人力資源社會保障重大決策社會穩定風險評估的問題與難點分析

張敏

中央推動開展的“重大決策社會穩定風險評估”工作，已經初步使各級政府、各業務部門的主要領導和工作人員形成了社會穩定風險評估的意識和觀念，按照要求建立了相應的工作機制。人力資源社會保障重大決策社會穩定風險評估工作實際運行過程中也一定程度上起到了積極效果，防范和化解了一些社會風險。但是我國當前轉型和深化改革過程中，政策領域特別是民生領域的政策面臨的各種社會風險日益復雜，重大決策的政策空間與社會承受力間不再存在穩態的平衡;當前開展的 “穩評”工作還不能很好地適應形勢發展需要，人力資源社會保障重大決策社會穩定風險評估存在以下六個方面的問題，同時應該從三個方面重視評估過程中的難點。

一、六個方面的主要問題

（一）制度框架有待建立

從實際情況來看，促進人力資源和社會保障工作科學決策、民主決策、依法決策的社會穩定風險評估的頂層設計缺失，制度框架未有效建立，社會穩定風險評估機制無法有效地嵌入原有的政府決策模式，使得評估由“戰略地位”淪為“略占地位”。

一是頂層制度框架設計缺失。2012年，人力資源和社會保障部根據中央2號文件制定了《人力資源和社會保障部重大決策社會穩定風險評估實施辦法（試行）》，地方人社部門在當地政府的要求和指導下也相應制定了省一級或地市一級的重大決策社會穩定風險評估工作實施意見。總體來看，這些文件的出臺是人力資源社會保障重大決策社會穩定風險評估制度框架建設的起點與嘗試，但尚未出臺整體的規范性文件，未從根本上解決社會穩定風險評估工作實際運行過程中“干什么、怎么干”的問題。

二是制度規范性不足，在一些重要領域存在空白。就目前狀況而言，我國還沒有通過立法的形式將社會穩定風險評估的概念、原則、范圍、程序、主體、法律責任和處罰措施等明確規定下來，存在制度規范性不強、權威性不夠等問題。如制度框架中關于社會穩定風險評估在決策哪個環節進行并沒有規定，只是規定“凡是按規定應當進行社會穩定風險評估的重要決策事項，未經評估不得做出決策”。具體評估是在政策醞釀環節還是在決策框架成形后進行語焉不詳，社會穩定風險評估極易成為可有可無的裝飾機制。從決策與風險評估的時序來看，目前一般都是重大政策和項目的決策在前，然后再進行相關政策和項目的社會穩定風險評估，極少是先進行相關政策和建設項目的社會穩定風險評估，然后再進行決策。也就是說，一般都是把風險評估當作決策以后補充進行的一個程序“走一走”，而極少把風險評估當作相關政策和建設項目決策前的“依據”。

（二）組織領導體系不力

目前，人力資源社會保障領域開展的重大決策社會穩定風險評估工作存在“三重三輕”的現象，即“重領導意志，輕風險預判;重評估形式，輕評估過程;重決策部門意見，輕社會參與”。這些現象的存在，主要都是由社會穩定風險評估的組織領導體系不力所導致的。

一是“穩評”工作重要性認識程度不一，未建立戰略思維。社會穩定風險評估工作的終結點不是風險定級，而是最終實現風險控制，為改革和發展營造良好的社會環境。當前人力資源社會保障各級部門的領導對于開展重大決策社會穩定風險評估工作的重要性認識參差不齊，許多領導尚未真正認識到社會穩定風險評估工作的重要性，也未建立起社會穩定風險評估的戰略思維。

二是評估多來自領導部署，工作開展缺乏預見性。當前政府管理面臨的問題和矛盾日益復雜，未來的風險決定我們今天的選擇，因此越來越要求公共政策以前瞻性或預防性為導向。從人力資源社會保障部社會穩定風險評估工作實際操作看，有的干部把社會穩定風險評估看作是黨政機關內部自我評估，根據領導的需要來決定風險等級以及應對措施，一般是上級要求哪個問題就評估哪個問題;哪個領域出現重大問題，就評估哪個領域。“應評盡評”多來自領導部署，而非業務部門或決策部門從政策科學性本身出發，從控制社會穩定風險的工作需要出發進行，把社會穩定風險評估變成推卸責任的“擋箭牌”，致使評估流于形式。

