保險業政策紅利襲來

文/本刊記者　趙方忠　王　漪　何佳艷

保險業政策紅利襲來

文/本刊記者趙方忠王漪何佳艷

去年8月13日，國務院正式發布了《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》（即“新國十條”），提出“使現代保險服務業成為完善金融體系的支柱力量”、“把商業保險建成社會保障體系的重要支柱”，這一提法有別于此前 “保險是金融體系和社會保障體系的重要組成部分”的論述，從頂層設計上，將保險業從“配角”提升到了“支柱”地位。

時隔一年，北京市人民政府于今年8月20日發布《北京市人民政府關于加快發展現代保險服務業的實施意見》，既全面落實“新國十條”，又立足首都城市戰略定位和京津冀協同發展，對保險業在社會治理、民生保障、科技創新、支農惠農等多個層面的發展做出了政策安排。

行業的政策紅利，疊加政府在社會風險管理方面職能轉變帶來的市場空間，將給保險業帶來強勁驅動。

保險業迎來新一輪改革紅利

2014年，被稱為“新國十條”的《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》正式發布，這是時隔十個年頭之后，國務院再次以“頂層設計”的形式，明確保險業在經濟社會發展中的重要地位。

定位問題是困擾行業發展的關鍵問題，若定位不清晰，整個行業的理念有可能扭曲，其發展有可能陷入混亂與反復。如今，隨著對保險的認識與理解的逐步深化，政府對保險業的定位越來越清晰，保險業的視野與空間愈發寬廣。

在“新國十條”中，“使現代保險服務業成為完善金融體系的支柱力量”、“把商業保險建成社會保障體系的重要支柱”等論述的提出，表

明保險業已從此前金融體系和社會保障體系的重要組成部分，上升為這兩個體系的支柱力量。

事實上，簡單地對比保險與金融體系現有支柱銀行的發展數據便能顯現出保險業巨大的發展空間。 2013年末我國保險業總資產8.29萬億元，而同期銀行業總資產為148萬億元。若再按照國務院《意見》提出到2020年末保險深度（保費收入/國內生產總值）達到5%，保險密度（保費收入/總人口）達到每人3500元來分析，目前我國的保險深度為3%、保險密度為1266元，也足見保險業市場提升的潛力。

保險業發展的新機遇因改革而生，而要告別以往粗放經營、單純追求規模的老路子，實現保險業的爆發式增長，顯然還須進一步向改革要紅利。

北京便是最好的實例。作為全國近年來多項保險業改革的試點城市，北京保險業獲得了長足發展，目前已成為全國領先的區域保險市場。

根據數據統計，在京注冊的保險公司法人機構有61家，經營業務的保險分公司共有97家，保險專業中介法人機構共有388家，均居全國首位。由于市場開放程度較高。在京設立的各類外資保險法人機構多達34家，外資保險公司市場份額13.8%，高于全國9.4個百分點。不僅機構主體豐富，行業實力也在全國名列前茅。2015年上半年，北京地區實現保費收入757.5億元，同比增長8.3%，居全國第4位。

“2014年，北京地區保險深度和保險密度分別為5.7%、5659.3元/人，發展水平居于全國首位，已經超過‘新國十條’設定的2020年全國目標，與國際平均水平基本持平。”北京保監局局長郭左踐表示，這說明北京保險業的市場的成熟度領先，風險保障作用顯著。

但這是否意味著北京現代保險業的發展空間已經見頂，答案顯然是否定的。多位保險業界人士均對記者表示，北京保險業的發展成效表明，僅僅通過在科技、民生等等某一領域的改革試點，便能釋放出保險業發展的如此潛能，而隨著改革的深化，未來的前景將更加可期。

“比如，近日，保監會發布了《資產支持計劃業務管理暫行辦法》和《關于設立保險私募基金有關事項的通知》等兩項新政，明確保險資金可以設立私募基金，服務經濟結構調整和實體經濟，其主要投資方向為國家重點支持的行業和領域。”北京市金融局相關負責人表示，這對于本身已是全國VC、PE最活躍區域的北京而言，在北京被定位為“國家科技創新中心”和國家鼓勵“大眾創新、萬眾創業”的大背景下，保險資金支持實體經濟、推動科技創新都將迎來更大的用武之地。

對此，多年研究保險業發展的中國社科院金融研究所研究員郭金龍亦指出，保險具有提高市場主體信用程度、降低市場交易風險的天然保障功能，通過政策逐步松綁并創新總資產超9萬億元資金存量的運用形式，保險業或將成為對接實體經濟、助力產業升級的重要融資渠道。

