新型農業經營主體培育的政績化傾向及矯正對策*

陳英華　楊學成

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新型農業經營主體培育的政績化傾向及矯正對策*

陳英華楊學成

楊學成，男，山東農業大學經濟管理學院教授，博士生導師(泰安271018)。

摘要:當前，在中央及地方政府的大力推動下，新型農業經營主體得到了快速發展，但部分地區出現了盲目跟風、形式主義等政績化傾向。新型農業經營主體培育的政績化會帶來與當地經濟發展脫節、難以帶動農民致富、甚至影響農村社會的和諧安定等不良后果。導致政績化傾向的主要原因有地方政府的“經濟人”屬性、官員晉升考核制度不完善、地方政府職責界定不清等。因此，應采取措施從轉變地方政府的政績觀念、完善官員晉升考核制度、科學界定地方政府職責等方面加以矯正。

關鍵詞:新型農業經營主體培育;政績化傾向;矯正對策

近年來，中央連續出臺政策文件，加大對各種新型農業經營主體的扶持力度。各地也把加快新型農業經營主體培育、轉變農業發展方式作為當地農村工作的重點任務，采取各種方式大力推動，使各類新型農業經營主體不斷涌現，并獲得快速發展。以山東省為例，2013年中央一號文件首次提出“家庭農場”，到2014年12月山東省的家庭農場已發展到3.8萬家。2014年1月山東省共有農民專業合作社9.5萬家，到2014年底就達到了13萬家。在新型農業經營主體獲得快速發展的同時，其帶動作用日益顯現，特別是在推動土地規模經營，促進農民增收方面效果顯著。據山東省龍口市農業局初步統計，龍口市近1800家新型農業經營主體經營了逾60%的土地，帶動農戶近10萬戶，所覆蓋農戶的人均收入水平比當地普通農戶的人均收入水平高出20%以上。此外，還促使1萬多名農村勞動力轉入二、三產業就業，增加了農民的務工收入。①

在新型農業經營主體的培育過程中，政府發揮著重要作用，有些地方政府甚至是主導作用。毋庸置疑，農業作為弱勢產業，其發展離不開政府的大力支持，但如果政府干預過度，會直接影響到政策的實施效果。值得注意的是，有些地方在培育新型農業經營主體過程中過于盲目，出現了政績化的傾向。

一、新型農業經營主體培育政績化的表現與后果

當前，從中央到地方都在大力宣傳、推動新型農業經營主體建設，各地紛紛展開了新型農業經營主體培育的競賽，并以此作為彰顯政績的重要方面。這可能會給當地農業發展帶來表面上的一時繁榮，但從長期看則會產生不良后果。

1.新型農業經營主體培育政績化的表現

(1)盲目跟風。地方政府理應貫徹中央的決策與號召，但有些地方在執行中央政策時過于盲目，不能因地制宜。2007年國家出臺了《農民專業合作社法》，加大對農民合作社的扶持，各地方聞風而動，在所轄農村大力宣傳并鼓勵農民成立合作社，但卻不做實地考察即核準頒證，并給予一定的政策扶持。其結果是導致了很多人鉆空子，出現了一些假合作社、空殼合作社，不少政府的扶持資金被心懷不軌者套取，而真正的合作社卻得不到應有的支持。后來，中央提出工商資本可以進入農業，有的地方政府立即加大對農業項目的招商引資力度，支持工商資本投資農業。有的地方不經調研即盲目占用大量農田建立現代化的農業產業園區，對工商資本投資情況不做后續審查監督，導致出現了不少打著投資農業的幌子，實際到農村圈地或騙取國家扶持資金的現象。之后，中央又出臺文件要提高工商資本投資農業的門檻，防范農地非農化風險，文件其實是針對工商資本長時間、大面積租賃農地現象進行監管和風險防范，而不是排斥真正投資農業的工商資本。但一些地方有關部門對新投資農業的工商資本全部拒絕，立即轉向全面支持家庭農場建設。

(2)形式主義。新型農業經營主體可以享有一定的優惠扶持政策，導致新型農業經營主體培育出現形式主義傾向。中央提出發展哪類經營主體，各地就會迅速涌現大量的這類組織。其實，仔細調查即可發現，很多所謂的某種新型經營主體只是一個形式，并無真正意義上的實體組織。國家出臺文件要扶持農民專業合作社，很快幾戶農民簽名蓋章的章程制定出來就可以成立合作社。我國《農民專業合作社登記管理條例》規定至少有5名農民才可以成立合作社，實際在工商部門登記的很多合作社就只有5名成員。如山東泰安市泰山區工商局登記注冊的271家合作社中成員人數為5人、6人的共有184家，當然合作社成立初期不可能規模太大，但有些合作社已成立7、8年時間，成員人數仍沒有增加，其帶動作用及運營狀況都值得懷疑。②還有些合作社其實是變相集資，打著合作社的名義讓農民出資入股，但并不為農民提供銷售、技術等服務，只是提供略低于市場價格的農資用品，這樣的合作社可以說徒有其名，成員享受不到真正有效的服務或收益。

