主任檢察官制度改革中的獨立性問題探析

李章仙

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主任檢察官制度改革中的獨立性問題探析

李章仙

摘要:主任檢察官辦案責任制改革的目標是去除檢察行政化的痼疾，正確認識和處理檢察獨立性問題是這項改革順利進行的關鍵。目前將檢察官獨立行使案件決定權的理論前提界定為“授權”極不妥當。檢察官并非代行了檢察長的部分職權，而是依法律規定履職;“檢察一體”框架下的檢察長負責制并不排斥承辦檢察官獨立自主地對案件作出判斷;解決上級檢察官的指令與辦案檢察官的意見發生沖突的問題，可以構建職務收取與轉移權制度，這樣既無損“檢察一體”功能的發揮，也不違背檢察官的個人意愿，能夠實現“檢察一體”與檢察獨立之間的平衡。

關鍵詞:主任檢察官;檢察一體;檢察獨立;職務收取與轉移

自2013年11月最高人民檢察院印發《檢察官辦案責任制改革試點方案》以來，主任檢察官制度改革已通過試點逐步推向全國。與1999年推行的主訴(辦)檢察官制度改革相比，本輪改革仍然強調“放權”，即突破檢察機關內部對案件辦理“三級審批”的行政化框架，根除層層把關、層層負責卻難以明確責任人的弊病。改革的基本思路是:通過一定的選任程序選拔具有良好職業精神和過硬職業能力的主任檢察官，輔之以一名或多名普通檢察官組成辦案組，實現主任檢察官在一定授權范圍內依法獨立行使決定權并承擔相應的辦案責任。①2014年10月黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中強調，完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責。作為檢察改革領域的熱點之一，主任檢察官制度改革因主推檢察官的辦案主體地位而被人們寄予厚望。總體而言，這項改革在簡化案件的行政審批手續、提高辦案效率方面已初見成效。如上海市閔行區人民檢察院自試點以來，公訴案件審結率達99.5%，審查逮捕案件的辦理周期由平均6.5天降至5.4天。②辦案效率提高的同時，并未出現錯捕、錯訴現象。北京市人民檢察院第一分院從2007年開始試行主任檢察官辦案責任制，多年來結案率逐年上升，2012年公訴部門結案率達97.9%。③但是，由于改革尚處在經由試點進行體制機制探索的階段，對于主任檢察官如何具體定位及其職權配置，目前在制定法層面仍缺乏權威界定，試點實踐中也反映出不少值得關注的去行政化問題。換言之，目前的主任檢察官制度改革實踐能否真正解決檢察機關內部以行政方式進行司法辦案的問題，實現去行政化的初衷，還是一個未知數。筆者認為，主任檢察官辦案責任制改革重在去行政化，而能否去行政化的關鍵在于改革進程中如何界定檢察獨立的含義④，如何正確認識檢察官辦案權力的來源，進而理順檢察一體與檢察獨立之間的關系，防范前者對后者的侵擾。

一、檢察官獨立辦案權力的來源問題:源于法律規定而非檢察長授權

目前檢察官辦案責任制改革緊緊圍繞的一個核心是，讓主任檢察官在一定范圍內依法獨立行使職權。由此產生的問題是:此種獨立權從何而來?學界對此問題存在兩種截然相反的觀點:一是“授權論”，認為檢察官的辦案決定權系檢察長所授，是檢察長將本應由自己行使的檢察權“下放”給了檢察官;二是“賦權論”，認為檢察官的獨立辦案權源于法律規定而非檢察長的“施舍”。筆者贊成后一種觀點，理由如下。

1.“授權論”否定檢察官個體獨立

“授權論”是目前支撐主任檢察官享有個案決定權的主要依據，此觀點得到了不少學者的認同。有學者認為，由于檢察官在訴訟法層面的主體地位并未得到確認，所以若要賦予檢察官對部分問題的決定權，則“檢察長授權性質大于制度性分權性質”;⑤有學者認為，檢察長是人民檢察院的唯一法定代表，因而檢察長“可以委托或者授權主任檢察官行使對部分案件的決定權”。⑥此種將檢察官獨立辦案權認定為源于檢察長授權的觀點，本質上否定了作為案件承辦人的檢察官的個體獨立性，混淆了檢察官辦案責任制改革中檢察獨立的主體，用檢察長的獨立“替換”了檢察官個體的獨立。