三是地方被動地以決策后的實施可行性評估為主，缺乏預前評估。實際工作中，地方人社系統主要是政策執行部門，負責將中央的各項決策在本地貫徹實施，因此決策的空間不大，更準確地說，當前部分地方的“穩評”工作多的是對某項政策實施方案社會穩定的風險評估，用來最終確定實施方案。

（三）工作存在薄弱環節

一是隊伍培訓不足，疲于應付評估工作。中央出臺的《指導意見》以及人力資源和社會保障部印發的《實施辦法》，都提出對于重大決策要做到“應評盡評”，這個工作量對于各部門來講還是比較大的，最重要的是社會穩定風險評估工作還處于探索期，工作人員對于如何才能更好地實施評估，怎樣才能把結果真正用于科學決策還存在能力上的不足。社會穩定風險評估工作推進過程中，沒有對決策制定部門的人員開展過專門培訓或輔導，相關工作人員業務熟練不等于能做好社會穩定風險評估工作，已有的知識和能力無法與社會穩定風險評估工作的要求相匹配。迫切需要對社會穩定風險評估的基本原則、關鍵環節、重點技術、風險分析等方面給予輔導和支持。

二是評估開展以工作便利性為主，分析研判嚴重不足。調研發現，有的部門開展的評估工作按照程序走過場，為了迎合決策需要做出評估結論，偏離了評估的初衷。中央要求重大決策社會穩定風險評估應從“合法性、合理性、可行性和可控性”四大方面進行評估。實際工作中，評估報告分析的重點一般是合理性和可行性，對于合法性和可控性的分析、研判嚴重不足;如合法性方面，主要是缺乏對改革決策涉及依據的說明和相應分析，對于是否存在被公民、法人提起合法性審查的風險缺少研究。

三是評估方法與工具落后，創新和探索匱乏。公共政策的風險評估主要是考慮社會穩定和民眾擁護方面的風險，既不能完全照搬企業風險管理的評估方法，也不能僵化固守于政府傳統的工作方式。中央印發的《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》中提出采取公示、問卷調查、實地走訪和召開座談會等充分獲取各方意見，在此基礎上進行分析論證和確定風險等級。人力資源和社會保障部據此進行了評估工作安排。由于人力資源社會保障政策領域范圍較廣，因此不同政策決策的社會穩定風險評估需要使用的工具和方法也不盡相同。實際操作中，社會穩定風險評估基本是在原有政策流程中增加了部分意見聽取環節，做出了風險分析結果;但總體來看，評估所采用的工具與方法匱乏，輿情民意調查、相關利益群體協商、利用各類媒體特別是互聯網作為載體收集風險點等等手段使用不到位，評估結果也基本以定性分析為主，缺少對風險數據的合理收集和定量分析。

（四）多元參與嚴重不足

一是單一部門評估為主，尚未形成完整的工作鏈條。中央要求評估工作可由政法、綜合、維穩、法治、信訪等部門聯合開展，人力資源和社會保障部要求“提出重大決策事項的部屬司局單位具體負責風險評估工作。重大決策事項涉及部內兩個以上司級單位的，由牽頭單位會同其他單位共同負責評估”。這些政策規定對于建立社會穩定風險評估聯動的工作機制提出了要求。實際上，完整的社會穩定風險評估工作鏈條還需要立法部門、信息部門以及宣傳和輿情監測部門的參與，對評估過程給予支撐。實際工作中，一方面，指定或允許重大決策擬定部門成為開展重大決策社會穩定風險評估的承辦單位，如果兼有決策和評估職能的部門和單位認為有必要的，可商請維穩、信訪部門參與，而不是強制性地要求維穩、信訪部門一定得參與。評估工作基本由決策提出部門負責，其他部門參與程度較低，嚴重影響了評估效果的發揮。另一方面，評估結果的運用也僅限于本部門，評估結論在決策中的運用環節運行不佳，缺少相關部門對某項重大決策實施后的效果反饋。

