水權確權的實踐需求及主要類型分析

楊得瑞，李 晶，王曉娟，陳金木，汪貽飛

（水利部發展研究中心，100038，北京）

2014年3月習近平總書記在聽取水安全戰略匯報時提出要明確水權歸屬。中共中央國務院《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》（即2015年中央1號文件）明確提出開展水權確權登記試點。水利部在 《關于深化水利改革的指導意見》中提出要開展水資源使用權確權登記，并選取在寧夏、江西、湖北、甘肅四省（自治區）開展多種形式的確權登記試點。目前理論和實踐中對于水權確權尚有不同理解和認識，主要集中在確的是什么權、確權給誰和怎么確權等問題上。經研究認為，水權確權主要有四種類型，不同類型的權利主體、權利內容、確權方式不盡相同。

一、水權確權的概念及其在水資源配置中的地位

1.水權確權的概念

與土地權、林權等概念一樣，水權是與水資源有關的各種權利的總稱，屬于物權范疇，包括水資源所有權和各種水資源使用權。《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）第118條明確規定“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益。”

水權確權是指依法確認單位或個人對水資源占有、使用和收益的權利的活動。

2.水權確權在水資源配置中的地位和作用

水資源配置包括宏觀配置和微觀配置。宏觀配置是指政府對水資源進行總量控制、水量分配、跨流域調水等。微觀配置是指通過取水許可或水權交易等，將水資源使用權配置到取用水戶。在宏觀配置中，水權確權體現為明確區域取用水總量和權益；在微觀配置中，水權確權體現為確認取用水戶的權利義務。因此，水權確權是水資源配置的重要組成部分。

二、水權確權的實踐需求

1.是推行水權交易的需要

產權明晰是交易的前提和基礎，是降低交易成本的關鍵。目前一些地區為推行水權交易制度，亟須開展水權確權，明確水權歸屬。如河南省為了開展南水北調水量交易，亟須明確各地的南水北調取用水總量和權益。內蒙古、甘肅等地區，目前有大量的工業項目因缺乏用水指標而無法建設，亟須對直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的取用水戶、使用公共供水的用水戶（包括灌區農戶、城市供水管網內的用水大戶等）進行確權，為開展水權交易提供前提和基礎。

2.是保障取用水戶權利的需要

歸屬清晰、權責明確是物權保障的基本要求，也是建立自然資源資產產權制度的內在要求。《物權法》、《中華人民共和國水法》（以下簡稱 《水法》）和《取水許可和水資源費征收管理條例》（以下簡稱《取水條例》）雖然規定了取水權，但比較原則，未明確界定取水權的權利內容。對取用水戶進行確權登記，有利于確立取用水戶作為水資源使用權人的主體地位，是完成水資源使用權與所有權分離、將水資源使用權的各項權能落實到使用者的重要步驟，對于保障取用水戶的取用水權利并促進水權交易具有重要意義。

3.是保障農民用水權益的需要

近年，隨著經濟社會的發展和城鎮化進程的加快，不少地方探索開展農業用水向工業和城鎮用水轉換，一些地區還調整農業灌溉水庫用途，將灌溉用水轉向工業和城鎮生活用水。在此過程中，由于用水權屬不清，農民用水權益被侵占的現象時有發生，一定程度上擠占了農業用水，損害了農民利益。開展水權確權，有利于保障農民合法權益，并在用水結構調整中對農民權益予以合理補償，確保農業用水不被擠占。

三、水權確權的主要類型

水權確權的類型可以概括為區域取用水總量和權益的確認、取用水戶的取水權確認、使用公共供水的用水權確認、農村集體水權確認等四種類型。不同類型的水權確權，其權利內容、權利主體、確權方式存在明顯差異，見表1。

1.區域取用水總量和權益的確認

區域取用水總量和權益的邊界體現為區域用水指標，包括區域用水總量控制指標和江河水量分配指標。

（1）確的是什么權：區域水資源監管權和所有權人權益的混合

從法理上看，區域用水指標屬于水資源監管權和所有權人權益的混合。

第一，區域用水指標體現了區域行使水資源監督管理權的邊界，反映了區域政府及其水行政主管部門據以對區域內各種取用水戶進行水資源配置和監督管理的總體權限。我國實行水資源國家所有，由國務院代表國家行使所有權。實踐中，面對各種層級的、大量的、分散的取用水戶，不可能完全由國務院直接進行水資源的配置和監督管理，而需要按照現有行政管理體系，由中央、省、市、縣等不同層級的政府及其水行政主管部門進行具體的水資源配置和監督管理。這就需要開展不同層級區域的水資源監督管理權限劃分。確定區域用水指標，就如同行政區劃一樣，是明確區域水資源監督管理權限的重要載體，也是區域水資源監督管理權限劃分在法律上的具體表現形式。

