進一步完善基本養老保險養老金正常調整機制

譚中和

退休人員養老金的調整機制，是養老保險制度的重要內容，建立基本養老保險待遇正常調整機制，對建立公平可持續的養老保障體系具有重要意義。

一、我國職工養老金調整發展歷程、成效及存在問題

總結我國城鎮企業養老金調整過程，大致經歷了四個階段。第一個階段為建國初期至改革開放之前。1951年，政務院頒布《勞動保險條例》，對國營企業職工的養老待遇作出規定。1955年，國務院頒布了國家機關事業單位工作人員退休養老辦法。退休金以基本工資為基礎，根據工齡長短按不同的比例發放。退休人員領取固定不變的退休金。第二階段從改革開放后至2000年，為養老金調整探索階段。1984年開始對國有企業、集體企業養老保險實行費用統籌; 1991年國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號）， 明確提出養老金調整“通過增加標準工資在工資總額中的比重，逐步提高養老金的數額?！薄皣腋鶕擎偩用裆钯M用價格指數增長情況，參照在職職工工資增長情況對基本養老金進行適當調整，所需費用從基本養老保險基金列支”;1997年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26號），提出“各地區和有關部門要按照國家規定進一步完善基本養老金正常調整機制”;2000年，國務院頒布《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》（國發〔2000〕42號），試點方案中提出“基本養老金水平的調整，由勞動保障部和財政部參照城市居民生活費用價格指數和在職職工工資增長情況，提出方案報國務院審定后統一組織實施”。這一時期養老金調整的主要特點，一是國家提出了退休人員基本養老金的調整原則，各地在國家原則框架內對退休人員基本養老金進行調整;二是提出了“國家根據城鎮居民生活費用價格指數增長的情況，并參照在職職工工資增長情況，對基本養老金進行適當調整”①和“各地區應當建立養老金正常調整機制，基本養老金可按當地職工上一年度平均工資增長率的一定比例進行調整”②的要求;三是待遇調整對象為上年12月31日前的離退休人員，待遇調整時間原則上定為每年的7月1日;四是待遇調整水平為當地職工平均工資增長率的40%～60%③。其間，國家共進行了4次養老金調整，人均月養老金增加191元。第三個階段（2001—2004年）為統一政策、規范階段。原勞動和社會保障部相繼出臺了勞社部發〔2001〕12號、21號，勞社部發〔2002〕3號、16號和勞社部發〔2004〕24號文件，要求規范養老金的調整機制。一是各地不得自行提高基本養老金待遇，調待工作由國務院統一部署安排;二是待遇調整時間統一為當年的7月1日，待遇調整對象為上年12月31日前的離退休人員;三是待遇調整水平仍為當地職工平均工資增長率的40%～60%;四是待遇調整向退休早、待遇水平偏低的人員實行一定的傾斜;五是建立中央財政對中西部地區和老工業基地的專項補助機制。對財政確有困難的中西部地區、老工業基地及新疆生產建設兵團，中央財政通過專項轉移支付方式予以補助。此間，企業退休人員養老金共調整待遇3次，人均月養老金增加116元。第四階段（2005年至今）為解決重點，緩解矛盾階段。自2005年起，按照國務院的部署和要求，連續10年為企業離退休人員調整了基本養老金。這段時期養老金調整的特點，一是實行普遍調整與特殊調整相結合的調整辦法。在普遍調整基礎上，對具有高級職稱的企業退休人員、新中國成立前的老工人、1953年底前參加工作的退休人員、原工商業者及基本養老金偏低的企業退休軍轉干部等予以政策傾斜，養老金增加幅度高于一般退休人員。二是養老金調整時間從2008年起由原來的每年7月1日調整為1月1日。三是加大了調整幅度，調整規則發生改變。2005—2007年，養老金調整基數延續了以前的做法，但幅度大幅提高，分別提高至在崗職工工資增長率的60%、100%和70%④。2008年開始調整為上年度企業退休人員月人均基本養老金的10%左右⑤。其間，企業離退休人員人均月養老金共提高了800元。具有高級職稱的企業退休人員、新中國成立前的老工人、1953年底前參加工作的退休人員、原工商業者四類人員的月人均養老金由2005年的976、1053、697、571元，增加至2010年的2028、2216、1740和1131元。