“新時期北京四個中心功能定位的確立，經濟結構轉型調整的不斷深化，以及政府職能轉變與簡政放權的持續推進，正逐步與保險業定位提升之后的政策創新不期而遇，保險業即將釋放出更大的改革紅利。”北京市金融局相關負責人指出。

新政策傳遞出保險全方位服務城市發展和人民生活的信號

新政策凸顯北京特色

8月20日，北京市人民政府發布了《北京市人民政府關于加快發展現代保險服務業的實施意見》（下稱《實施意見》）。相比于其他省市，北京的《實施意見》距離《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》出臺時間已超過了一年。究其原因，市金融局和市保監局的負責人均表示，這是由于這份文件是在京津冀協同發展這一大背景下，有關部門綜合考慮北京面臨的實際情況，結合本地保險業特色才慎重發布的。在文件的起草和出臺過程中出都體現出政府部門對于保險行業發展所持有的科學嚴謹態度。

去年8月13日，國務院正式發布保險業“新國十條”，根據市領導相關批示精神，市金融局隨即會同北京保監局組織召開了21個市屬部門、16個區縣及部分在京保險機構座談會，廣泛聽取意見和建議，在此基礎上起草了《北京市人民政府關于加快發展現代保險服務業的實施意見》，再次書面征求了國家金融監管部門、市屬相關部門和部分區縣的意見，采納吸收所提意見18條，形成了初稿。進入11月，圍繞貫徹落實十八屆三中、四中全會和中央經濟工作會議、習近平總書記系列重要講話精神，以及國家相繼出臺的各類金融改革措施，國務院辦公廳印發的《關于加快發展商業健康保險的若干意見》（國辦發〔2014〕50號），結合落實首都城市功能新定位，市金融局會同北京保監局對《實施意見》進行了第二次調整與修改。

今年，《京津冀協同發展規劃綱要》、《國務院關于北京服務業擴大開放綜合試點總體方案的批復》、中國人民銀行等10部委《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》（銀發〔2015〕221號）相繼出臺，結合全市工作新布局，市金融局組織市屬相關部門對《實施意見》進行了專題研討，進行了第三次完善，形成送審稿。8月4日，王安順市長主持召開第88次市政府常務會議，對《實施意見》進行了審議。8月20日，市政府辦公廳印發了該文件。

起草過程雖比其他省市要漫長一些，但最終出爐的《實施意見》既涵蓋了“新國十條”重點工作，又突出北京特色。文件立足首都城市戰略定位和京津冀協同發展，圍繞穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險，對保險業在社會治理、民生保障、科技創新、支農惠農等多個層面的發展提出新要求。表示將大力發展具有國際競爭力、富有創造力和充滿活力的現代保險服務業，使其成為首都金融業創新發展重要支柱，也因其傳遞出讓保險全方位服務城市發展和人民生活的信號，成為一項“接地氣兒”的新政策。

人保北京分公司率先成立了科技保險的專營機構

對于保險業在推動京津冀協同發展、疏解非首都功能以及加強三地生態環境保護方面所將發揮的重要作用，市金融局局長王紅表示，目前京津冀三地重點聚焦于推進交通一體化發展、加強生態環境保護、推動產業升級轉移三大領域。為配合這些工作，《實施意見》提出，鼓勵保險資金利用債權投資計劃、股權投資計劃等方式，支持重大基礎設施、棚戶區改造、生態環境、京津冀協同發展等重大項目建設。

“具體來說，首先是圍繞交通一體化，發揮保險資金長期性、靈活性和利率優惠的優勢，積極投資交通、地鐵等重點項目，加快構建京津冀互聯互通綜合交通網絡。大力發展工程險、責任險、建工意外險等產品，為等京津冀重點交通項目建設提供全面風險保障。其次是圍繞生態環境，大力開展環境污染責任保險等綠色保險，推進京津冀生態環境共建。完善環境污染損害賠償機制，支持區域生態保護與發展項目建設，滿足群眾對京津冀擁有更好的青山、綠水、藍天的期盼。還要圍繞產業轉型升級，豐富保險產品和服務，積極發展科技保險、出口信用保險等保險產品，服務京津冀產業升級和對接。”王紅表示，除此之外，《實施意見》還鼓勵保險機構設立投資基金以及通過投資私募債支持非首都功能疏解、產業轉移；鼓勵保險機構創立夾層基金、并購基金，支持三地產業并購重組。同時，深化三地保險業的交流和合作，推動服務標準、服務模式一體化。

