遼寧阜新：“政銀保”推動扶貧改革試驗區建設

劉立濤

2013年1月，國務院扶貧開發領導小組將阜新確定為全國首批3個國家扶貧改革試驗區之一。自試驗區設立以來，阜新市堅持以扶貧改革為契機，將創新金融扶貧機制與產品作為“六項改革重點”之一來推進，在實踐工作中積極探索實踐“政銀保”合作涉農貸款這一金融扶貧新模式，以期達到精準扶貧、精準脫貧的目的。

農村信貸資金需求增長迅猛

當前，由于受貧困地區農村金融信用體系尚不健全、金融業發展水平不高、金融發展環境不規范、農戶貸款缺乏有效抵押物等多種因素的影響和制約，導致銀行機構不敢貸、不愿貸的現象在一定程度上存在，農戶貸款難問題仍未徹底改變，金融扶貧服務供給不足問題依然突出。隨著扶貧攻堅不斷推向深入，面對經濟社會發展新常態，扶貧攻堅需更多地發揮金融資源的重要作用，以彌補財政扶貧資金投入不足問題，以滿足不斷上升的扶貧小額信貸需求。

目前，阜新市共有建檔立卡貧困戶6.43萬戶。據調查統計，有扶貧小額信貸需求的建檔立卡戶數在1.93萬戶左右，約占建檔立卡貧困戶總數的30%。若按每戶5萬元的貸款額度測算，全市每年扶貧小額信貸需求總額約在9.65億元左右。同時，隨著“沈阜200萬畝現代農業示范帶”的成功推進，農村信貸資金需求進一步增加。

早在2001年，市、縣扶貧部門已就發展扶貧小額貸款進行了積極探索。2009年，阜新市扶貧部門與中國扶貧基金會合作，在阜蒙、彰武兩縣分別成立“農戶自立服務中心”，通過“貸女不貸男，農村小組聯保、整貸零還”的方式向農民提供小額貸款。同年，阜新相繼在阜蒙、彰武兩縣和清河門區的24個鄉鎮、62個貧困村建立扶貧資金互助社，為入社會員提供額度在5000元左右的扶貧小額借款。

阜新農業銀行、郵政儲蓄銀行、農信社等金融機構先后推出助學貸、雙聯惠農貸、強農富農貸等系列產品。同時，隨著貧困群體總體誠信水平的不斷提升，金融機構在金融扶貧服務中經濟效益的不斷增加，以及金融機構履行社會責任、回饋社會的思想覺悟的不斷增強，深入推進扶貧小額信貸擁有了良好的基礎。

政銀保合作破金融扶貧僵局

2014年6月26日，市政府印發《關于阜新市“政銀保”合作涉農貸款實施意見的通知》（阜政辦發〔2014〕49號），正式開展“政銀保”合作涉農貸款。

為有效推進全市“政銀保”合作涉農貸款工作，市政府決定成立阜新市“政銀保”合作涉農貸款聯席會議。聯席會議總召集人由市政府分管副市長擔任，聯席會議下設辦公室，負責日常工作，辦公室主任由市扶貧辦主任擔任。聯席會議各成員單位按照各自工作職責開展具體工作。阜蒙縣、彰武縣也成立了相應的聯席會議制度和工作機構，負責對本縣“政銀保”合作涉農貸款項目的會審、核準、貸款回收和逾期追償。

“政銀保”合作涉農貸款工作機構由政府部門、合作銀行機構、合作保險機構三個方面組成。一是政府部門。市級方面由市“政銀保”合作涉農貸款聯席會議辦公室負責制訂“政銀保”合作涉農貸款各項政策，組織、協調、推動、監督全市“政銀保”合作涉農貸款工作和市“政銀保”合作涉農貸款補償金的日常管理。二是合作銀行機構。合作銀行為市農業銀行、市郵儲銀行、遼寧農信社阜新辦事處，主要負責對貸款項目進行調查和評估，對經市“政銀保”合作涉農貸款聯席會議會審推薦的項目發放貸款，并進行貸后管理。三是合作保險機構。合作保險機構為中國人壽保險阜新市分公司、中華聯合財產保險阜新分公司2家保險公司，主要負責開展“政銀保”合作涉農貸款借款人意外傷害保險、貸款人貸款保證保險、扶貧小額保險及相關保險業務。