這種理解源于我國《憲法》和《人民檢察院組織法》中關于檢察獨立、檢察長負責制的規定。我國《憲法》第131條規定“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權”，《人民檢察院組織法》第3條也明確規定各級人民檢察院設檢察長一人，配備副檢察長和檢察員若干，“由檢察長統一領導檢察院的工作”。單從字面意思看，立法不僅將獨立行使檢察權的主體確定為人民檢察院而非檢察官，而且從權責一致的角度出發，讓檢察長統一領導整個檢察機關的工作，這就意味著我國實行“檢察長負責制”。檢察實務中也多將上述規定理解為檢察權的獨立行使指的是檢察院的獨立而非檢察官的獨立，檢察長對檢察機關的一切活動具有最終決策權并負領導責任。上述規定是否表明我國立法排除了檢察官獨立存在的空間，即檢察官個人并不享有獨立、完整的檢察權呢?筆者認為，答案是否定的。

這一問題涉及如何理解我國《憲法》第131條關于檢察獨立的規定。該條雖然明確了獨立行使檢察權的主體是人民檢察院，但也對不得干預檢察機關依法獨立行使職權的主體作了列舉式規定，即明確為行政機關、社會團體和個人，這幾類主體都是可能從外部干預檢察權獨立行使的社會主體。基于該條文后半部分對干預主體范圍的限定，可以將其所強調的“獨立”理解為檢察機關的外部獨立。歷史經驗與教訓也多次表明，地方化的外部干預是妨礙檢察權對外獨立的一大障礙，檢察權只能由檢察機關行使，其他任何機關均無資格行使，檢察權的行使不受特定外部主體的干涉。從另一個角度講，我國《憲法》第131條雖未提及檢察機關的內部獨立，但也沒有否定這種獨立的存在，而內部獨立實際上就是檢察官個體獨立。畢竟，若要保障司法權力遵循司法規律健康運行，就“不僅要排除司法機關的外部干擾，同時也要理順法院、檢察院的內部關系，提高法官、檢察官的辦案主體地位”⑦。正因為此，也有一些憲法學者認為，我國憲法文本中的檢察權獨立行使主要是且首先是檢察院的獨立，不過，從相關條文所蘊含的價值來看，“還應當包括一定范圍和程度上的檢察官的獨立”。⑧并且，從比較法視野來看，賦予獨任制檢察官對案件的自主決定權也是許多域外立法和國際文件的通行做法。⑨從這個角度講，“授權論”在主任制檢察官制度改革中的存在無疑擠占了普通檢察官獨立辦案的空間。

2.“賦權論”符合立法原意

既然檢察官個人是獨立的辦案主體，其對案件的自主處理絕非仰仗于檢察長授權，那么，如何理解其辦案決定權的法律來源呢?這就需要從法解釋學角度對有關法律條文進行分析。單從我國《刑事訴訟法》的規定來看，整部法律中未出現“檢察官”字樣，在出現“檢察人員”字樣的十處條文中，也多涉及的是關于檢察人員的回避和依法收集證據問題。該法習慣于將檢察官作為一個整體，即將“人民檢察院”作為被授權的主體，如其第171—173條將作出起訴或不起訴決定的主體確定為人民檢察院。不過，可以通過對我國《檢察官法》的分析，解讀其授權檢察官獨立行使職權的立法本意。

首先，我國《檢察官法》第6條規定了檢察官的四項職責，即依法進行法律監督工作;代表國家進行公訴;對法律規定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進行偵查;法律規定的其他職責。從一般意義上講，所謂“職責”，即職權與責任。權之所賦才談得上責之所倚，權責需統一，而且我國《檢察官法》第9條也明確了檢察官享有的權利包括“履行檢察官職責應當具有的職權”。實際上，《檢察官法》第9條已經暗含了檢察官在履行該法第6條所規定的四項職責時，應當擁有與其職責相對應、相匹配的職權，并在行使權利時有權作出相應的決定。

其次，我國《檢察官法》第2條將檢察官定位為“依法行使國家檢察權的檢察人員”，并列明了檢察官的范圍包括各級人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員。依此，檢察長和普通檢察官都屬于法律規定的檢察官的范圍，都是依法行使國家檢察權的主體。結合該法第6條可以認為，不僅檢察長擁有法律所明確的四項職權，而且作為個體的普通檢察官也可以依法實施法律監督、代表國家進行公訴等行為。“依法”二字表明，不論是檢察長還是檢察官個人，其職權都來源于法律的相關規定，只不過檢察長還同時具有雙重身份而已。⑩