表1 水權確權類型一覽表

第二，區域用水指標體現了區域所能享有的所有權人權益邊界。按照物權法，完整的所有權包括占有、使用、收益、處分四項權能。對于水資源而言，所有權的行使主要體現為向取用水戶配置水資源以及對配置的水資源享有收益（即所有權人權益）。明確區域用水指標，在界定區域水資源配置和監督管理權限的同時，也明確界定了區域所能享有的所有權人權益邊界。

依據區域用水指標，區域政府可以在以下兩方面行使所有權人權益：一是依據水資源有償使用制度，依法對取用水戶征收水資源費，并按照中央與地方的水資源費分成比例，將地方分成水資源費納入地方同級財政預算管理。二是根據國務院和省級人民政府的有關規定，對年度或一定期限內的區域節余水量進行轉讓和獲益。

（2）確權給誰：區域政府

區域取用水總量和權益的主體是區域政府。理由是：無論是區域用水總量控制指標還是江河水量分配方案，都是以行政區域為單元進行配置，都以區域政府作為責任主體。相應地，以區域用水指標為基礎的區域取用水總量和權益，也應當以區域政府作為主體。

（3）確權方式：通過區域用水指標的相關政策文件進行確認

作為區域取用水總量和權益邊界的體現，區域用水指標在法律上需要通過相關政府文件予以確認。一是明確區域用水總量控制指標的文件，如《國務院辦公廳關于印發實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知》，地方政府批復的下一級政府的用水總量控制指標的文件。二是跨省江河水量分配方案的批復文件，如國務院批復的《黃河可供水量分配方案》等。三是跨流域調水工程分水指標的批復文件，如國務院批復的《南水北調工程總體規劃》明確了受水區各省、直轄市的南水北調分水指標等。

2.取用水戶取水權的確認

按照《水法》“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權”的規定，確認取用水戶的取水權。取水權確權的邊界體現為取水許可證記載的許可水量。

（1）確的是什么權：取水權

《物權法》將取水權納入用益物權，作為一種用益物權，取水權人依法對取用的水資源享有占有、使用和收益的權利。按照權利內容與權利取得條件關系的一般法理，取水權取得方式不同，取用水戶所能享有的權利內容存在明顯的差異。

第一，無償取得的取水權，使用和收益權能是不完整的。這與劃撥的土地使用權不得轉讓、出租、抵押的規定是一致的。對于直接向水行政主管部門申請取水許可而無償取得的取水權，使用權能和收益權能應受到嚴格限制，因而其權利內容是不完整的。使用權能方面，取水權的行使必須服從嚴格的計劃管理；收益權能方面，取水權人只能轉讓其采取節水措施節約的水資源，而且不能抵押、出租。

第二，有償取得的取水權，具有完整的使用和收益權能。理論上講，對于通過繳納權利金或水權交易有償取得的取水權，其使用權能和收益權能得到擴展，權利內容具有完整性。使用權能方面，按照權利應當具有可預期性的要求，水行政主管部門在開展計劃用水管理時需要遵循“豐增枯減”原則，使取水權人具有可預期性。收益權能方面，在符合用途管制等條件下，可以對取水權進行入股、抵押或者出資、合作，也可以對取水權進行轉讓。例如，企業在轉產或停產時，對于其有償獲得的取水權，可以依法全部流轉或由政府回購。但是，取水權有償取得后的上述權利目前法律沒有明確規定，這給試點工作帶來很大困惑。

（2）確權給誰：直接從江河湖泊或地下取用水資源的取用水戶

取水權的主體是直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的取用水戶。按照取水許可制度，取水權人包括工業（含服務業）企業、灌區管理單位、水庫（含取引水口門等）管理單位、供水企業（自來水公司、村鎮水廠等）、水力發電企業等。