我國各個時期的企業職工養老金調整辦法，在我國企業職工養老保險制度的改革與發展中發揮了積極作用，取得很大成效，并積累了經驗。一是全國調整辦法逐步趨于統一與規范，形成了由國家統一安排養老金調整的機制。二是初步建立了與職工平均工資增長率或企業退休人員月養老金一定比例掛鉤的調整辦法，使退休人員分享了部分經濟社會發展成果。三是普遍調整與特殊調整相結合的待遇調整辦法，緩解了部分人員待遇水平較低的矛盾。四是初步形成了養老金調整的中央財政補助機制，解決了經濟欠發達地區養老金調整中遇到的資金不足的困難。五是在一定程度上提高了企業離退休人員的生活水平，保障和改善了他們的基本生活。特別是2005年以來連續進行的10次調整，充分體現了國家對企業退休人員的關懷和幫助，大大緩解了不同制度覆蓋群體間退休人員養老待遇差距過大的矛盾，得到絕大多數企業職工的歡迎。同時，規范了相關政策，建立了激勵約束機制，初步形成了多工作、多繳費、養老金待遇高的激勵約束機制。

盡管多年的養老金調整取得很大成效，但存在諸多不容忽視的問題：一是退休人員養老金待遇調整有機制不正?，F象。自上世紀90年代末我國實施職工養老保險改革以來，建立養老金正常調整機制一直是改革的目標之一。但現行的調整辦法并沒有按照“根據城鎮居民生活費用價格指數增長的情況，并參照在職職工工資增長情況，對基本養老金進行適當調整”。根據調查，2007年新退休人員，比2006年退休人員平均養老金低57元（月），而2011年新退休人員養老金平均水平低于已退休人員平均養老金水平，人均大約相差121元（月）。待遇調整并沒有體現出多繳多得、長繳多得的參保繳費激勵機制，也在很大程度上激勵人們早退休、提前退休，并且對已有的待遇計發辦法產生沖擊（因為初次領取的養老金在以后的歷年調整中所占比重逐漸變?。Ｋ?，目前的養老金調整削弱了養老保險政策的效力。二是對養老制度形成沖擊、出現退休人員與在職人員待遇“倒掛”。多數的養老金調整，并沒有考慮城鎮居民的生活費用價格指數的因素，也沒有實際與在職職工工資增長掛鉤。是否調整，調整的幅度大小，調整的方法和方式等，主要取決于當時的政策。另一方面，對“多繳多得、長繳多得”的繳費激勵機制等形成威脅，對在職人員產生諸多的負面影響。在有的地方出現了“在職和退休人員倒掛”的現象，即在一些地方退休人員的養老金高于當地企業在職職工的平均工資水平，引起在職人員的不滿。三是各地調整具體政策不統一。盡管國家提出調整辦法由國務院統一規定，但有些地方并沒有按照中央統一的部署待遇調整辦法實施，在一定程度上削弱了中央調整養老金的效果和作用，并進一步加劇了不同群體之間的待遇攀比和不同地區之間養老金待遇的不平衡。

二、我國養老金正常調整機制基本構想

我國退休人員的養老金正常調整機制，應繼續采取普調和特調相結合的結構性調整思路。將普調細分為兩部分：一是定額標準，所有符合條件的退休人員按照統一的絕對額標準增加基本養老金。定額調整采用指數化調整方法。調整的基本模型用數學模型來表示為：

Pt=Pv（t-1）*PAIt=PV（t-1）*{απ（t-1）+ βgw（t-1）}。

其中：

Pt：為調整t年應增加的養老金額;

Pv（t-1）：為上年度退休人員養老金平均額或上年度在崗職工平均工資;

PAIt ：t年調整比例;

gw （t-1） ：t-1年的職工實際工資增長率;

π（t-1）：t-1 年的城鎮居民生活費用價格增長率;

α：城鎮居民生活費用價格增長率的權重因子，并且（0<α<1）;

β：為在職職工實際工資增長率的權重因子，并且（0<β<1）;