再次，回到前文所述關于現行法律條文中并未直接將檢察官個人作為履職主體的問題，對于這一問題，如果仍然認為法律在賦予檢察官辦案決定權方面存在缺漏的話，未免太過機械。雖然我國《人民檢察院組織法》第3條規定“檢察長統一領導檢察院的工作”，即檢察長在檢察院的業務和行政事務中享有最高決定權，但從權力行使的方式來看，不可能每個案件都要檢察長親力親為、直接辦理。由于檢察長身份的特殊性，其往往是當“甩手掌柜”，以聽匯報、作決策等方式辦案，很少親自閱卷、親自出席法庭。(11)從權力行使的特征來看，檢察長對案件處理進行直接指揮、作出指令的權力往往具有間接性、滯后性和偶然性，這種內部指令權更多的“是一種監督性、干預性權力，它在功能上具有決疑性和糾錯性”(12)。檢察長的這種最高決策權往往在出現疑難復雜案件、糾正下級檢察工作錯誤以及對重大事項行使法律監督等情況下才會行使，以維護法律的統一使用，而在普通案件中基本上呈“備而不用”的狀態。因此，這種“統一領導”側重于糾錯與監督，并不影響檢察官對一般案件的獨立辦理。

最后，我國《人民檢察院組織法》第7條規定各級人民檢察院的工作人員“必須忠實于事實真相，忠實于法律”，我國《檢察官法》第3條、第4條與第8條也明確規定檢察官“必須忠實執行憲法和法律”“依法履行職責”“履行職責必須以事實為根據，以法律為準繩，秉公執法”。也就是說，人民檢察院的檢察人員在辦理具體案件、行使職權的過程中要遵循憲法和法律的規定，不僅自身不能有違法行為，而且當來自檢察長的指令有背反法律的情形時不能依令行事。這實際上強調了檢察官履職的客觀性、合法性義務。

綜上，主任檢察官制度改革實際上是要將以往被檢察長指令或行政部門領導干預、“壓抑”下的檢察官辦案權限解放出來，落實檢察官的辦案主體地位。這場改革的理論前提絕不是檢察官代行了檢察長的部分檢察權。應當認識到:不論是檢察長的檢察權，還是檢察官個人依職權獨立辦案的權限，均源于法律的規定，因此，包括主任檢察官在內的所有檢察官都有權依法獨立對案件作出決定。

二、如何理解檢察一體與檢察獨立的關系:并行不悖抑或對立沖突?

檢察改革的難點在于檢察權兼具行政與司法雙重屬性。我國檢察機關的組織原理乃仿效歐陸法制，采用由上而下的階層式建構模式，也就是人們熟知的“檢察一體”。檢察一體是一種行政化的組織方式，它強調上命下從，具體到檢察機關內部，就是要求檢察官對檢察長或檢察委員會作出的決定或發出的指令有聽命服從的義務。檢察一體的目的與功效在于防范下級誤斷濫權，統一法律適用，并通過協同、合力辦案而實現對犯罪的有效打擊。(13)但是，檢察一體應當受到節制。檢察獨立(14)就要求檢察官“這個階層中每一個個體對于上級保持相對的獨立性”(15)。我國《檢察官法》列舉的檢察官的法定職責都直接與司法相關，具有司法屬性，這就要求檢察官在判斷案情時只遵從法律理性(16)而不受包括行政權力在內的外部干擾。由此產生的難題是，檢察一體與檢察獨立是兩種形態迥異的權力運行模式，而目前的主任檢察官制度改革要集二者于一身，則如何進行平衡與協調呢?這一問題已成為檢察改革中的“硬骨頭”。

傳統理論認為，檢察長負責制意味著檢察長享有對檢察工作的領導權，即最高決策權，因而檢察官個人不具有職務上的獨立性，不能獨立行使對辦案的決定權。其實不然，就像上文所分析的那樣，檢察長負責制的真正含義在于檢察長在必要時才行使其監督、干預權。對普通案件的辦理，承辦檢察官完全可以親自閱卷、訊問犯罪嫌疑人、調查核實證據等，以形成對案件的直接認識并在此基礎上自主作出司法判斷。這體現了檢察官的個體獨立。檢察長或分管副檢察長如果出于統一法律適用和追訴標準的目的，認為確有必要，或有事實足以表明檢察官在執行職務中有違背法令、明顯不當或有失偏頗等情況，其可以行使內部指令權，對檢察官辦案進行行政性的干預和監督。換句話說，檢察一體和檢察獨立是檢察體制內兩套并行不悖的權力運行機制。

