完善我國應急財政資金管理的途徑

武玲玲　常延嶺　彭青

摘要：應急財政資金管理是我國建設應急管理體系的重要環節。當前我國的應急財政資金使用中存在常規資金規模偏小、籌集比例不合理、資金管理不完善、資金使用缺乏監督等問題。應從完善應急財政資金預算管理制度，拓寬籌資渠道，優化應急財政資金的撥付和使用程序，健全應急財政資金的監管制度等方面，完善我國應急財政管理。

關鍵詞：應急管理；應急財政管理；應急財政資金；突發公共事件；公共安全體系；預備費；財政預算支出；巨災保險制度

中圖分類號：F810.45 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2015）04-0054-05

中國是世界上自然災害較為嚴重的國家之一。自然災害種類繁多，危害嚴重，一直是制約我國經濟社會發展、影響人民生計的重大因素。曾有人將“水災、旱災、蝗災”并稱為中國歷史上的三大自然災害，“三歲一饑，六歲一衰，十二歲一荒”更是對中國歷史災情的概括。改革開放后，我國經濟迅速發展，工業化水平提高很快，但與之相伴的是，自然生態環境遭到了破壞。近年來各種自然災害，如地震、洪水、泥石流、干旱甚至氣候災害頻繁出現，“五十年一遇”“百年一遇”等歷史上用來反映災情重大的詞匯也已經讓人見慣不怪了。而頻繁見諸于報端的各種重大生產事故、交通事故也給人民群眾的財產和生命造成了非常嚴重的損失。

自2003年“非典”疫情爆發后，我國開始著力建設綜合、高效的應急管理體系。2003年7月，在中央召開的防治“非典”工作會議上，胡錦濤總書記就提出，“要大力增強應對風險和突發事件的能力，經常性地做好應對風險和突發事件的思想準備、預案準備、機制準備和工作準備，堅持防患于未然”。2013年，黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到：“健全公共安全體系。完善統一權威的食品藥品安全監管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監管制度，建立食品原產地可追溯制度和質量標識制度，保障食品藥品安全。深化安全生產管理體制改革，建立隱患排查治理體系和安全預防控制體系，遏制重特大安全事故。健全防災減災救災體制。加強社會治安綜合治理，創新立體化社會治安防控體系，依法嚴密防范和懲治各類違法犯罪活動。”這是政府報告中首次將“公共安全體系”的內容一一闡述，這充分體現了黨和國家對公共安全體系建設的高度重視。應急管理工作作為公共安全體系的重要組成部分，業已成為關系人民群眾生命財產安全和國家經濟社會發展的大事，是深入貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會、體現社會主義核心價值觀的重要內容。目前我國的應急管理體系建設主要體現在組織領導體系、法律法規體系、應急預案體系、災情管理體系、應急響應體系、資金保障體系、恢復重建體系、科技支撐體系、社會動員體系九個方面，基本上建立了可有效應對突發公共事件的應急管理體系。而在這復雜龐大的應急管理體系中，應急資金保障無疑是貫穿整個應急管理體系各環節的大動脈。因此，完善應急財政管理機制，提高應急財政資金的保障能力和使用績效是提高政府對突發公共事件應對能力的重要方面。

一、應急財政資金來源

應急財政機制的核心內容是應急財政資金。應急財政資金是指國家為應對突發公共事件而用于突發公共事件的預防監測與救援恢復等方面的財政支出。應急財政資金的使用在很大程度上決定了應急管理的效率。我國應急財政資金主要有四種：常規應急財政資金，非常規應急財政資金，捐贈資金，財稅優惠政策。