對于“政銀保”合作涉農貸款投放較多的合作銀行機構，市財政部門加大財稅政策扶持力度；市人民銀行在發放支農再貸款、辦理再貼現時優先給予支持；銀行監管部門實施差異化信貸和監管政策；政府部門支持合作保險機構發展特色農業保險、扶貧小額保險，擴大特色種養業險種。同時，積極爭取國家和省對“政銀保”合作涉農貸款給予貸款貼息支持。凡是符合婦女小額擔保貼息貸款準入條件的農業項目，一并納入“政銀保”合作涉農貸款扶持范疇。

為切實落實市政府文件精神，阜新市“政銀保”合作涉農貸款聯席會議先后制定出臺了《阜新市“政銀保”合作涉農貸款實施辦法》、《阜新市“政銀保”合作涉農貸款風險補償金管理使用辦法》，明確了“政銀保”合作涉農貸款相關配套措施。

“政銀保”合作涉農貸款主要支持阜蒙縣、彰武縣和清河門區的245個重點貧困村、19.2萬建檔立卡貧困人口，以及上述區域內有生產經營能力的其他農戶（含專業大戶），和對建檔立卡貧困戶帶動能力較強的家庭農場、農民專業合作社、農事企業等新型生產經營主體等。

“政銀保”合作涉農貸款單戶貸款金額起點為3萬元，最高額度為50萬元（含50萬元）；農民專業合作社貸款額度不超過150萬元；市級扶貧龍頭企業貸款額度最高不超過200萬元；省級以上扶貧龍頭企業貸款額度最高不超過500萬元。貸款期限根據貸款項目生產周期、銷售周期和貸款對象綜合還款能力等因素確定，一般不超過2年。如遇特殊情況可適當延長，延長期限不超過1年。

目前，阜新市扶貧部門已經與阜新郵儲銀行簽署協議，對阜蒙縣、彰武縣、清河門區的245個重點貧困村和19.2萬建檔立卡貧困人口實行年利率為10%的優惠利率，較郵儲銀行正常貸款利率低5.3個百分點。

為降低“政銀保”合作涉農貸款放貸風險，阜新市扶貧辦與中國人壽保險阜新分公司簽署協議，由人壽保險公司為“政銀保”合作涉農貸款提供《借款人意外傷害保險》，保費按貸款額度的0.2%在貸款期限內逐年收取。當借款人發生意外傷殘或身故，由保險公司按一定比例或全額代為償還銀行貸款（指本金）。而且阜新市扶貧部門、合作銀行機構、合作保險機構3方簽署協議，當“政銀保”合作涉農貸款單筆貸款（指貸款本金）發生損失時，由3方按一定比例共同承擔貸款損失。

為了減少“政銀保”合作涉農貸款資金投放損失，阜新還設立了風險補償金。首期“政銀保”合作涉農貸款風險補償金額度為500萬元，其中，市級出資300萬元，阜蒙縣、彰武縣各出資100萬元，用于對“政銀保”合作涉農貸款進行風險補償。風險補償金由市“政銀保”合作涉農貸款聯席會議辦公室統一設專戶管理，封閉運行，接受審計部門監督。市、縣財政部門在每年年初根據各自行政轄區內補償金的損失情況按責進行注資，保持補償金賬戶余額不少于500萬元。市本級風險補償金在阜新郵儲銀行設立專項賬戶，阜蒙、彰武兩縣在農村信用聯社設立專項賬戶。

