僅是保留相關制度性規定;地方政協運用建議案的情況也非常少見。對政協議會化、權力化的擔憂，政協自身機構的某些特點，也影響了政協職能的全面發揮，使政協作為整體機構的功能被淡化。為此，政協建議案缺乏不斷創新的動力，缺少切實可行的具體方法舉措。雖然政協作為協商民主重要渠道的作用在不斷增強，但是作為專門協商機構的特性及其職能依舊缺乏實踐上的突破。這使政協難以發揮整體職能及主體作用，削弱了政協在國家政治體制中的地位。

三、人民政協建議案的完善

人民政協建議案是政協履行職能的重要形式，是推進政協協商的重要途徑，是發揮政協整體功能的重要體現。加強協商民主建設、完善人民政協制度，必須從思想上、理論上、制度上及實踐上深化對建議案的探索，發揮建議案在政協工作中的重要作用。

（一）充分認識人民政協建議案的重要作用，破除觀念上的偏差

建議案是提案的一種特別形式。建議案作為高層次的重要建議，有利于引起決策機關的高度重視。不向西方“兩院”制傾斜，不向權力機關發展，按照協商民主重要渠道和專門協商機構的定位履行職能，是政協必須始終堅持的政治規則，是政協發揮作用的基本前提，也是政協堅持中國特色社會主義制度自信的重要體現。政協必須堅持中國共產黨的領導，始終圍繞中心、服務大局，始終堅持團結和民主兩大主題。人民政協建議案作為提案的重要形式，應在政治上堅持中國共產黨的領導和中國特色社會主義道路，在實踐上為促進黨和政府決策的科學化民主化提供重要建議，在影響上體現出對經濟社會發展的重大問題和全局性問題的關注。人民政協在國家法律和規章制度的范圍內運行并發揮整體作用，不會影響人民代表大會制度作為國家根本政治制度的地位，不會對中國共產黨的領導地位產生挑戰，反而能更好發揮政治協商、民主監督和參政議政的作用。建議案具有主體上的整體性、程序上的高層次、議題上的重要性和形式上的莊重性，是人民政協履行職能的重要載體。

（二）深入探索人民政協建議案的基本理論，為實踐提供理論指導

要充分認識建議案是提案的一種重要形式，并在此前提下構建建議案的相關理論。隨著中國共產黨領導體制和執政方式的變化，建議案也要發生變化。要在國家治理體系和治理能力現代化中，不斷彰顯建議案的重要性，發揮建議案的基本功能。要闡釋建議案的性質和功能。人民政協建議案是實現社會主義協商民主的重要載體，是提案辦理協商的重要內容，是協商民主在政協領域的突出體現。要認識政協與黨委、人大、政府之間的關系。建議案是政協與黨委、人大、政府溝通關系的重要橋梁和紐帶，是政協彌合高層機構關系缺漏的重要形式，是體現政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構性質定位的重要方式。這有利于避免政協僅僅關注委員、黨派團體及專委會等與黨政部門之間的關系，忽視政協作為整體與黨政部門之間的關系。建議案與一般提案相輔相成、相互促進。建議案能夠突出政協的專門協商機構作用，一般提案能夠突出政協的協商民主重要渠道作用。這對于實現政協主體功能和載體功能的有機結合具有重要意義。

（三）完善人民政協建議案的規章制度，實現建議案的規范化運行

要在《全國委員會提案工作條例》的基礎上，盡快制定《建議案工作條例》，以確保建議案依法開展、有序運行?！督ㄗh案工作條例》應對基本原則、工作規范、運行程序等方面的內容做出詳細規定，使建議案做到有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵，推進建議案的制度化、規范化和程序化發展。要在全局性的政治格局中，把建議案作為重要橋梁和紐帶，理順政協同黨委、人大、政府之間的關系。要堅持中國共產黨總攬全局、協調各方的原則，加強政協與黨委、人大、政府工作的有效銜接，充分發揮中國共產黨的領導機關作用、人大的權力機關作用、政府的執行機關作用和政協的協商機關作用，體現出中國特色政治制度格局的優勢。要在建議案的內在工作規范中，健全關于主體及職責和提出、審查、處理程序的規定，形成科學合理、規范有序、簡便易行和符合民主集中制要求的制度體系。這能夠確保建議案發揮高效務實的協商民主效能，使建議案充分體現政協的政治協商、民主監督和參政議政職能。

（四）積極運用人民政協建議案，創新建議案的具體方法舉措

要認清不同類型的建議案的特征，發揮不同形式建議案的優勢，進一步發揮建議案在協商民主中的作用。要適當加強建議案的提出力度，探索針對各種形式的建議案的具體方法。對于委員建議案，要發揮委員的專業素養和政治能力優勢，在提案委員會和主席會議審議通過后，把委員提出的涉及全局問題的重大提案轉化為建議案。對于黨派團體建議案，要發揮它們的黨派性及行業性功能，對政黨關系、行業關系等方面的議題進行深入調研，形成內容詳盡、建議合理的調研報告。對于專委會建議案，要發揮專家和高級管理人員匯集的優勢，利用專家學者的理論素養和實際工作者的實踐經驗，針對不同領域的重要議題形成導向正確、立足實踐的重要建議。對于界別建議案，要突出政協組織的顯著特色，發揮界別緊密聯系群眾的優勢，突出不同界別的各自利益訴求和公共價值追求，形成反映界別群眾利益和意愿的重要建議。

參考文獻：

[1] 政協全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室.人民政協重要文獻選編：上卷[M].北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009：58.

[2] 全國政協研究室.中國人民政協全書：上卷[M].北京：中國文史出版社，1999：207-208.

[3] 政協全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室.人民政協重要文獻選編：中卷[M].北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009：413-415.

[4] 政協全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室.人民政協重要文獻選編：下卷[M].北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009：695.

責任編輯：林華山endprint