1. 常規應急財政資金是指已經列入當年財政支出預算，為預測和處理當年發生的或可能發生的突發公共事件的財政預算支出，具體包括財政支出分類科目中涉及應急的財政支出、預備費和預算穩定調節基金。涉及應急的財政科目主要包括：為預防和預測突發公共事件發生的財政支出，如地震部門為監測預報地震災害而發生的費用；或者為應對某種可預見的突發公共事件安排預算支出，如農業部門在病蟲害控制、災害救助方面所做的財政預算支持；或者在突發公共事件發生后為受災地區恢復重建安排的財政支出，如專為汶川地震災后重建設置的“地震災后恢復重建支出”支出項①。涉及應急的財政支出科目已基本覆蓋了突發公共事件“事前、事中、事后”的各階段，可以有效應對當年發生的較為常見的、危害級別較低的自然災害、生產事故等突發公共事件。

預備費也是一種常規應急手段，屬于預算內支出。預備費的設立旨在解決財政預算執行過程中因資金不足而需要臨時追加支出的特殊情況。我國分別設置了中央預備費和地方預備費，是專門用于財政預算中不可預測的突發公共事件的重大支出。《預算法》第三十二條規定：“各級政府預算應當按照本級政府預算支出額的1%～3%設置預備費”。這里要特別說明的是，預備費并不完全等于應急財政資金，不是專門為突發公共事件應急的儲備，它可用于任何當年未列于財政預算支出的政府支出。

2006年開始設立的預算穩定調節基金，專門用于彌補短收年份預算執行收支缺口，也可作為應急財政資金的常規來源。預算穩定調節基金的實質是應對突發事件、自然災害、貧困地區人口的財政保障資金。有了調節基金，國家在遇到突發公共事件時，就不必再臨時調撥資金，擠占其他財政支出項目。同時，設立預算穩定調節基金，可將財政預算外收入部分納入基金管理，并進入到預算管理的框架內接受全國人大的監督，解決了長期以來財政超收部分游離于預算監督之外的問題。和預備費相比，中央預算穩定調節基金規模相對較大，抗風險能力也較強。

2. 非常規應急財政資金。重大突發公共事件的突然發生往往急需大量的應急救援資金，單靠財政預算支出難以滿足龐大的應急需求，這時候政府就要單獨安排應急救援資金。如2008年5月12日汶川大地震爆發時，按照“急事急辦、特事特辦”的原則，財政部緊急啟動了《財政應急保障預案》，災情發生當晚，財政部安排綜合財力補助資金5億元，并會同民政部緊急下撥2億元地震災區自然災害生活補助應急資金，幫助四川開展救災工作。5月13日上午，又會同民政部緊急下撥地震災區自然災害生活補助應急資金1.6億元，幫助甘肅、陜西、云南、重慶等省份開展救災工作②。endprint

3. 捐贈資金。捐贈資金主要指由民政部門接收的，國內外各界為突發公共事件無償捐贈的資金，包括國內捐贈和國際捐贈。國內捐贈資金是國內社會各界人士自愿、無償、義務為災區捐贈的資金，是一項特殊的專項資金，具有特定的用途。國際捐贈主要是指突發公共事件發生期間其他國家（地區）及國際組織對我國捐贈的資金。2010年審計署辦公廳統計顯示，截至2009年9月30日，對汶川地震的捐贈全國共籌集社會捐贈款物797.03億元。其中大陸境內捐贈723.05億元，港澳臺地區捐贈33.50億元，國際組織、海外華僑等國外捐贈40.48億元③。

4. 財稅優惠政策。突發公共事件的發生會對當地的社會經濟發展造成巨大沖擊，不僅表現在廠房、設備等硬件方面的毀壞，還有經營環境、資金周轉等方面的損失，需要政府給予相關的財政稅收優惠政策以引導扶持當地經濟的恢復。如2010年青海玉樹地震后，國務院對災區的恢復重建工作給予了相應的政策支持，不僅對受災地區損失嚴重的企業在災后恢復重建期間免征企業所得稅，還對受災地區企業、單位或支援受災地區重建的企業、單位，進口國內不能滿足供應并直接用于災后重建的大宗物資、設備等，在三年內給予進口稅收優惠；在個人所得稅方面，對受災地區個人接受的捐贈款項及收到的各級政府救災款項免征個人所得稅，參與抗震救災的一線人員，按照地方各級政府及其部門規定標準取得的與抗震救災有關的補貼收入免征個人所得稅。

