土木工程行業執業資格設置情況分析*

郭慶軍 白思俊 趙敏 王金龍

(1. 西安工業大學建筑工程學院，陜西 西安 710021;2. 西北工業大學管理學院，陜西 西安 710129)

0 引言

在一些專業崗位推行嚴格規范的執業資格制度是國際上通用的做法，特別是關系到國家、社會、人民生命財產安全以及公眾利益的職業。隨著我國在建設領域的投入不斷加大，土木工程行業對于從業人員的素質要求也越來越高，為了提高土木工程行業的整體水平，我國已建立了土木工程執業資格制度。但是國內外建筑市場多變，我國土木工程行業執業資格制度工作要真正實現科學化、規范化和法制化，還需要一個不斷完善的過程。健全和完善與我國土木工程行業相適應的執業資格制度，不僅有利于我國土木工程行業專業技術人員的素質提高，而且對我國建筑行業的發展具有重要的現實意義。目前，我國土木工程行業已有的相關執業資格主要包括建造師、造價工程師、結構工程師、監理工程師等，基本形成了比較完整的土木工程行業執業資格制度體系。隨著我國基礎設施、房地產建設領域的持續發展，對建設質量要求的不斷提高，執業資格制度對我國建筑行業的發展也起到了積極的促進作用。但由于我國執業資格制度還處在建立初期，很多的專業設置和管理模式還不夠合理和完善［1］。目前國內外建筑市場變化不斷，有必要從整體上對我國土木工程行業相關的執業資格設置進行分析和梳理。

1 土木工程行業相關執業資格設置情況

我國土木工程行業執業資格制度開始于20世紀90 年代，該制度在建立和發展的過程中借鑒了國外的一些先進經驗，并在此基礎上不斷完善。根據我國當時國情和建設領域的實踐情況，在土木工程行業推行執業資格制度，對推進建筑行業的良性發展起到了積極的作用。我國目前在土木工程行業領域中推行建設企業的資質管理與個人執業資格管理相結合的市場準入管理，進一步使得我國建設企業的市場化程度得到提高，工程項目的建設質量得以保障，同時也為我國土木工程行業專業技術人員素質的提高和參與國際競爭創造了條件。我國土木工程行業執業資格制度工作在三十多年的發展過程中取得了很大成果，但由于建立初期缺乏對土木工程專業領域執業資格制度總體框架的統一規劃。伴隨著社會經濟的發展和進步，土木工程行業執業資格存在的一些問題逐漸顯現出來。

1.1 執業范圍存在交叉

工程項目一般包括建設前期、勘察設計階段、施工階段、運營階段。在工程項目建設前期，造價咨詢類、環境評價類、環保類執業資格主要是對工程項目進行可行性研究分析和項目評估，我國相關的法律法規也規定了這些執業資格的執業范圍，但存在相互交叉的問題。

在項目前期階段，我國咨詢工程師(投資)、投資建設項目管理師、監理工程師都可以對工程項目進行可行性研究，甚至造價工程師和建造師也在項目前期可以提供經濟評價咨詢服務;對于環境評價方面，環境影響評價工程師和環保工程師都可以提供環境方面的咨詢和管理工作。

在工程項目施工階段，有對現場施工進行全面管理的執業資格人員，也有分階段進入的執業資格人員。如建造師、設備監理師、安全工程師、公用設備工程師、監理工程師、招標師等。招標師和造價工程師在工程項目招投標的編制方面執業范圍存在一定程度的重疊;在工程項目施工現場，監理工程師、設備監理師和公用設備工程師等的執業范圍都對項目施工具有監督工作。

此外，我國監理工程師的執業范圍與其他執業資格(如建造師、造價工程師等)存在執業范圍的重疊。我國部分執業資格在不同部門有著不同的考試設置，例如不僅有設備監理師，還有監理工程師的考試。而國際上大部分發達國家沒有特定的監理工程師，都是設置咨詢工程師，我國監理工程師的很多工作在國外是由專門的咨詢工程師或建筑師等承擔［2］。