“政銀保”合作涉農貸款到期后，如合作銀行機構不同意展期、且貸款逾期達1個月未能償還的，合作銀行機構將采取法律手段依法清收貸款，并處置相關抵押物或有效資產。依法清收后尚未能追償貸款本金的部分，則可被認定為貸款損失，由市扶貧辦、市財政局、市人民銀行、市銀監局、合作銀行機構等部門聯合啟動貸款損失認定程序。貸款經確認已造成事實損失的，市扶貧辦將啟動貸款損失賠付程序，對損失貸款進行賠付。

賠付方式一：“政銀保”合作涉農貸款（指本金）損失率在1.5%以內的（含1.5%），由貸款風險補償金承擔，投放貸款（指本金）損失率1.5%以上部分，由合作銀行自行承擔。據此測算，全市500萬元風險補償金可引導專項貸款規模3.35億元。

賠付方式二：主要以貸款保證保險形式進行賠付，即當“政銀保”合作涉農貸款單筆貸款（指貸款本金）發生損失時，由保險機構、銀行機構、政府風險補償金3方按6：2：2的比例共同承擔，按照“政銀保”合作涉農貸款8%以內的貸款損失率計算，全市500萬元風險補償金可引導專項貸款3.13億元。

貸款損失發生后，市扶貧部門按約定比例向合作銀行機構賠付后，將按合同約定向借款人進行追償。在土地承包經營權不能作為抵押擔保的情況下，阜新要求貸款戶在使用“政銀保”合作涉農貸款時，需再簽訂《阜新市“政銀保”合作涉農貸款借款人承諾書》，當貸款逾期不能償還時，借款人將合法取得的土地經營權，通過在鄉鎮土地流轉市場采取招標、拍賣、公開協商等方式進行流轉。流轉所得收益由政府風險補償金、合作銀行機構、合作保險機構三方按各自承擔賠付比例進行分配，剩余部分歸借款人所有。

金融新產品為扶貧注入動力

“政銀保”合作涉農貸款這一特惠金融政策產品，是阜新扶貧工作的一項重大機制創新，是扶貧開發適應市場經濟體制的一次深刻轉型，是用特惠措施為貧困群體提供金融服務的有效形式。

阜新以往發放的涉農貸款期限多為1年，貸款額度多在5萬元以下，且必須以有效抵押物作為抵押，或者由公職人員作擔保，貸款利率也相對較高，無形中增加了農戶貸款的準入門檻，迫使其轉為使用民間借貸解決資金需求。同時，由于阜新地區春種秋收的耕作模式，在貸款期限僅為1年的情況下，無形中增加了貸款人的還款壓力。“政銀保”合作涉農貸款在產品設計上完全打破了舊的貸款模式，單戶農戶貸款金額由3萬元到50萬元不等，并專門為新型生產經營主體、農事企業、扶貧龍頭企業設定了150萬至500萬元不等的貸款產品。貸款期限一般為2年，最長為3年，并實行優惠利率。特別是貸款風險補償金的設立，在有效化解銀行貸款損失的同時，極大地提高了銀行放貸的積極性。而保險公司的有效介入，既可防止借款人因殘返貧致貧，也可切實減少銀行貸款損失。最為重要的一點是，銀行貸款保證保險的推出，可確保借款人在無抵押、無擔保的情況下，仍然可以從銀行機構獲得貸款，使真正需要貸款的農戶切實享受到特惠金融的實惠，實現了國家扶貧部門倡導的為貧困農戶提供無抵押、無擔保小額扶貧貸款的初衷。

在扶貧部門、銀行機構和保險機構的通力合作下，截至今年5月份，阜新市“政銀保”合作涉農貸款已發放貸款1730筆。其中5萬及以下貸款1063筆、5262萬元。涉及阜蒙縣、彰武縣和清河門區的62個鄉鎮、310個村。其中建檔立卡貧困戶760戶、建檔立卡貧困村130個。貸款總額14455萬元，其中經營性貸款836筆、4590萬元，生產性貸款441筆、3692萬元，新型生產經營主體和農事企業貸款22筆、3767萬元，春耕貸款431筆、2406萬元，有效緩解了貧困村、貧困戶、新型生產經營主體和農事企業發展生產資金短缺難題。