二、應急財政資金管理存在的問題

（一）常規應急財政資金規模較小

筆者通過分析比較《財政支出分類科目》中列出的各財政科目說明，選擇出涉及應對突發公共事件各階段的財政科目200余項。根據這些涉及應急的財政支出科目，可大致計算出當年的預算內應急財政資金支出（見表1）。表1中的“應急財政支出”涵蓋了財政支出預算中涉及突發公共事件的“事前、事中、事后”三階段的所有支出，在當前的財政支出預算總額中占比較小。

我國《預算法》規定的預備費設置比例為本級政府預算支出額的1%～3%，與國外一些代表性國家相比，這個比例并不低，但是我國財政支出的絕對數量較小，預備費的提取也相應較少。近幾年我國突發公共事件時有發生，雖然預備費的絕對數量在不斷地增長，但仍難以滿足我國的應急需求。當前我國預備費的提取情況如表2所示。

從表2可以看出，2003—2008年，預備費的提取占財政預算支出的比例不足2%，提取比例普遍偏低。中央每年的財政預算支出都在不斷增加，而預備費實際提取額卻連續多年不變，導致提取比例也越來越低，如2005年提取的中央預備費僅占中央本級財政支出的1.19%。2008年以后預備費的實際提取比例雖然有所提高，但在整個國家的應急支出中仍然只占很小的比重。如2008年汶川地震，中央預備費總支出為349.94億元，幾乎用完了預備費的全部，而整個地震損失是8 451億元。地方財政提取的預備費在2006年以前均能達到2%以上，到2007年開始逐年下降，最低僅為2011年的0.77%。2012年以后，地方財政部門提取的預備費大幅上升，但在地方財政支出中所占比例仍沒有達到1%的最低要求。地方財政預算表是由各省（市、區）財政部門自行編寫的，但從財政部發布的各年《地方財政支出決算表》中，每年各省（市、區）提取的地方預備費總額卻總是一個固定的數值，這說明各省（市、區）的地方預備費提取不管是從比例上還是從程序上都不符合《預算法》的要求。在現行的預備費管理制度下，如果發生嚴重突發公共事件，對我國的經濟與社會造成重大損失時，當年的預備費儲備對于龐大的應急需求來說只是杯水車薪，這將使預備費的應急保障作用大打折扣，不利于我國應急管理體系建設的順利開展。

（二）應急財政資金籌集比例不合理

1. 財政資金以外的應急資金所占比例小。當前政府應急資金的籌集主要依靠公共財政。在突發公共事件發生的“事前預防”“事后恢復”兩個階段，政府對可預見、可控制的應急財政科目發生的費用，完全可以通過安排財政預算的方式來解決，或者對于某些科目還可以在財政資金范圍內調撥。如“地震災后恢復重建補助收入”科目其來源可分為公共財政預算、基金預算、國有資本經營預算，分別反映了下級財政收到的上級財政從這三個來源安排的地震災后恢復重建補助。“地震災后恢復重建調入資金”款列出“調入預算穩定調節基金”科目，反映因汶川地震災后恢復重建調入公共財政預算的預算穩定調節基金。但在突發公共事件“事中救援”階段，因突發公共事件的突發性特征，短期內就需要籌集到大量資金以保證受災地區群眾的基本生活得以維持和救援工作的及時開展。這部分應急資金若完全由公共財政來支付，勢必會擠占其他財政預算項目的資金，影響其他項目的正常運轉。因此，擴充應急財政資金的籌集方式，提高財政外應急資金的比例，對于我國應急管理體系的完善具有非常重要的意義。