[απ（t- 1）+ βgw（t-1）]為調整因子，對納入調整范圍的人員按照統一的比例增加養老金。

二是按繳費年限計算，每增加一年的繳費就增加一定標準的養老金。

特調中包含有條件調整，可選的主要條件有：退休時間、高齡退休老人、個人實際繳費檔次（高檔、平均、低檔）、退休類別（老人、中人、新人）等。考慮到不同時期需要解決的重點問題和矛盾不同，近期可重點針對退休時間較長，年滿一定年齡（如70周歲及以上）的高齡退休人員等，通過特殊調整適當提高其調整標準。

普調解決所有退休人員在通貨膨脹形勢下的基本生活，同時能夠分享到經濟發展的成果，以及解決“多繳多得、長繳多得”等的激勵機制問題。特調可適度調解老人、中人和新人退休人員的待遇適度差距，以及特殊群體待遇偏低的問題。是我國養老金正常調整機制的較好選擇。

三、政策建議

（一）調整條件

養老金調整啟動條件，是調整機制的重要環節。我國的調整條件，必須根據我國的國情來考慮。具體考慮實行以城鎮居民基本生活費用價格指數和城鎮在崗職工實際工資增長率的和為條件。只要城鎮居民生活費用價格指數增長，或者城鎮在崗職工實際工資增長率增長，即可啟動調整機制。

（二）調整時間和范圍

調整時間和范圍有兩種選擇：一是在每年的7月1日開始調整，調整范圍為上年底前正式辦理退休手續，并已經領取養老金的城鎮企業退休人員。之所以選擇7月1日，主要考慮我國上年度的城市居民基本生活費用價格指數、在職工資增長情況等國民經濟數據大約在每年的4月底或5月初公布。如果選擇1月1日，調整的參照數據往往較舊，同時，每年的年底和年初，是人社部門和財政部門、社保待遇發放機構等最繁忙的時期，不利于工作的安排。另外，從國家統計數據的公布，到7月留有2個月的時間，人社部門、財政部門以及相關社會發放機構，可以有時間安排資金等事宜。二是從當年的1月1日起執行。這種考慮主要是養老金增長按照自然年度，與城市居民基本生活費用價格指數、工資增長等統計年度保持一致。同時，自2008年以來的養老金調整是按照這個時間實施的，企業退休人員和社會各界普遍認可，反響較好。但這種方式的不足在于，相關的統計數據尚未發布。為此，建議每年7月1日調整為宜。

（三）統籌機關事業、企業和城鄉居民的養老金調整

要統籌考慮機關事業、企業退休人員和城鄉居民的養老金調整，不可各自為政單獨調整。特別是隨著機關事業單位基本養老保險制度的建立，應與企業實行基本一致的養老金待遇調整辦法。個人的貢獻應通過在職時的收入分配機制解決，而不應將在職時的收入狀況延伸到后來的養老金待遇調整中。待遇的調整主要參考城鎮居民生活費用價格指數和在崗職工平均工資。另外，應盡快配合機關事業單位養老保險制度改革建立機關事業單位職業年金制度，將初次養老金計發辦法、正常待遇調整機制和企業年金、職業年金待遇水平進行統籌協調考慮，形成統一的養老金待遇正常調整機制。

城鄉居民養老金的調整應和城鎮職工一并考慮，但由于兩個制度在目標定位、制度模式等的差異，其具體的調整參數應不同?？梢钥紤]按照城鄉居民生活費用價格指數，以及城鄉居民人均可支配（純）收入的增長情況進行調整，以確保所有老年人均能在通貨膨脹下待遇水平不降低，并分享社會經濟發展成果。

注釋：

①1991 年6 月26日，國務院《關于企業職工養老保險制度改革的決定》。

②1995年3月1日，國務院《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》和兩個關于企業職工基本養老保險社會統籌和個人賬戶相結合的實施辦法。

③1999年國辦發〔1999〕69號文規定的調整方案與其他年份有所不同，按照通知要求，1999年比正常年份高一些，一般比1998年月平均養老金水平提高15%左右。

④《關于調整企業退休人員基本養老金的通知》（勞社部發〔2006〕21號）。

⑤《關于2008年調整企業退休人員基本養老金的通知》（勞社部發〔2007〕43號）。

（作者系人力資源和社會保障部社會保障研究所研究員）