地方政府經濟行為的二次選擇

倪寧

[摘要]早在二十世紀七十年代，我國政府就在經濟道路上做了一次重大選擇，那就是改革開放，引入市場經濟。進入二十一世紀以來，隨著改革開放的不斷深入，政府經濟行為與市場經濟之間的矛盾日益凸顯，政府通過其權力試圖控制市場，大項目、大工程接連啟動，最后反而限制了市場經濟的發展，政府在市場經濟中扮演的角色以及其經濟行為與市場經濟行為之間的關系都值得探討。本文主要通過對政府經濟行為和市場經濟之間的關系進行研究，論證當前全球經濟發展趨勢下，政府選擇改革開放后面臨的第二次選擇——是否要當市場這只“看不見的手”的“守夜人”。

[關鍵詞]地方政府；經濟；市場

2011年中國經過三十年的改革開放，經濟總量超過日本成為僅次于美國的全球第二大經濟體，這表明中國走市場經濟道路是成功的，也從側面印證了當年鄧小平同志南巡時的講話，“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場；計劃和市場都是經濟手段”。我們發展市場經濟不僅是提高了自己的經濟實力，更關鍵是我們可以更好地融入全球經濟體系中，因為沒有任何一國在經濟發展的道路上可以獨行。十八世紀，亞當·斯密就在《國富論》中提出市場經濟能使社會優化分工，市場就像一只“看不見的手”，在市場逐利本能驅使下，引導資金去它該去的地方，讓勞動力去該去的崗位。政府不要過多干預市場，只需要做市場的“守夜人”。改革開放發展到今天的我們，市場經濟的發展如火如荼，經濟水平無論從總量還是增幅上都有極大的提高。但是，在我國公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的經濟制度下，受固有思想的影響，許多地方政府的經濟行為多有偏頗，在一定程度上限制阻礙了市場經濟的完全發展，甚至有的地方政府想抓住“看不見的手”為己所用。

一、地方政府的經濟行為

“政府經濟行為主要指政府宏觀調控行為和相關制度、政策安排”。是“政府及其經濟職能部門為實現特定的社會經濟目標和維護社會整體經濟利益而進行的有意識、有目的的活動”。在經濟法視域中的政府經濟行為就是“政府作為經濟法主體而進行的旨在設立、變更或終止經濟法律關系的行為”。這同經濟學重在研究政府的經濟職能影響經濟運行的效果相比，更為強調通過責任權力的設定將政府干預經濟行為納入經濟法的體系加以規制，以達到政府經濟行為法制化的目的。在全國改革開放，發展市場經濟的大環境下，地方政府是具有獨立利益的經濟主體，也是地方經濟體系中除了公眾、企業之外的第三種經濟行為人。其中，公眾以實現福利最大化為目標，企業以實現收益最大化為目標，政府以實現權力最大化為目標。地方政府要實現權力最大化，首先要實現地方財政收入最大化，自然的，地方政府想要主導當地經濟發展方向，這勢必對市場產生影響。尤其是在地方政府領導追求高政績的思想下，不經過深入研究調查，盲目地通過政府主導權力去招商引資，引入實際并不適合當地生產發展條件的大項目，啟動看起來規模宏大，實際使用價值并不大的大工程。這違背了市場經濟發展的規律，也沒有正確行使政府的經濟職能。

政府經濟行為是一種純市場行為，由于“我國地方政府是國家行政機關的一部分，同時又是從中央政府財政分權過程中逐漸分化出來的一個相對獨立的利益主體，因此地方政府的經濟行為包括兩個部分：一是作為經濟主體的地方政府經濟行為。另一部分是作為經濟管理主體的地方政府經濟行為”。而現在地方政府經濟行為多是一種單向度的權力行為，資源配置不再由市場決定，地方政府完全控制資源配置，不根據市場經濟形勢，把主觀上希望的“政府應該怎樣行為”等同于了客觀上“政府就是如此行為”，違背了理論來源于實踐的基本原則。

地方政府經濟行為是地方政府經濟職能的具體體現，地方政府偏頗的經濟行為影響其發揮本身的經濟職能，不能與市場經濟進行良好的互動，該管的不管，不該管的偏管，造成政府的越位和缺位，又因為政府不論生產、交換，參與分配和再分配，還是消費或借貸，都直接關系到社會公共利益，所以政府一旦過多失位，將對社會造成極大危害。