1.2 執業資格的工作存在不協調

在建設工程項目全生命周期過程中，有主要從事建設工程項目前期階段的決策和評價工作的專業人士，也有提供建設工程項目前期和實施階段各類管理工作的專門人員，這些人員都必須具備其專門的執業資格。但是，作為土木工程專業的執業資格，很多的工作有一些相近或者與其他工作有密切關系的。在執業過程中具有執業資格的人員大多對自己的工作內容比較重視，而忽略與其他執業人員工作的銜接，不能夠將本職工作跟整個工程項目目標結合起來。部分執業資格的工作階段見圖1。

圖1 部分執業資格在工程項目全生命周期中工作階段

從圖1 中可以看出，雖然環境影響評價師側重在工程項目前期階段，環保工程師在設計和施工階段，但是兩者都有環境評價和咨詢的工作內容，環境影響評價師完成本職工作后沒有與后期進入項目的環保工程師進行咨詢協助工作，環保工程師也沒有對項目整體環境影響提供服務。巖土工程師和結構工程師對工程項目的勘察設計結果直接影響項目使用設備的選擇，進而對工程項目實施過程中設備監理工程師的設備監理職責、公用設備工程師的檢查職責和安全工程師的安全監督工作產生影響。招標師在設備招標和選擇施工單位時應考慮工程項目勘察設計結果。大部分執業資格的工作階段是整個建設工程項目全生命周期中的一小部分，在執業過程中沒有形成建設工程項目全生命周期意識，從而造成工作的不協調。

1.3 執業資格行政主管部門和管理機構不同

我國執業資格體系建設初期，由于經濟發展水平，各職能部門往往根據自己的分工或管理需要設置多個執業資格，或者行業協會根據本行業發展設置執業資格，這些執業資格有些沒有相關法律依據，從而導致了各執業資格行政主管部門和管理機構不統一，并且執業資格考試管理的設置模式也存在較大的差異。

由國家人事部和住建部共同負責的執業資格包括造價工程師、監理工程師、結構工程師、房地產估價師和建造師。安全工程師、設備監理師、招標師和投資建設項目管理師執業資格的主管部門是人事部和其他相關部門。造價工程師、監理工程師和結構工程師的日常管理工作分別由中國建設工程造價管理協會、住房和城鄉建設部建設監理協會和全國注冊結構工程師管理委員會管理;而房地產估價師和建造師分別由中國房地產估價師學會和住建部執業資格注冊中心管理;安全工程師是由國家安全生產監督管理局負責實施注冊管理，招標師和投資建設項目管理師日常工作則分別由中國招標協會和中國投資建設項目管理師協會負責管理。

我國的行業協會組織是團體會員，在國家逐漸強調市場基礎作用的現代社會，可減弱國家行政主管部門的干預作用，讓建筑行業的市場作用更大地發揮。我國目前大部分執業資格都是由國家相關部委負責管理，造成多頭管理，缺乏協調。同時，一些已由行業協會負責管理的執業資格缺少行政上的支持，在社會上影響力和公信力低。由于國家法律上沒有統一規范標準，行業協會易出現不規范問題，如在執業資格的培訓和繼續教育方面。

1.4 考試與實踐的脫節

我國絕大多數的土木工程行業執業資格證書的獲得都要通過考試。國家通過法律規定由相關部門負責組織相應專業的書面考試，考試內容多以理論知識為主，在考試取得相應的分數后，到負責部門經單位注冊就能得到執業資格證書，成為注冊工程師。而在部分執業資格考試中專業技術涉及較少，與專業實踐相關的實際操作知識占比較低。

參加執業資格考試的人員只重視試題本身，在備考的過程中把主要精力放在了理論分析上，對實踐應用重視不夠。同時，與執業資格考試相關的考試輔導逐漸產業化，不僅違背了執業資格考試設置的目的，而且給考生的執業就業增加了成本。土木工程行業相關執業資格的專業知識需要實踐經驗的積累，并不斷在工程實際管理中獲得，而不是僅僅依靠背考試用書、通過一次執業資格考試就能掌握的。