此外，還有一種形式主義的表現，是對同一個主體改頭換面。現在各地大力扶持家庭農場，但家庭農場的培育不可能一蹴而就，于是很多合作社搖身一變就成了家庭農場，原來的合作社理事長轉眼就是家庭農場主，土地就是原合作社流轉的土地。還有些工商資本投資的農業公司因為原來享受的政策優惠消失，一班人馬兩個牌子，重新登記為家庭農場。這類家庭農場遠非真正意義上的家庭農場，但在有關部門眼中這就是政績。

(3)夸大宣傳。培育新型農業經營主體需要社會的廣泛關注和支持，特別是對于地方新生事物，需要更多的扶持，但外界更應讓其專注于發展，避免過分干擾。雖然在很多地方政府看來只有廣泛宣傳才能擴大影響，但有時過度宣傳反而會起到負作用。如棗莊市山亭區徐莊土地合作社成立于2008年，作為山東省第一家土地股份合作社，引起了廣泛關注。隨后幾年內，媒體不斷加大宣傳報道力度，地方政府也積極推動，到2013年僅徐莊鎮就成立了17家土地合作社。徐莊土地合作社作為山東第一家合作社，可以享受到銀行全額免息貸款、財政貼息、各級財政撥款獎勵等一系列優惠，這激發了其他農民紛紛效仿，也促使了更多土地合作社成立。但并非所有合作社都能享受到這樣的優惠，并且這些優惠僅僅是成立初期的扶持，后續發展還需要靠合作社自身的力量。調查發現這17家合作社，現在只能是“勒緊褲腰帶”過日子。

作為徐莊土地合作社理事長，張凱華知名度迅速提升，先是當選市人大代表，然后當選省人大代表，然而有報道稱徐莊土地合作社實際在2013年即已瀕臨破產。其原因可能是多方面的，但各級領導的參觀指導、各大媒體記者的輪番采訪調查應該是影響合作社經營的一個重要原因。雖然張凱華出名了，地方政府也出名了，但土地合作社現在已經破產，入股村民的土地承包款也無從領取。

(4)強制推行。在新型農業經營主體培育過程中必然伴隨著土地的規模化經營，因此需要大量的土地流轉。按照中央的政策要求，土地流轉要遵循自愿原則，但現實中部分地方實行強制流轉，特別是較大規模的土地集中連片流轉，如工商資本投資農業的項目。另外部分地方推行土地股份合作社，往往是整村土地集中流轉入股，實際上有少數人不想流轉入股，但鎮村干部會連番做工作，發動親友反復勸說，最終迫使這部分人妥協。如一份關于江蘇徐州市沛縣張莊鎮土地股份合作社的調查顯示，在調查的140名村民中，僅有7人愿意加入土地合作社，其余133名都不愿意加入，雖然大多數村民都不愿意入股，但最終都被強制入股。村干部除了受上級政府的命令外也有自身的利益考慮，而鄉鎮及縣級政府更多的是受政績驅使。這樣的強制推行違背了中央政策，也違背了農民的根本意愿，甚至侵害了農民的利益。如前述的張莊鎮土地股份合作社，在入股的120戶農戶中，80%的沒有分紅收益，12%的領到1000元以下的收益，8%的領到1000元以上的收益; 91.67%的農戶對于收益分配表示不滿意。③

(5)重數量而輕質量。部分地方政府為了追求政績，在新型農業經營主體培育上重數量而輕質量，有關部門放松標準，只要申報即予批準。有的地方明確提出發展新型農業經營主體的數量，并將其作為工作任務進行分配，如湖南省張家界市人民政府辦公室《關于加快培育發展家庭農場的實施意見》明確提出，從2015年起，全市每年新發展家庭農場350家以上，到2017年，全市家庭農場總量達到1000家以上④，這種目標任務式的工作安排可以說是地方政府政績化的鮮明體現。有的地方領導認為只要數量上去了，上級政府部門就滿意，工作成績就突出。很多地方所謂的培育也僅僅局限于前期的登記審批，對新型經營主體的實際運營狀況并不太關心。據一份對湖北省秭歸縣某鄉鎮農民專業合作社的調查顯示，對現有的32家合作社按管理和運行程度劃分為示范類(A)、規范類(B)、基本合規類(C)和不合規(D)四類，其中A類合作社4家，B類合作社5家，C類合作社8家，D類合作社15家，不合規的合作社占到了近一半，這些合作社基本處于名存實亡狀態。⑤因此各地新型農業經營主體雖然數量很多，但整體質量不高。