2. 中央與地方財政承擔比例不合理。理論上來講，應急管理體系的運轉應遵循“屬地原則”，即由突發公共事件發生地政府來全權負責突發事件的處理善后等工作。但是現行體制下，我國在突發公共事件的應急處理中關于中央財政和地方財政的財政責任承擔比例或者數量并沒有清晰的責任界定。地方財政自身應急儲備不足，又過度依賴中央財政，而中央財政往往會身先士卒，緊急救災，使得中央財政、地方財政、民政部門等救災主體存在權責交叉，責任劃分不清晰狀況。這在一定程度上影響了應急救災資金的使用效率，也不符合資金使用過程中誰受益誰付錢的原則。據學者估算，2003—2013年，中央財政與地方財政常規應急資金的投入嚴重失衡，中央政府投入占到60%以上，而且中央財政每年對地方財政的轉移支付應急支出也在逐年增加，地方財政對中央財政的依賴日益增強。

（三）應急財政資金管理制度不完善

1. 預備費。我國現階段對預備費普遍采取流量式管理。即預備費按照當年本級財政預算支出來安排，若預備費當年沒有用完，也不能結轉到下一年，即預備費不滾動累計，只限于當年使用，不能在年度之間進行調撥。這樣的預備費管理模式大大降低了這部分財政資金的使用效率。endprint

2. 應急財政結余資金。為應對突發公共事件，我國應急財政資金管理是重投入、輕產出，重分配、輕管理。在突發事件發生以后，政府大量投入應急財政資金，再加上國內外的捐贈資金，大量的資金短時涌入到災區。應急財政資金的籌集及分配會引起政府及公眾的高度重視，但是對于后期的應急財政結余資金并未建立相對應的管理方法。

（四）應急財政資金使用缺乏監督

1. 應急資金撥付程序繁瑣，效率低下。突發公共事件發生后，根據民政部門發布的災情公告，財政部門會與同級民政部門會商，將要申請的應急財政資金數額層層上報，財政資金的撥付則是由中央到省、市、縣、鄉鎮通過財政救災專戶，從財政部及民政部門層層下撥，各級政府再根據申請到的資金數額及本地區的受災情況將應急財政資金分發到各個地區。可以看出我國應急資金申報程序較為繁瑣。

2. 應急財政資金使用過程中缺乏監督。突發公共事件發生具有突發性，因而應急財政資金的撥付也具有臨時性，應急財政資金的撥付和使用缺少衡量標準，在資金使用過程中就不可避免地出現各種不規范現象。財政部門在資金撥付以后，往往放松了對資金的管理，特別是對于那些緊急下達的應急資金，由于缺少專門的財務管理辦法，執行中違規使用的問題比較突出。由于應急財政資金管理上缺乏明確的責任制度和強有力的監督措施，應急財政資金收支活動中普遍存在著預算約束軟化、管理不嚴、支出不規范、支出效率低等問題。

三、完善我國應急財政資金管理的途徑

應急財政資金的使用與管理貫穿于整個突發公共事件應對的全過程，應急財政資金在分配與籌集的過程中存在的每一個問題都不容小覷，因為它直接影響著應急管理體系的效率，影響著受災民眾的生命財產安全，甚至影響著整個社會的穩定與后續發展。當前我國的應急財政資金管理尚存在一些需要改進的地方，需要我們深入研究，以期探索出更有效更完善的應急財政資金保障體系。

（一）完善預算管理制度，提高常規應急財政資金規模

完善年度財政預算編制體系，每年的應急預算編制都要根據上一年的災害發生情況做出調整，適時增加應急財政科目，盡量將有較大概率發生的突發公共事件納入到財政預算編制中，將非常規應急財政資金納入到常規應急財政資金的管理框架中來。增加預防性應急財政資金投入比例，可降低突發公共事件的發生概率或減少損失。適當提高預備費的提取比例，并監督地方財政部門在預備費的提取和使用上的規范，保障突發公共事件發生時，政府能有充足的預備資金參與應急救援，提高政府應急管理的效率。改革預備費管理模式，預備費管理可參照預算穩定調節基金的管理模式，統一實行基金式管理。將當年提取但未用完的預備費結轉到下一年度，與下一年度提取的預備費合并，從而不斷增加預備費總額又不會憑空增加財政壓力，提高政府的應急能力。