首先，雖然檢察一體應當受到來自檢察獨立的節制，但檢察獨立也需要檢察一體發揮必要的監督作用。與法官獨立不同，檢察官的獨立在辦理案件和責任承擔方面有著鮮明的特點。總的來講，前者強調被動、消極與穩定，后者則因追訴犯罪需要等而帶有主動、積極的特點。由于客觀上存在著濫用權力和侵犯人權的重大危險，所以檢察官的獨立需要一套類似于行政體系的上命下從的指揮監督機制的制約，以避免檢察權的不當行使。也就是說，我們既不能因為行政化辦案弊端的存在而全盤否定檢察一體的積極意義，也不能只專注于實現檢察獨立而否認檢察一體存在的合理性與必要性。

其次，檢察一體的內容實際上包含了一定程度的檢察獨立。這在許多學者對檢察一體的內涵進行具體解讀的著述中可以看出。如“等級性、統一性和檢察官的相對獨立”是檢察一體的基本內容，是對檢察制度基本組織特征的概括;(17)檢察一體化能“保證檢察機關的獨立性，實現權力制衡”;(18)等等。事實上，檢察一體是保障檢察獨立得以實現的手段和方式，有了“獨立”可能帶來的濫權，才談得上需要“一體”進行防范與監督。從這個角度講，檢察一體的設置凸顯了檢察獨立的存在價值，可以說是一種更高層次的檢察獨立形式。因此，在主任檢察官制度改革中，去除檢察機關內部的行政化并不意味著不要行政化，而是要合理淡化行政化。

最后，檢察獨立與檢察一體之間的“硬沖突”并非不可調和。多年來，檢察機關內部“由檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢委會決定”的行政化案件辦理方式已成為常態。(19)在“三級審批”的框架下，承辦檢察官缺乏對案件的決定權，其對案件的處理需要層層上報，這不僅造成“審者不定，定者不審”的弊端，也導致了案件責任主體模糊的亂象。此乃檢察一體對檢察官獨立的過度侵蝕所致，但絕不意味著二者勢如水火。問題的解決之道在于，科學劃定檢察官獨立與檢察一體的界限，即明確包括主任檢察官在內的辦案檢察官對于何種“上命”應當遵從，對于哪些事項可“違抗上命”而自行決定。目前的改革中雖然沒有統一的職權劃分標準，但許多試點中已根據實際情況開出了“權力清單”。(20)雖然在檢察一體與檢察獨立之間清晰地劃定界限是一件十分困難的事情，但目前的改革至少表明二者之間并不存在不可調和的沖突。

筆者認為，在主任檢察官制度改革中必須認識到，檢察官的獨立是“體”，是基礎與根本，而檢察一體是“用”，是手段與保障。我們既不能過分強調“一體”的功用，走向行政化的極端;也不能過分偏向“獨立”的價值，片面否定檢察一體。正如有論者所總結的，沒有檢察官獨立的檢察一體是一種純粹的行政體制，沒有檢察一體的檢察官獨立是一種純粹的司法體制，兩者都不符合檢察工作的特點和要求。(21)這里需要特別說明的是，目前主任檢察官制度改革試點中的某些做法沒有很好地協調檢察一體與檢察官獨立的關系，具體表現在: (1)以主任檢察官為核心組成辦案小組(或辦公室)，主任檢察官作為辦案小組的負責人不僅親自辦案，還對組內其他承辦檢察官辦理的案件負責并享有最終決定權，這必然導致主任檢察官對組內所有案件“大包大攬”，損害普通檢察官的辦案獨立性。(2)在承辦檢察官—主任檢察官—分管副檢察長、檢察長、檢察委員會這三個主體的案件辦理職權及其關系問題上，仍然以單方面的服從為主線。對于普通案件的辦理，承辦檢察官必須聽從主任檢察官的決定，當遇有重大、疑難、復雜案件時，主任檢察官又必須遵從檢察長或檢察委員會的指令。從本質上看，承辦檢察官或主任檢察官對案件的自主決定權并未受到保障，這一權力的行使隨時會因上級指令而被直接改變。這就涉及如何防范“一體”對“獨立”的侵擾問題。