2.新型農業經營主體培育政績化的后果

(1)易與當地經濟發展脫節。我國各地農業經濟發展水平差異明顯，在培育新型農業經營主體過程中如果盲目跟風，將會導致農業經營組織與經濟發展需要脫節，甚至影響農業經濟發展。如一些地方工商資本盲目下鄉租賃大片土地，但因經營管理不善導致土地荒蕪，農民也無法收回土地耕種，嚴重影響了當地農業經濟發展。又如一些落后地區不顧當地條件大力推行家庭農場，其結果是由于不具備優秀的經營人才(農場主)和較完善的農業配套服務條件而影響家庭農場的生產經營，最終不僅不能支付流轉土地的租金，影響轉出土地農戶的利益，而且使農場主自己陷入困境。

(2)難以帶動農民致富。培育新型農業經營主體就是為了減少農民、富裕農民，但現實中的盲目培育很可能是減少了種地的農民，但并未富裕農民，有的地方反而增加了失業農民，甚至使農民致貧。例如，有些地方強制推行土地流轉，使部分農民無地可種，若土地流入方不雇用他們，而他們又因種種原因不能外出打工，就會陷入失業狀態。因為這部分人不耕種土地，所有食物都需要購買，反而增加了其生活成本，降低了其生活水平。在工商資本下鄉租種土地過程中，企業雖然也雇用一部分農民，但企業是以盈利為目標的，雇工數量有限，并且同等條件下會優先雇用年輕力壯的農民，很多老年農民因此而失業，生活狀況惡化。另外有些經營主體因運營不善并不能給農民帶來收益，如農民可能加入了合作社，土地也流轉入股了，但拿不到租金或分紅。有些合作社可能也給農民分紅，但內部管理不規范，大部分收益歸合作社負責人所有，一般農戶拿到的收益很少。在上述各種情況下，多數農民難以增收致富。

(3)影響農村社會的和諧安定。土地流轉過程如果不公開公正，或者強制流轉，必然會引起農民不滿，影響社會和諧穩定。如有的地方不經村民同意就把土地流轉給企業，引發村民的護地行為甚至與投資方的械斗，加深了村民與村委間的矛盾，導致村集體工作難以開展。有的經營主體運作不規范、經營不透明或分配不合理等使村民產生不滿，引起村民消極抵抗，如有的村民對大戶種植作物進行偷盜或采取其他破壞行為，影響經營主體的正常運營。而且，如果經營狀況波動，使租金或分紅不能正常發放或收益降低也會引起村民對經營主體的不信任或激化兩者間的矛盾。此外，為扶持新型農業經營主體發展，地方政府及村集體會優先滿足大戶們的利益訴求，而忽視普通農戶的訴求。如在建設水利設施、機耕道路時以方便大戶為主，在提供農技服務時大戶優先，而作為普通小農戶則無法享受到這樣的待遇，久而久之也會心生不滿。這些不滿也會不斷加深彼此間的矛盾，一旦發生小摩擦極易引起暴力沖突，嚴重影響農村社會的和諧安定。

二、新型農業經營主體培育政績化傾向產生的原因

導致新型農業經營主體培育的政績化傾向有多方面的因素，從地方政府自身的角度分析，主要有以下幾方面。

1.地方政府的“經濟人”屬性

公共選擇理論認為，任何人都是“經濟人”，無論其在市場活動中還是在政治活動中，都要追求利益最大化。地方政府官員作為“經濟人”，在作出某些決策行為時最終也是為了追求種種個人利益，包括直接的經濟利益和非經濟利益。直接的經濟利益包括個人收入、津貼等的增加;非經濟利益包括權力、政績、晉升機會、名譽和社會地位等。地方政府雖是一個整體，但卻由大量的個人所組成，每一個政府工作人員作為一個“經濟人”，首先要考慮個人利益的得失，所以不能簡單地認為政府等國家機構必然是代表全社會利益的，而應看到它是大量的自利性個人的集合體，因此地方政府也具有“經濟人”的屬性。這一屬性也導致了我國普遍存在的同級地方政府間的競爭，特別是在爭取上級政府資金及政策扶持等方面，競爭尤為激烈。因為勝出者將獲得更多的資源支持，同等條件下將會獲得更快發展，而發展就是政績。在新型農業經營主體培育過程中，很多地方政府部門之所以大力推動，最看重的是政績及其帶來的晉升機會，而培育的速度和數量就是政績，也是獲得晉升的籌碼。