在我國已經實施的土木工程行業執業資格制度體系中，只有建造師、建筑師和結構工程師實行分級，且都分為兩級［3］。而執業范圍相近的執業資格子專業的劃分并不一致，如一級建造師分為10 個子專業;而造價工程師分為“土木建筑工程”與“安裝工程”兩個子專業;監理工程師考試時不分專業，通過后依據所學專業、工作經歷和工作業績，按照工程類別(14 種)，選擇專業注冊，每人最多可申請兩個專業注冊。由于我國現行建設企業資質或項目管理需要跟企業持有執業資格證書人數有關，導致出現“為證養人”和“人證分離”的現象，建設企業資質管理也存在亟待改革的問題。

2 建議對策

2.1 不斷完善執業資格制度體系

針對我國部分執業資格的執業范圍交叉或相近現象，應堅持必要的執業資格考試，特別是涉及關乎國家、人民生命安全的崗位，取消執業范圍相同或重復的執業資格考試，尤其是一些沒有法律法規依據的執業資格。我國應該逐步建立國家建筑行業執業資格目錄清單管理制度，對全國各級政府部門現行的各種執業資格進行統計，不斷推進執業資格設置管理和職業技能開發有關工作的改革，特別是在我國進行政府職能轉變時期，研究開展減少資格許可和認定是一項重要的工作，所以我國可以借鑒PMP 資格認證對執業資格進行模塊化研究［1］，合并一些執業資格或者將其由行業準入制改為行業水平評價類，建立能力水平評價制度，由行業協會組織承擔具體認定工作。從2014 年8 月開始，我國政府先后公布取消了160 多項職業資格許可和認定事項，房地產經紀人也在被取消事項之中，注冊咨詢工程師(投資)資格也由準入類轉為水平評價類，2015年國家已準備取消所有非行政許可審批，物業管理師和安全工程師注冊資格認定的行政審批也被取消。國務院還發布了相關文件，提出取消職業資格的主要原則，不斷加強國家執業資格框架體系和國家職業資格規劃研究工作，逐步規范執業資格制度體系。

2.2 培養執業資格人員的全生命周期意識

在整個建設工程項目全生命周期過程中，所有的執業資格工作對象都是相同的，為了工程項目目標的順利實現，應該提高執業資格共同體意識，減少沖突。執業階段相近或執業范圍交叉的執業資格，對于可能會對后期執業資格有影響的前期工作人員，應當處理好工作的協調性，要合理安排建設項目全生命周期各過程的組織工作，從而避免各執業人員各自為政的尷尬局面。工程項目目標的實現就是依靠項目各參與人員形成以建設項目為中心的知識共同體意識和項目全生命周期意識，在項目開發建設中重視各參與者之間的協調和信息溝通，使其能夠站在建設項目全局的高度來考慮問題，以整個工程項目的利益為目標，有力推動建設項目全生命周期成本最小化，減少項目實施過程中的沖突，推動爭端的解決，最終實現工程項目全生命周期的價值最大化。

2.3 規范行政管理和日常管理

隨著我國市場經濟管理體制的建立和發展，應加強執業資格的管理。首先，完善法律法規，執業資格的主管行政部門應該積極推進相關法律法規的制定與實施。法律規范執業資格誠信制度，完善個人誠信體系，合理利用誠信信息，建立全國誠信體系監管平臺，實行歸口管理［4］;各部門應嚴查執業人員人證分離等問題，加快推進執業資格全國信息聯網工作，切實掌握執業人員的工作業績和不良記錄;規范執業資格的日常管理，建立工程項目終身責任信息檔案制。針對全國相關行業協會和學會，應加強自身行業的執業道德建設，跨區域協同監管，按照國家規定，逐步取消執業資格具體認定工作，專注于行業專業技術的推廣與評價工作，提高執業人員的職業道德水平;積極開展繼續教育培訓，提升執業人員的執業能力水平;建立嚴格的注銷制，注冊過程中和執業過程中嚴控相關人員的行為，對于違法違規、違反職業道德、擾亂行業秩序的執業人員應堅決給予注銷，以完善對執業資格的管理，提高行業的社會公信程度。實現全國建筑行業執業資格“共享數據庫、共筑監管網、共同管理線”的信息化監管目的。