三、慎防檢察一體對檢察獨立的侵擾:引入職務收取與轉移權制度

1.制度運行的范式考察

雖然檢察一體與檢察官個人獨立并不是非此即彼的兩種權力運行機制，但應當正視的是，“一體”往往容易遮蔽、異化檢察官的獨立。在司法獨立的問題上，外去地方化與內除行政化都不可偏廢。對于怎樣消除地方化帶來的行政干擾問題，筆者在此暫且不論，而重在探討如何在主任檢察官制度改革中設置屏障，以防范內部行政化對檢察官獨立辦案的干預。前文已經提到過，一味強調承辦檢察官對內部指令的服從必然為去除檢察行政化埋下隱患，特別是在上級指令與檢察官的意見相左的情況下，允許上級用命令的方式直接改變檢察官對案件的辦理意見絕非妥當。那么，應當如何化解這一沖突呢?筆者認為，可以在主任檢察官制度改革中借鑒大陸法系國家和我國臺灣地區關于職務收取與轉移權的制度設計。該制度的主要內容如下。

其一，檢察首長的指令必須合法。采用法定主義明確指令權的界限，這一點在德國早已成為共識。(22)根據德國《法院組織法》第146條的規定，檢察官原則上受其上級官員的指令約束，但在德國《基本法》第20條確立的法治國原則的框架下，上級檢察官只能發出合法的指令，否則下級檢察官有放棄處理案件的權力。(23)與德國立法相似，在我國臺灣地區，《法院組織法》中雖未明確規定內部指令權的界限，但檢察首長基于其檢察官身份要受《刑事訴訟法》課以的合法性、客觀性義務的約束，否則其行為會因違犯《刑法》第125條第1款第3項的規定而具有可罰性。并且，我國臺灣地區《法官法》第92條第1款明確了檢察官服從《法院組織法》第63條規定的指揮監督長官(檢察長和總檢察長)的命令的前提，即該命令不存在“違法之情事”。(24)

其二，若上下級對法律的見解存異，則上級可行使職務收取與轉移權。職務收取權是指檢察長(上級檢察官)有權親自處理下級檢察官承辦的案件和事項;職務轉移權是指檢察長(上級檢察官)有權將下屬檢察官承辦的案件和事項轉交其他下屬檢察官承辦，除非受到法律的特別限制。(25)職務收取權與轉移權都屬于檢察事務指令權，是檢察長基于檢察一體原則而享有的專屬職權，有學者評價其為“內部控制監督的釜底抽薪之計”(26)。以德國為例:在德國，雖然檢察官原則上要受其上級官員指令的約束，但該指令不僅必須合法，而且不得違背檢察官的意愿。因為按照德國《法院組織法》第145條的規定，在上級指令與檢察官的意愿發生沖突的情況下，駐州法院檢察院的檢察長和駐高等州法院檢察院的總檢察長有權處理其所屬區域內檢察院處理的案件(即行使職務收取權)或者授權其他檢察官處理該案件(即行使職務轉移權)。并且，總檢察長和司法部長不僅可以替換個別檢察官，還可以將案件交給其他檢察院繼續處理。(27)因此，在德國司法實踐中，當對指令發生爭議時，檢察首長一般采取職務收取或轉移的方式解決沖突，而不會勉強下級檢察官違背個人觀點履職。日本《檢察廳法》第12條也規定了上級的事務調取權與轉移權，即“檢察總長、檢事長和檢事正，可以自行處理其指揮監督下的檢察官的事務，或讓其指揮監督下的其他檢察官進行處理”(28)。根據法律賦予的該項權力，上級檢察官可以采取多項措施，如替換正在履行偵查職責的檢察官而決定由其他檢察官辦案，決定由起訴檢察官以外的檢察官出庭進行公訴，替換出庭公訴的檢察官等。(29)我國臺灣地區《法院組織法》第64條也規定:“檢察總長、檢察長得親自處理其所指揮、監督之檢察官之事務，并得將該事務轉移于其所指揮監督之其他檢察官處理之。”按照臺灣學者的理解，檢察首長在行使該條賦予的權力時，應當“本謙抑態度，妥善行使法律所賦予事務分配之權責，尤其不得受到政治勢力之影響，以免入政治干預司法及司法淪為政爭附庸之口實”(30)。我國臺灣地區《法官法》第92條第2款及第93條第1款、第2款，都詳述了檢察總長與檢察長可以行使職務收取與轉移權的事由和程序。具體包括: (1)當檢察總長、檢察長進行指揮監督的命令涉及強制處分權的行使、犯罪事實的認定或法律的適用時，該命令須以書面形式作出并附理由。(2)檢察官如果不同意此書面命令，可以請求檢察總長或檢察長行使《法院組織法》第64條規定的權限，將案件收回或轉由其他檢察官處理。檢察官的請求應以書面形式作出并敘明理由。(3)經檢察官書面請求后檢察總長或檢察長維持原命令，而檢察官堅持己見、拒不遵從時，檢察總長、檢察長可以按照《法院組織法》第64條的規定行使職務收取與轉移權，親自處理案件或將案件轉移給其指揮、監督的其他檢察官處理。這種職務收取或轉移決定也要以書面形式作出并附理由。(4)檢察總長、檢察長對具體案件作出的職務收取或轉移命令，承辦檢察官應當服從。(31)不過，承辦檢察官可以通過書面方式陳述自己的不同意見。