2.官員晉升考核制度不完善

按照目前我國地方政府官員的任用制度，上級政府在地方政府官員的任命上擁有較大的發言權。從某種程度上說，上級政府滿意具有一定的決定性，因此，地方政府有比較強的政績顯示需求。從當前地方政府官員的考核制度來看，雖然考核已經不唯“GDP”論，但仍不盡完善。首先，考核主體單一，以領導考核為主，缺少公眾和其他主體的參與，導致官員只對上負責而不對下負責。雖然各地政府都在加強政務公開，但對普通公眾而言，依然不存在評價政府官員的充分信息和暢通渠道，未能成為考核的主體。其次，考核方法過于單一，常用方法有述職和民主測評。官員在述職時往往重點陳述業績，而對工作中的不足加以掩飾或一帶而過，這在無形中造成了官員的相互攀比，競相追求政績。對一定級別領導成員的考核雖然增加了民主測評環節，但往往流于形式。因此，受當前官員的考核制度的影響，在新型農業經營主體培育上，地方政府官員往往為追求短期的政績而強制推行，過于看重數量。

3.地方政府職責界定不清

農業所獨具的面臨自然和市場雙重風險、比較收益較低、投資回收期較長等弱質性特征，造成了農業部門中優質要素資源缺乏，如果單純依靠市場力量調節，具有一定優勢的資金、勞動力、技術等要素不會主動流入農業，反而不斷從農業流向其他產業。而農業作為國民經濟的基礎又必須穩固發展，這就需要政府的適度干預調節和扶持，這在世界各國都是普遍的做法。但政府的調節及扶持應是對市場的補充，而不是對市場的替代，政府的干預應僅限于市場失靈的領域，一旦超越這一界限，往往會形成“好心辦壞事”的結果。在新型農業經營主體培育過程中，地方政府受自身能力限制及信息不對稱的影響，往往無法準確了解農業經營組織的具體狀況，而只能是基于主觀判斷，因而容易出現脫離實際、盲目發展等問題。

三、新型農業經營主體培育去政績化的對策

1.轉變地方政府的政績觀念

地方政府的職能是為地方發展服務，最大的政績是滿足地方民眾的利益訴求，使老百姓的生活得到切實改善。地方政府官員必須轉變政績觀念，真正認識到政績是民情民意的集中體現，最終要體現在讓群眾得到實實在在的利益上。第一，樹立以人為本的理念，切實從群眾的利益出發。在新型農業經營主體培育過程中，地方政府官員要深入農村基層，真正了解農民的真實想法及利益訴求。第二，實事求是，遵循客觀規律。培育新型農業經營主體，各地要從實際出發，根據當地的具體情況采取不同的政策措施，培育與當地經濟發展水平相適宜的經營主體。第三，牢固樹立長期可持續發展的理念。政績不是一時的風光，要經得起時間的檢驗，地方政府官員要從長遠發展的角度來思考問題、進行決策。當前培育新型農業經營主體是為現代農業發展培育主力軍，地方政府的決策必須著眼于當地農村經濟的長期可持續發展，而不能只看短期效果。

2.完善官員晉升考核制度

(1)在考核對象上實行分類考核。由于各地發展情況各異，對不同地區的官員應制定不同的考核制度，地區分類應結合各地發展規劃及實際情況來確定。這在一定程度上可以避免不同地方政府之間為追求政績而盲目跟風。

(2)構建多元化的考核主體。借鑒360度績效考核方法，選擇被考核者本人、上司、服務對象、同事、獨立的第三方等作為考核主體，在此服務對象主要指公眾，第三方應是獨立于政府并具有一定權威的機構，如知名的咨詢組織或調查機構。在分類考核基礎上，應分別設定不同考核主體所占的比重，適度加大公眾比例，如在對鄉鎮及農業部門官員的考核中要加大農民所占比重。此外對官員開展民意測評，并納入晉升考核范圍。當然，開展上述工作的前提是地方政府必須真正做到政務公開，保持與公眾信息溝通渠道的暢通。

(3)建立科學的考核指標體系。考核指標應依據官員自身的職責內容來確定，由于不同考核主體的視角不同，所以針對不同的考核主體須建立不同的考核指標體系。同時合理設定各項指標的權重，將考核指標向各考核主體公開并征求意見。此外，要加強對考核主體的培訓，做好考核結果的反饋，以保證考核制度的實施效果。在科學的晉升考核制度激勵下，地方政府在培育新型農業經營主體過程中會減少并最終杜絕政績化的行為。