2.4 完善執業資格考試內容

為了提高建設領域工作人員的專業技能水平和職業素質，建筑行業執業資格類考試更應該體現對行業工程實踐水平的考查。國家相關部門應該不斷改進執業資格考試內容和方法，如增加工程綠色化、可持續發展、全生命周期思想、職業道德等內容，2015 年4 月國務院通過了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，提出大力推行PPP 模式，相關執業資格考試內容也應該根據國家政策不斷更新，特別是最新的施工規范、施工技術、技能管理和相關法律內容等，做到考試內容的動態化和靈活化;加強對執業資格考試和鑒定工作的監督，每年國家應組織督導工作組對全國執業資格工作進行定期監督督查工作。逐步加大執業實踐的考核比例，做好與工人技術等級考核制度相銜接的工作，使執業資格考試的設置更加貼近于工程實際，從而體現執業資格制度的意義。逐步建立以執業能力為基礎，包含實際項目工作表現和執業信用，特別是最新的施工規范、施工技術和相關法律等內容，進一步完善執業考評體系。

2.5 改革資信管理

我國目前確定建筑企業發展狀況好壞的主要因素是企業資質的高低和固定資產規模投入的大小。但隨著我國市場經濟和項目管理國際化的深入發展，以及國家推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作的進一步開展，以行政審批為主的資質管理將被逐漸改革和升級，逐步推行建筑企業資信管理。其實在國外發達國家大部分是沒有企業資質設定的，企業的未來發展是依靠其執業資格人員的個人執業能力。在當前相同資質企業處于同一競爭平臺的情況下，建筑行業愈來愈重視承包企業項目執業人員的工程實踐業績和相關執業能力［5］。

在現代建筑行業國內外市場競爭激烈的背景下，建筑企業的競爭實質上就是職業化水平的較量，推進建筑企業改革發展的根本體現在職業化建設的高標準和新水平上。因此，政府部門不僅應該改革建筑市場準入制度，修訂完善建筑企業資質管理辦法，更要不斷強化對個人執業資格的管理，著力培養執業資格人員職業素養和執業能力。

3 結語

隨著我國城鎮化進程的不斷加快，建設領域經濟的穩步發展，土木工程行業實行執業資格制度，將為我國培養高技能、高職業道德的專業技術人員提供基礎，同時也將促進國際間注冊工程師的互認工作。我國現行的執業資格體系存在執業范圍交叉、工作不協調、管理不規范以及考試與實踐脫節等問題，造成社會資源和人才的浪費，只有立足于我國現階段建設發展情況，從體系建設、人才培養、管理轉變、考試內容和資信管理等方面入手，才能不斷規范執業資格管理工作，從而有助于土木工程行業職業的整體水平提高，推動我國建設事業的持續健康發展。

［1］ 臺雙良，李青燦，劉洋，等. 建設工程管理師執業資格設置研究［J］. 工程管理學報，2014 (2):37-40.

［2］ 夏志業. 我國建設行業實行執業資格制度的實踐 (下)［J］. 中國建設教育，2005 (3):47-48.

［3］ 湛志宏. 廣西建設執業資格制度存在的問題和對策［J］.廣西城鎮建設，2008 (6):43-46.

［4］ 顧紅春，張友志. 基于注冊工程師執業資格許可的工程管理專業教育研究［J］. 高等建筑教育，2012 (3):46-52.

［5］ 吳濤. 項目管理創新發展與建筑業轉變發展方式［M］. 北京:中國建筑工業出版社，2013 PMT