二、地方政府經濟行為與市場經濟的關系

傳統經濟學認為政府與市場的關系是市場多管一些還是政府多管一些的問題，政府與市場相互替代，要么過分偏重于市場的自發調節導致“市場失靈”，要么過分強調政府的作用，不斷擴大政府權力，導致權力濫用等“政府失敗”現象，在我國的典型體現就是“政府與市場的關系陷入‘一死就放’、‘一放就亂’、‘一亂就收’、‘一收就死’的尷尬境地”。我們要突破究竟是市場替代政府還是政府替代市場的怪圈。政府是社會經濟主體整體利益代表，全球經濟一體化使地方政府成為全國乃至全球統一的大市場中的一個服務型企業，這個“企業”與一般的市場主體面臨著共同的生存環境——競爭性的優勝劣汰。政府和市場的關系是動態的，“市場經濟的發展要求決定了政府的職能邊界，從而也決定了政府經濟行為的合理定位區間”，反過來，政府為市場乃至社會發展提供政策法規等無形公共產品和基礎設施等有形公共產品，糾正市場失靈并培育市場，宏觀調控，確保再分配的公平有序。可以說，地方政府與市場是辯證統一的關系，相互協調，相互制約。

在市場經濟高速發展的今天，經濟多樣性發展，全球貿易一體化等都是經濟發展的主旋律。在中國，市場經濟主要在政府的主導下進行，政府設置規劃經濟發展目標和方向，穩定經濟發展速度，配置資源，分配成果，提供服務。政府常常以規制者的身份出現，發揮自己的經濟職能，培育和完善中國的市場經濟體制，防范市場主體對個人利益無休止盲目追求導致社會利益的損害。解決個體盈利性與社會公益之間的矛盾，維護社會公正，優化資源配置，調整經濟結構，確保正常的經濟秩序，保證國家經濟政策目標的實現。雖然政府經濟行為多是解決社會公共問題，保證公平防止自然壟斷，但是在缺乏有效監督和必要的法制規范的情況下，地方政府有強烈的越位沖動，超出自身的職能范圍，對市場經濟過多干預，甚至違反市場供需平衡規律，只體現了集中力量辦大事，卻沒有考慮大事是否合理，是否是面子工程，是否真正符合人民群眾的根本要求。而在財力和事權基本對稱的情況下，一定領域的政府越位就意味著另一領域的政府缺位。政府對市場監管和糾正，市場卻不能對政府進行監督，因此規范地方政府經濟行為十分必要。我國是由政府主導型的經濟發展模式、市場的相對薄弱以及政府權力過于龐大等現實決定了有必要從靜態角度確定政府經濟權力的來源、權限及責任，并從動態角度規制政府經濟行為的方式和范圍。

三、小結

筆者認為，在當前的經濟發展形勢下，地方政府與市場雙方所處的外部環境是不可改變的，例如國家經濟高速發展的總體要求，全球經濟一體化的趨勢，繼續深入改革開放的道路，公有制為主體多種所有制并存的經濟體制等等。這就使得政府在拋棄計劃選擇市場的那一刻起，政府與市場就是辯證統一的關系，不存在一方代替另一方的情況。

市場可以優化社會分工，優化資源配置，讓資金去它該去的地方，讓勞動力發揮自身最大的功效，市場根據供求關系調節經濟，但市場遵循優勝劣汰的供需平衡規律，在追逐私利的前提下，容易產生兩極分化，擴大貧富差距，忽視了社會必需的公共利益，難以達到理想的橄欖型經濟模式。這時就需要政府發揮經濟職能，通過自身權力干預，調節市場，制定政策，推行法律法規，避免壟斷產生，穩定公共利益的發展。但是由于我國是以公有制為主體，在某些方面，對地方政府的監督監察力度不夠，導致地方政府容易出現越位和失位的現象，甚至地方政府不顧市場規律重量不重質去想當然的發展經濟，違背了選擇市場經濟的初衷。我國應加大對地方政府的監督監察力度，完善經濟體制，規范政府經濟行為，明確政府權力的范圍，確認政府與市場辯證統一的關系，政府與市場各盡其責，在經濟飛速發展的今天，面對巨大的利益，地方政府應選擇做市場的“守夜人”，而不是選擇用自己的權力控制“看不見的手”，政府與市場相互協調才能使經濟發展越來越好。

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