二是缺少專業機構和專家協助，第三方評估工作機制有待建立。在推進人力資源社會保障重大決策社會穩定評估中，一般由重大決策擬定部門作為承辦重大決策社會穩定風險評估的單位。同一個部門既負責重大政策決策的出臺又負責風險評估和判定，體現了社會穩定風險評估的主體單一，評估主體的權威性和中立性不足。目前社會穩定風險評估工作中，部分地方規定“可委托社會中介機構開展重點建設項目社會穩定風險評估”“可委托中介機構在項目可行性研究報告評估時一并對社會穩定風險進行評價，也可委托中介機構單獨對社會穩定風險進行評價”，如此的“可委托”“也可委托”顯然不具有強制性和約束力。當前的評估工作基本由政府部分負責，第三方參與不足;即使有第三方機構參與，第三方機構的評價也只側重于外部社會風險指標的定量計算，對政府體系內運作過程因職責交叉、利益阻礙所產生的社會風險認識和評估不足，無法實現科學、完善、系統的社會穩定風險評估。

三是公眾和利益相關群體參與不夠，社會公眾互動機制有待建立。未來整個公共政策都是面向社會風險的，政府的治理方式也應由單一治理向合作治理與動態治理轉變，構建與社會其他部門、公眾的協作關系。當前，從運行情況看，公眾以及政策利益相關群體對于重大決策社會穩定風險評估的過程參與嚴重不足，缺少政府決策與社會訴求之間的有效互動。中央出臺的《指導意見》以及人力資源和社會保障部印發的《實施辦法》，都提到了群眾代表可以參加評估小組進行評估，但是對群眾如何參與、在哪些環節參與沒有細化的規定和可操作性的建議，因此，評估工作開展過程中本應受到重視的群眾意見卻成了“最弱音”甚至沒有聲音，最終導致決策與社會互動缺失，難以落實以人為本、執政為民的政策出發點。

（五）全局性動態評估機制缺失

當前的實際要求政府改變實際工作方式，從關注內部轉變為關注全局。風險評估工作不僅應考慮本部門、本系統重大決策可能引發的社會穩定風險，也要關注其他部門決策給人力資源和社會保障部工作帶來的風險以及相關決策實施對人力資源和社會保障部工作的影響和沖擊，針對這些外來決策風險建立起相應的預警與風險評估聯動機制。

一方面，目前開展的人力資源社會保障社會穩定風險評估工作主要針對的是自身重大決策，顧“上下”而輕“左右”，全局性評估預警機制缺失。人力資源社會保障重大決策社會穩定風險評估工作還缺乏全局視野，不能跳出圈子看風險，因此出現外部聯動跟不上，對系統外決策帶來的風險控制失靈的問題。其他部門決策和工作給人力資源社會保障工作帶來風險，如失地農民由拆遷引起，其保障問題卻屬于人社部門職能。在實際工作中，這種來自“左右”的政策風險常常被忽略，與外部決策聯動的風險評估機制跟不上，導致對其他系統決策帶來的風險控制失靈。

另一方面，當前人力資源社會保障領域開展的重大決策社會穩定風險評估孤立地、一過性地開展工作，動態評估機制不足。如果說以前的政策評價標準是“成本—收益”之比，那么現在及以后的政策評價標準將是“收益—風險”之比。我國當前轉型過程中，政策領域特別是民生領域的政策面臨的各種社會風險日益復雜，重大決策的政策空間與社會承受力間的“單一平衡”受“互動平衡”挑戰，各系統的決策之間的關聯性越來越強，任何一個部門的政策決策都可能引發其他部門的政策決策失衡。社會穩定風險評估與重大決策的互動，不再只是限于本系統、本部門的某項決策之間的互動，而是與涉及某一群體、某些利益相關方的多維政策組合的互動，如“兩衛”單位績效工資與“醫改”之間的風險聯動關系，就要求建立起與時俱進、著眼全局的，能夠處理評估靜態性與穩定動態性的工作機制。

（六）結果運用成效不佳

當前政策框架中關于評估結果運用的規定中，只是停留在根據風險等級做出“不實施、暫緩實施、可部分實施、可實施的決定”，未就決策實施后的跟蹤和調整未明確評估結果的運用做出系統規定，更未就決策出臺的法律在立法后評估方面做出任何規定或說明。