另外，要注意充分利用預算平衡調節基金。設立預算平衡調節基金一方面是為了將財政超收部分納入到預算管理中來，接受全國人大及其常委會的監督；另一方面可專門用于彌補短收年份預算執行收支缺口。在有重大災情的年份，可充分利用預算平衡調節基金資金調度較為迅速、資金規模較預備費更充裕、資金使用更靈活的特點，來作為應急財政資金的有力補充。

（二）拓寬應急財政資金籌集渠道，建立巨災保險制度

我國現行的應急管理體系主要以政府力量為主，市場參與程度很小。為拓寬應急財政資金籌集渠道，參照國外政府與市場共同參與的財政救災模式，建立符合我國國情的巨災保險制度，對于充實和擴大應急財政支出規模，增加應急財政救援資金具有重要的現實意義。在建立巨災保險制度的初期，可以省（市、區）為單位分別推進，各省（市、區）根據各自省情，將本地經常發生并造成重大影響的災害納入到巨災保險的范疇。巨災保險機制的建立屬于政策性金融，離不開政府的支持，需要由政府和保險公司共同參與，政府在巨災保險機制里面仍然起到主導作用，保險公司則是巨災保險機制的主要參與者。

（三）優化應急財政資金的申請和撥付程序，強化應急財政資金的“應急性”

現行的應急財政資金的申請和撥付流程環節多，時間長，難以滿足應急財政資金的“應急性”需求。可建立一個專門的、自上而下的應急網絡信息平臺，對各受災地區的災害發生情況、救災進度以及各應急財政資金管理部門的資金管理情況進行統一匯總，及時更新，以便政府相關部門作出準確決策，提高政府應急管理的綜合能力，避免應急財政資金管理與使用的信息不對稱問題，有效提高應急資金的使用效率。

（四）建立健全應急財政資金的監管機制，提高資金使用透明度

應急財政資金的撥付和使用涉及多部門、多環節，出于各種因素的影響，應急財政資金在使用過程中難以杜絕各種違規現象。因此，我國要建立健全應急財政資金項目監督機制，確保應急資金專款專用。制定應急財政資金支出項目與標準，這主要是指發生在“事中救援”階段的應急資金，包括受災群眾的生活救助和救援物資設備的調撥運輸等，使應急財政資金的撥付有據可依，避免地方政府申請應急資金時“獅子大張口”。建立應急財政資金監督檢查機制，可由審計、監督、紀委等部門組建一支專門的應急財政資金監督檢查隊伍，對專項應急財政資金的審批、使用進行跟蹤審計，對資金的流向和使用情況進行實時跟蹤，逐步形成提前介入、重點監督的資金管理新模式，使每一筆救災資金都能做到專款專用，用到實處。對發現違反應急管理工作相關紀律，違規使用應急財政資金的責任人，要嚴厲懲處并追究其相應的法律責任。

注釋：

①《汶川地震災后恢復重建資金（基金）預算管理辦法》第二條規定：“本辦法所稱汶川地震災后恢復重建資金（以下簡稱“地震災后恢復重建資金”），是指中央和地方財政建立的、專項用于汶川地震災后恢復重建的地震災后恢復重建基金，以及地方財政通過預算內安排的、專項用于支持和開展汶川地震災后恢復重建的資金。

②《財政部啟動財政應急保障預案 及時撥付救災資金》中國政府網 http：//www.gov.cn/gzdt/2008-05/13/content_

969796.htm。

③《中華人民共和國審計結果公告》2010年第1號，中國政府網 http：//www.gov.cn/zwgk/2010-01/06/content_1504299.htm。

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責任編輯、校對：李金霞endprint