2.制度借鑒的中國式構想

通過前述分析可知，主任檢察官制度設計的核心是:當上下級檢察官之間對具體案件的法律處理產生分歧時，下級檢察官并不需要一味地服從，而是享有向上級檢察官即檢察長提出異議的權力;檢察長如果不同意辦案檢察官的意見，就會進行充分的溝通與說服;(32)如果檢察官仍然堅持自己的意見，則檢察長可以將案件收回，由自己親自辦理或者轉移給其他檢察官辦理。也就是說，檢察長不會行使其指令權而直接更改辦案檢察官的決定，這就在一定程度上“軟化”了法律規定的檢察機關內部的命令與服從關系，既尊重了辦案檢察官的個體獨立，也無損檢察一體功能的發揮。正是基于此，筆者認為職務收取與轉移權雖然是檢察一體原則下檢察長的專屬職權，其更多地強調內部監督與控制方面的制度價值，但該權力確實可以在具體辦案中讓檢察一體與檢察獨立之間的“硬沖突”實現“軟著陸”，即對二者關系進行游刃有余的協調與平衡。因此，我國檢察改革中不妨參考域外職務收取與轉移權的制度設計，將其合理內容注入目前主任檢察官制度改革的具體試點中，為協調辦案檢察官、主任檢察官和檢察長三者的關系增添“潤滑劑”。如何在我國主任檢察官制度改革中對域外職務收取與轉移權制度進行本土化移植呢?筆者在此略表拙見。

首先，如前文所述，檢察官履職過程中的合法性義務已為我國法律所明確，因而在主任檢察官制度改革中，來自檢察長或副檢察長等上級的指令必須合法，并且這種合法性可以通過擬定詳盡、合理的“權力清單”來判斷。具體而言，應當根據檢察機關內部各職能部門的辦案特征和外部區域環境，將各項檢察權以清單的形式逐一列明。(33)在此基礎上，包括檢察長、副檢察長、部門負責人、主任檢察官和普通檢察官在內的檢察主體都必須按既定權限履職。對于超出權限、違犯法定程序行使權力或者怠于行使職權的行為，應當通過定期考核、有效監督予以糾正。這里需要特別說明的是，“合法性源于程序的公正”(34)，當上級檢察官認為有必要監督、指揮下級檢察官對具體案件的處理時，這種監督、指揮權的行使應當受到必要的程序性制約: (1)來自檢察一體的監督、指揮必須后置，即辦案檢察官必須先有自己對案件的具體承辦意見。這樣不僅可以在一定程度上削弱指令的行政化色彩，還可以防止檢察官稍遇疑難問題就既不親自調查取證，又不認真分析案情、研究法律規定，而動輒向行政領導請示、匯報，企圖借此規避責任、轉嫁風險的現象發生。(2)此種監督、指揮(特別是來自檢察委員會的監督、指揮)必須以書面形式作出并附卷，以備日后查驗。這樣可以避免將來確有追究案件責任的必要時，不至于重蹈以往在冤假錯案追責中“誰都對案件負責，誰又都不負責”這種責任主體模糊的覆轍。