作為全國智力資源最豐富的城市和科技力量最集中的地區，目前北京正在加快建設具有全球影響力的科技創新中心。郭左踐表示，北京市在科技創新的支撐和引領下，傳統產業不斷轉型升級，新興產業得到更大發展，“高精尖”經濟結構正逐步建立。在此背景下，北京保險業與市政府相關部門密切合作，開展了一系列試點創新工作，從提供風險保障、緩解融資難題等方面，為全國科技創新中心建設提供了有力支持。

早在2012年，北京市便聯合九部委出臺了《關于中關村國家自主創新示范區建設國家科技金融創新中心的意見》、2014年出臺了《中關村國家自主創新示范區小額貸款保證保險試點辦法》，對投保企業提供不超過30萬元的貸款貼息。今年又出臺了《北京市關于加快推進科研機構及科技成果轉化和產業化的若干意見（試行）》，重點支持保險機構圍繞科技成果轉化和產業化開展服務和創新。截至今年6月底，科技保險服務北京市高新技術企業591家次，累計提供各類風險保障1483億元，支付賠款金額超過4100萬元。

此次《實施意見》針對完善創新創業型企業的科技保險體系也做出諸多規劃，提到將加大保險對科技創新的支持力度，支持保險機構開發適應科技創新的保險產品，探索新技術新產品（服務）“首購首用”風險補償機制，促進企業創新和科技成果產業化。鼓勵保險公司針對科技企業特征定制一攬子保險產品和風險保障方案，滿足科技型企業在初創期、成長期、成熟期等不同發展階段的保險需求，著力推動大眾創業、萬眾創新。

“北京發展科技保險具備得天獨厚的優勢，要將本地的資源優勢和科技創新中心這一定位結合起來。同時，開發科技保險產品需要數據支撐，如今信息技術高度發達，政府部門還是其他相關行業部門都有相應的數據積累，這些都可以為保險業提供險種精算的支撐。”市金融局相關負責人表示，政府在科技創新領域引入保險業，目的就在于引入市場機制，最終仍將過渡為完全市場化。希望通過保險的專業力量為科技創新再加一道“保險”。

而對于保險公司來說，科技保險是一個概念，并非單獨產品，基本覆蓋了科技企業生產經營的全過程。“很多層面都有可能做大，這讓保險業介入的空間非常廣闊。”中國人民財產保險股份有限公司北京分公司副總經理劉光輝說。據他透露，人保北京分公司已于今年8月正式成立了科技保險的專營機構，運行初期將專注于宣傳普及科技保險產品和推廣貸款保證保險產品的經驗。

社會風險管理：保險新機會

2013年，我國啟動了新一輪政府改革轉型，核心訴求是加快轉變政府職能，深化行政體制改革，特點是把機構改革和職能轉變有機結合起來。從基本訴求看，建立高效政府和高效社會是基本目標，高效政府的一個基本特征是“輕政府”和“瘦財政”，改革轉型的重點就是要將政府社會管理的一部分“事權”剝離出去。

在社會風險管理領域，北京市已形成了新農合“平谷模式”、農險“北京模式”等具有影響力的創新模式

“縱觀政府改革轉型的總體框架和基本路徑，我們能夠得出一個基本判斷：新一輪政府改革轉型，將為保險社會風險管理作用的發揮，為保險業的發展創造一個巨大和歷史性的空間。”郭左踐說，“經濟補償、資本融通、社會風險管理，是保險業的三大基本功能，但一直以來，保險的社會風險管理功能發育不足。”中國的社會保障體系三支柱是政府、企業、社會個人，目前95%以上的社會保障都是由政府承擔，這種結構極其不合理。

郭左踐認為，保險的基本屬性之一是社會風險管理，這與政府的基本屬性是高度一致的，因此，可以說保險與政府具有一種天然的聯系，這種聯系是“基因性”的，他們的共同目的和職能就是社會風險管理。這是保險可以，也應當在政府改革轉型中發揮更大作用的邏輯基礎。

再此背景下出臺的保險業“新國十條”開篇就明確“保險是現代經濟的重要產業和風險管理的基本手段，是社會文明水平、經濟發達程度、社會治理能力的重要標志”，并明確提出，保險業要立足于服務國家治理體系和治理能力現代化，成為創新社會治理的有效機制。