社會穩定風險評估的實際操作中，穩評的目的和作用從處理好“改革、發展、穩定”的關系簡化為歸列風險等級。人力資源社會保障重大決策社會穩定風險評估的焦點是對重大決策相關領域的社會穩定風險進行分析和判斷，但這項工作的根本任務是要在政策決策過程中處理好“改革、發展、穩定”的關系。但是當前的政策框架關于“穩評”工作的部署，強調的是評估結果的三類風險等級以及對應的處理結果，缺乏對風險情況的深入分析以及相應的決策方案設計。業務部門因此簡單地認為社會穩定風險評估僅僅是為了通過分析列出風險等級。

二、三個亟待重視的難點

（一）頂層與基層關系處理難

重大決策社會穩定風險評估在“頂層”與“基層”的作用空間是不一樣的。一方面，中辦指導文件要求，凡是涉及重大利益應進行社會穩定風險評估;實際工作中，由于人力資源社會保障工作面廣，目前的政策規定對各業務領域中重大決策的針對性不夠，政策文件規定應開展社會穩定風險評估的領域和標的與各地、各業務部門實際情況有出入，最終哪些決策需要評估由各地確定。另一方面，實際工作中，地方是對中央制定政策的執行，決策的空間非常小，社會穩定風險評估更多的是政策實施的風險估測。如2011年63號文關于退休職教、幼教職工工資問題，許多地方實施過程當中非常困難，有些市甚至想抵制不干，社會穩定風險評估更無從談起。

（二）風險識別測量難

當前，我國正處于經濟與社會轉型時期，利益訴求日趨多元化，社會穩定風險的來源也日益復雜，識別難度增加。歷史的因素和現實的因素，人為的因素和政策、法律因素往往相互交織在一起。風險點既有群眾的利益訴求過高所引發的，也有現有的政策、規章和法律滯后于現實發展的原因，還有的是歷史遺留問題誘發的。這些需要在風險評估的過程中加以區分，才能真正對重大決策起到保障和支撐作用。

此外，社會穩定風險與社會環境密切相關，尤其是政府的公信力對風險起到決定性作用，測量難度上升。“一個系統需要信任作為輸入條件，缺乏信任會形成惡性循環，系統就無法在不確定性和有風險的環境中激發起支持行動”。在政府與公眾信息不對稱的情形下，如果地方政府公信力缺失，無論地方政府出臺的重大決策具有多大的可行性、合理性和合法性，公眾都會提出質疑。因此在重大決策社會穩定風險評估中要客觀看待社會評價，合理分析政策風險。

（三）責任追究落實難

社會穩定風險評估機制嵌入到了我國政府的原有決策模式之中，對地方政府的決策起到了一定的糾錯功能。但是由于在實際運作中存在以下幾種情況，導致人力資源和社會保障社會穩定風險評估中，決策與評估職責劃分不清，問責機制形同虛設，難以真正落實。

一是上級要求地方必須貫徹落實的項目和政策，“穩評”責任追究難。這類事項如果在評估中存在風險，為了保證順利推進，地方政府往往采取提高利益補償標準的方式，為其他重大項目和政策的推進埋下了風險隱患。一旦社會風險產生“翻燒餅”或“漣漪”效應，風險產生的責任就難以界定。

二是多個部門聯合推動的重大事項，“穩評”責任落實難。由于重大事項由各部門共同推進，各部門之間的權力和職責交叉，風險的界定難以清晰，這就導致在進行責任倒查的過程中各部之間相互推諉。

三是具有高度變動性的社會穩定風險，“穩評”責任追究難。對重大決策的風險評估，在評估階段風險低，但在執行中卻產生極高的風險的情形，造成責任倒查中的責任主體難以界定。目前，我國的社會穩定風險評估還停留在部門性、地方性的制度層面，還未進行立法，對重大決策社會穩定風險評估責任界定和倒查，還缺乏法律的剛性約束力，這必然會影響評估制度的實效。

（作者單位：中國人事科學研究院）