3.科學界定地方政府職責

(1)加強資格認定與審核。地方政府在培育新型農業主體過程中首先要把好入口關，對于合格的經營主體進行認定，嚴格限制各種假冒主體。各地應制定不同生產領域農民專業合作社、專業大戶、家庭農場的認定標準，并進行嚴格審查，對符合標準的準予認定。政府有關部門還需定期對各主體運營狀況進行監管，檢查財務賬目、規范經營行為，對經營狀況嚴重惡化或違規的取消其經營資格，建立新型農業經營主體的退出機制。

(2)強化財政金融支持。除了中央扶持政策及財政補貼外，地方政府應結合各地的實際情況，針對不同的經營主體制定適宜的扶持政策。對普遍存在的融資難問題，地方可以結合當地實際，加大信貸支持。如臨沂市農業局、中國郵政儲蓄銀行臨沂市分行與山東省農業融資擔保有限公司建立了戰略合作關系，由省農業融資擔保公司擔保，臨沂郵儲銀行對部分規模效益好、發展潛力大、有貸款需求的新型農業經營主體等提供貸款服務。天津濱海新區則建立了龍頭企業打包貸平臺，對各龍頭企業帶動的農戶、基地提供打包貸款，解決新型農業經營主體的資金需求。另外要加大對農業保險的支持，現有的商業性農業保險險種有限、保額較低，地方政府應積極籌資建立政策性保險，并不斷擴大覆蓋范圍。

(3)建設土地流轉交易平臺。為減少土地流轉障礙，地方政府要加快推進農村集體土地所有權、農戶土地承包經營權的確權、登記、頒證工作，為依法保障農村土地的集體所有權和穩定農戶的土地承包權提供堅實的依據，為承包土地經營權的流轉和集中創造適宜的制度環境。在此基礎上，各地方政府要建立農村土地流轉交易平臺，為土地的需求方與供給方提供更加全面的交易信息，同時也使土地流轉信息更加公開透明，降低交易成本。

(4)加強農業基礎設施建設。地方政府要加大對農業基礎設施建設的投入力度，改善農田水利、機耕道路和電力設施等農業生產條件，并建立長效維護管理機制，為包括各類新型農業經營主體在內的廣大農業生產者提供良好的農業基礎設施條件。

(5)加大農業人才培養力度。對新型農業經營主體而言，要獲得長期發展，需要具備強大的內功，因此人才是一個關鍵因素。在當前務農人口普遍老齡化的背景下，政府更要加大農業人才培養力度。一方面要加大對種養大戶、家庭農場主、科技示范戶、農民專業合作社負責人的技能培訓，發揮其示范帶動作用。另一方面要積極培育青年農民，大力發展農民中等職業教育，并以此為平臺開展多形式、經常性的職業培訓。此外，建立職業農民認定制度，健全持證上崗制度，并與農業扶持政策掛鉤。

注釋

①《山東:規范新型農業經營主體推進農業發展方式轉變》，齊魯網，http: / /news.iqilu.com/shandong/yuanchuang/2014/1218/2252619.shtml，2014年12月18日。②數據由筆者在山東省泰安市泰山區工商局的調研所得。③周仕通、彭明倡:《農村土地股份合作社發展問題考察——以江蘇省徐州市沛縣張莊鎮為例》，《商業時代》2014年第34期。④《湖南省張家界市人民政府辦公室關于加快培育發展家庭農場的實施意見》，中國農經信息網，http: / /www.caein.com/index.asp? xAction= xReadNews＆NewsID = 104729，2015年4月9日。⑤《對湖北省秭歸縣九畹溪鎮新型農業經營主體發展的調查和思考》，中國農經信息網，http: / /www.caein.com/index.asp? xAction = xReadNews＆NewsID=104582，2015年5月26日。

參考文獻

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［3］郭慶海.新型農業經營主體功能定位及成長的制度供給［J］.中國農村經濟，2013，(4).

［4］山東省宏觀經濟研究院課題組.青島、煙臺、威海、濰坊、萊蕪五市新型農業經營主體發展情況調查［J］.山東經濟戰略研究，2014，(10).

責任編輯:澍文

【法學研究】

*基金項目:國家社會科學基金項目“農業土地經營制度創新評估與改革取向研究”(13BJY095);山東農業大學現代農業發展研究院課題“工商資本投資農業的實證研究”(14xsk3－07)。

收稿日期:2015－05－25

文章編號:1003－0751(2015)07－0043－05

文獻標識碼:A

中圖分類號:F323.9

作者簡介:陳英華，女，山東農業大學文法學院講師，經濟管理學院博士生(泰安271018)。