王紅在介紹北京《實施意見》出臺背景時也談到：“我國正處于經濟轉型期、民生需求釋放期、社會矛盾多發期和巨災風險上升期，政府面臨很大的經濟管理和社會管理壓力。隨著政府改革轉型，如何確保在簡政放權的過程中社會管理不出現空白和缺位，如何利用市場機制建立公共服務供應體系，保險作為一種市場化的風險轉移、社會互助和社會管理機制，如何使之在政府改革轉型充分發揮社會‘穩定器’的作用，是我們起草《實施意見》過程中需要研究的重要課題。”

事實上，保險作為市場化的風險管理手段，近年來北京積極推動保險業提升服務經濟社會發展能力，在責任險、健康險、農業保險等方面實現新突破，分別形成了在全國具有影響力的新農合“平谷模式”、農險“北京模式”的創新模式。北京保險業已經成為政府創新公共服務提供方式、降低成本、提高效率的新選擇。

在這些創新模式中，保險業的作用之所以為政府所認可，就在于其所具備的“專業”與“效率”。

以農險為例。北京市農委發展規劃處處長齊智向記者介紹，政策性農業保險 “北京模式”的特點可以概括為 “多層次的風險分散機制、多形式的財政支持方式、市場化的經營管理模式以及強有力的保障措施”。“北京模式”在全國率先構建了由農民、保險公司、再保險公司和政府巨災風險保障四個層次組成的 “多方參與、風險共擔、多層分散”的農業風險分散體系，確保政策性農業保險可持續發展。該機制規定：賠付率160%以下的風險，由保險公司承擔損失補償責任。賠付率超過160%的風險，實行保險公司賠付封頂，政府承擔剩余賠付責任，并以兩種方式進行分散，其中賠付率160%－300%的巨災風險，通過政府直接購買再保險的方式轉移；賠付率300%以上的部分，政府采取“一事一議”的方式予以解決。不同于“共保”或“聯保”的模式，“北京模式”在制度設計時，采取了政府主導下的商業運作模式。政府充分尊重商業保險公司的經營自主權，不介入農業保險的具體經營，僅在超賠風險發生后，承擔超賠責任。據北京保監局統計，2007年至2014年，北京農業保險提供風險保障從57.7億元增長到236.4億元，年均增速26.5%，累計向90多萬農戶支付賠款22.8億元，真正成為了首都“三農”發展的堅強后盾。

在醫療領域，“平谷模式”作為全國首例采用“共保聯辦”模式的新農合試點，通過制度創新破解了新農合基金收不抵支的困局。

2011年初，中國人民健康保險股份有限公司北京分公司和平谷區政府試點以“共保聯辦”方式開展新農合業務。據人保健康北分公司總經理黃立兵介紹，所謂“共保聯辦”方式，在具體操作上，由平谷區政府負責新農合籌資，之后將籌資總額的50%劃交人保健康北分公司作為保費，人保健康北分公司承擔新農合50%的保障責任。基金如出現超支，原先財政要全額兜底，現在變為財政兜一半，人保健康北分公司承擔一半，如果出現結余，結余滾存使用，但人保健康北分公司將從政府獲得相當于結余部分一定比例的獎勵。至此，在政府與人保健康北分公司之間就形成了真正意義上的“風險共擔體”，即“共保”。“聯辦”就是政府與保險公司雙方人員聯合辦公，充分發揮商保的專業化和精細化管理優勢，其中包括建立各項管理規范，對住院患者進行全程服務和管理。“共保聯辦”方式能夠充分發揮兩個優勢，既發揮政府的主導和監管作用，又發揮商業機構的專業化和精細化管理優勢。“共保聯辦”模式通過規范醫院診療行為，幫助農民合理就醫，切實減少了農民醫療費用支出，較好地保障了參合農民利益。以平谷區為例，按照全市2011-2014年年增長水平測算，四年來，全區農民共減少醫療費支出達到6000多萬元。在2014年人保健康北分公司全面參與密云、門頭溝和大興的新農合經辦后，當年的新農合基金支出增長率從上一年度的25%、35%和17%，快速回落至5.8%、-1.63%和2%。尤其值得一提的是，在2014年10月份才開始正式運行的大興區新農合基金經辦業務，兩個月的時間增長率就下降了15%。同時，這種模式也有效提升了政府服務能力和基金運行效率。目前，“平谷模式”已成為中國保監會商業保險舉辦基本醫療的主推模式。

從國際公共治理理論和實踐的演變來看，創新社會治理機制，以更加公開透明的方式提高治理效率，使政府以更低的投入來實現公共利益的最大化，是國際社會管理方面的一個普遍趨勢。而從我國的現實來看，在農業保險、養老保險、大病保險、治安保險等與社會治理緊密關聯的保險領域，保險業的探索才剛剛起步，未來的發展值得期待。