其次，將職務收取與轉移權同“誰辦案，誰負責”這一權責一致的辦案責任追究原理結合起來，以化解上級檢察官的指令尤其是變更性指令與辦案檢察官意見之間的“硬沖突”。具體而言，不應一味強調主任檢察官對案件的第一責任。對于一般案件，可以直接由承辦檢察官獨立辦理、直接決定并承擔責任。主任檢察官不同意承辦人意見的，其不能直接予以更改而應將案件報請檢察長或分管副檢察長決定。檢察長或分管副檢察長審查后也不同意辦案檢察官的意見，經過充分協商、溝通與說服，辦案檢察官仍然堅持己見時，檢察長的處理方式應當是: (1)行使職務收取與轉移權，將案件收回由自己辦理或者轉交下屬其他檢察官辦理。此種情況下的辦案責任理應由新任辦案主體承擔，但如果檢察長或分管副檢察長強行變更辦案檢察官的處理意見，則辦案責任由更改者負責而不再由辦案檢察官承擔。(2)對于重大、疑難、復雜案件，由于主任檢察官通常具有比較豐富的辦案經驗和辦案能力，所以可以將主任檢察官作為案件的第一負責人，辦案小組(辦公室)內其他檢察官協助其辦案，并由主任檢察官將案件處理結果報檢察長或分管副檢察長審核。檢察長或分管副檢察長不同意主任檢察官的處理意見時，其不能直接予以更改，具體處理程序和責任承擔可參照前述對一般案件的辦理。

需要注意的是，目前雖有部分檢察院全面撤并內設業務機構，建立了檢察官單獨職務序列和獨立薪酬體系(35)，但總體來看，主任檢察官制度改革中各試點基本上采取的是比較折中的改革方案，即保留檢察機關內設業務機構，原來的部門負責人繼續負責本部門行政事務，兼任主任檢察官的部門負責人還要親自辦理案件，部門內其他主任檢察官則專司案件辦理。(36)換句話說，就是部門負責人管行政，主任檢察官管業務。不少學者在著述中贊成這種保留內設業務部門的做法(37)。但筆者認為，在傳統的行政職級晉升通道沒有改變，部門負責人與主任檢察官之間的具體職責劃分仍然模糊的情況下，行政與業務并行的“雙軌制”很容易使“三級審批”以異化的方式重新回歸。主任檢察官制度的推行，至少需要在基層檢察院取消行政科層設置，從職權劃分的具體內容上及撤銷內部機構的形式上，真正切斷“三級審批”的既存層級基礎。

總之，主任檢察官制度改革一定要遵循檢察權運行的規律，協調好檢察一體與檢察獨立之間的關系。在司法改革已進入“深水區”的大背景下，檢察機關的去行政化固然可以循序漸進，但絕不能一味求穩、畏首畏尾。必須保證檢察官依法獨立履行職責，對案件作出正確的司法判斷，這是主任檢察官責任制能夠成功的根本所在。