（3）確權方式：發放取水許可證并在法律中明確規定權利內容

對納入取水許可管理的取用水戶，通過發放取水許可證作為權利憑證。同時，按照物權法定的要求，需要在法律法規中明確規定取水權的權利內容。

3.使用公共供水的用水權確認

對使用公共供水的用水戶進行用水權確認，是水權確權的一種特殊類型，也是水權水市場體系建設的重要組成部分。由于法律法規依據不足，實踐中又有強烈要求，一些試點地區正在努力探索與創新。

（1）確的是什么權：使用公共供水的用水權

使用公共供水的用水權是指利用灌區或供水管網使用公共供水的權利，其權利內容是權利人對公共供水的使用和收益。首先，使用權是用水權的最主要權能。表現為用水戶能夠按照水的性能與用途對公共供水加以利用。與取用水戶可以直接從江河湖泊取用水資源有所不同，用水戶需要借助于公共供水系統，由供水單位提供供水服務才能實現其用水權。其次，收益權也是用水權的重要權能。表現為用水戶獲取用水所產生的經濟利益，包括通過轉讓等方式而產生的新增利益。

（2）確權給誰：使用公共供水的用水戶

用水權的主體是使用公共供水的用水戶，主要包括灌區用水戶和城市供水管網內的用水單位（如規模以上的工業企業等）。

（3）確權方式：可以采用多種形式

歸納當前用水權確權做法和今后的實踐需求，用水權確權形式大體上有三種：

第一，單獨發放用水權屬憑證，如用水權證、水權使用證、水票等。對用水戶發放單獨的用水權屬憑證，追求的是“雙重”目標：既給予用水權益明確的法律保障，又對用水行為構成嚴格的限制。一方面用水戶可以根據權屬憑證主張權利，維護用水權益；另一方面則明確了用水戶用水的最大額度，與價格機制的軟約束相比，將對用水行為構成強有力的約束，意味著超過權屬憑證記載的最大用水量，就必須通過水權交易獲得新增用水權。如山西清徐縣給農戶發放水權使用證，甘肅張掖給農戶發放水票等。該形式主要適用于用水權益保障需求以及用水總量控制需求比較強烈的地區。

第二，在其他權屬憑證上記載用水戶的用水份額。如在小型水利工程設施權屬證書上記載受益農戶的用水份額等。這種形式追求的目標是明確有關用水主體及其各自份額，起到定紛止爭作用，而不以追求嚴格的用水總量控制為目標。該形式主要適用于水資源保障較為充分、正在開展小型水利工程設施產權制度改革或改革已取得成效、有較好工作基礎的地區。

第三，下達用水計劃指標或用水定額。采用這種形式，主要是配合兩部制水價、超定額累進加價、階梯水價等水價制度，運用價格的杠桿調節作用，促進節約用水。該形式主要適用于節水工作基礎良好、計量監測設施較為完善的地區。

4.農村集體水權的確認

內蒙古自治區作為全國水權試點省區之一，全面啟動實施跨盟市水權轉讓試點工作，將閑置的取用水指標納入水權收儲轉讓平臺交易。圖為內蒙古巴彥淖爾沈烏灌域

根據《水法》“農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農村集體經濟組織使用”的規定，對農村集體經濟組織自有水塘水庫的水使用權（以下簡稱農村集體水權）進行確權，是水權確權的另一種特殊類型。

（1）確的是什么權：農村集體經濟組織自有水塘水庫的水使用權

對農村集體水權進行確權，確認的是農村集體經濟組織自有水塘水庫的水使用權，包括使用權能和收益權能兩方面。使用權能方面，主要是由水塘水庫受益范圍內的受益戶進行用水；收益權能方面，包括對集體發包等獲得的收益以及因征地或工程建設等獲得的水使用權補償等。

（2）確權給誰：農村集體經濟組織，有條件的可進一步確權給農戶

農村集體水權的主體是農村集體經濟組織，可以由農民用水合作組織或村民委員會代表村集體享有農村集體水權。實踐中，農村集體經濟組織可以在民主決策基礎上，進一步確認水塘、水庫受益范圍內相關受益農戶的用水權。

（3）確權方式：可以采用多種形式

和用水權確權類似，農村集體水權的確權也可以采用多種方式。既可以單獨發放權屬證書 （如用水權證），也可以結合農村小型水利工程產權制度改革，在水利工程設施權屬證書上記載用水份額及其相應的權利。