注釋

①參見最高人民檢察院2013年重點課題組:《主任檢察官制度研究》，《中國法學》2015年第1期。②參見林中明:《為主任檢察官改革“把脈”》，《檢察日報》2013年11月2日。③參見高保京:《北京市檢一分院主任檢察官辦案責任制及其運行》，《國家檢察官學院學報》2014年第3期。④筆者曾撰文詳細論證了主任檢察官制度中的獨立主體應是辦案檢察官而非主任檢察官(參見李章仙:《主任檢察官改革:定位與權、責、利展演》，《朝陽法律評論》2014年第12輯)，故對此問題本文不再贅述。⑤參見龍宗智:《檢察官辦案責任制相關問題研究》，《中國法學》2015年第1期。⑥參見謝鵬程:《檢察官辦案責任制改革的三個問題》，《國家檢察官學報》2014年第11期。⑦陳光中、魏曉娜:《論我國司法體制的現代化改革》，《中國法學》2015年第1期。⑧參見韓大元:《論檢察》，中國檢察出版社，2014年，第103頁。⑨對域外代表性立法的分析，參見李章仙:《主任檢察官改革:定位與權、責、利展演》，《朝陽法律評論》2014年第12輯。⑩我國《檢察官法》第7條規定，檢察長除履行檢察職責外，還應當履行與其職務相適應的職責。依此，檢察長作為檢察官要親自辦理案件，履行檢察官的法定職責;檢察長是檢察機關的首長，還要對整個機關的檢察工作進行統一指揮、監督。(11)2007年12月，最高人民檢察院下發了《關于各級人民檢察院檢察長、副檢察長直接辦理案件的意見》，其中列舉了五類可由檢察長、副檢察長直接辦理的案件，并明確規定檢察長、副檢察長直接辦理案件的情況納入其工作考評范圍。但從筆者獲知的資料來看，各地人民檢察院要求檢察長每年至少親自辦理的案件數量從2件到5件不等，實際效果仍不明顯。參見《贛州南康區檢察院試行檢察長辦案制度》，人民網，http: / /jx.people.com.cn/n/2014/0809/c348399－21936455.html，2014年8月9 日;《檢察長每年至少辦理2起案件》，《齊魯晚報》2014年10月9日。(12)萬毅:《檢察改革“三忌”》，《政法論壇》2015年第1期。(13)關于檢察一體的目的，理論界向來眾說紛紜。臺灣學者林鈺雄曾分別對打擊犯罪說、防范誤斷濫權說、國會責任說以及統一追訴法令說逐一進行釋評。詳見林鈺雄:《檢察官論》，法律出版社，2008年，第97—107頁。(14)檢察官辦案責任制改革的關鍵主體是檢察官，因而下文所述“檢察獨立”主要指“檢察官獨立”，即內部獨立，而非檢察院的“官廳獨立”，即外部獨立。(15)參見萬毅:《主任檢察官改革質評》，《甘肅社會科學》2014年第4期。(16)這里的法律理性是指，檢察官作為司法官要恪守客觀立場，保持公平的心態，以發現案件真實為目標，以遵守訴訟規則為條件，對證據的證明力作出合理判斷。參見徐靜村:《我的“證明標準”觀》，陳光中、江偉主編:《訴訟法論叢》第7卷，法律出版社，2002年，第15頁。(17)參見鄒緋箭、邵輝:《“檢察一體”與中國上下級檢察院組織關系構建》，《中國刑事法雜志》2013年第8期。(18)參見馮中華:《論中國語境下檢察一體化的實現》，《中國刑事法雜志》2011年第7期。(19)“三級審批”的辦案方式見于最高人民檢察院2012年公布的《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》第4條，在最高人民檢察院辦公廳2013年印發的《檢察機關執法工作基本規范》第1·9條中也有明確體現。(20)以職務犯罪偵查部門的職權配置為例，北京市昌平區人民檢察院將特大案件的初查、立案、不立案、撤案等事項以及涉及人權保障的重要偵查措施的實施權都交由分管副檢察長，其他職權由主任檢察官依法行使;北京市朝陽區人民檢察院則將要求偵查機關(或部門)說明立案和不立案理由、決定報請延長偵查羈押期限、決定排除非法證據等權限交由主任檢察官行使。參見鄒開紅等:《部分試點檢察院主任檢察官的職權配置》，《國家檢察官學院學報》2014年第11期。(21)參見謝鵬程:《論檢察獨立與檢察一體》，《法學雜志》2003年第5期。(22)參見林鈺雄:《檢察官論》，法律出版社，2008年，第35頁。(23)參見蔡巍:《檢察官辦案責任制比較研究》，《人民檢察》2013年第14期。(24)(31)參見陳聰富主編:《月旦小六法》，元照出版公司，2012年，第25頁。(25)陳光中:《論檢察》，中國檢察出版社，2013年，第5頁。(26)參見林鈺雄:《刑事訴訟法》上冊，中國人民大學出版社，2005年，第112頁。(27)參見魏武:《法德檢察制度》，中國檢察出版社，2008年，第173—174頁。(28)［日］法務省刑事局編:《日本檢察講義》，楊磊等譯，中國檢察出版社，1990年，第20頁。(29)參見徐尉:《日本檢察制度概述》，中國政法大學出版社，2011年，第67頁。(30)參見史慶璞:《法院組織法》，五南圖書出版有限公司，2012年，第269頁。(31)例如，在日本檢察實踐中，上級檢察機關主要通過審查、勸告等方法行使指揮、監督權，而不是硬性要求下級服從上級。參見裘索:《日本國檢察制度》，商務印書館，2003年，第29頁。(32)譬如，刑檢部門作為檢察機關內部司法化程度最高的職能部門，其辦案程序具有很強的臨場處置性，因而對于該部門，應當側重于將權力“一步到位”地賦予辦案檢察官。但對于職務犯罪偵查部門，由于偵查權本身就極具行政權屬性，強調上命下行及團體協同作戰，所以辦案檢察官只宜擁有程序性事項和部分輕微案件中實體事項的決定權。(33)于浩:《邁向回應型法:轉型社會與中國觀點》，《東北大學學報》(社會科學版)2015年第2期。(34)例如，2015年1月，深圳市人民檢察院取消了15個業務部門，全市檢察機關業務部門近200名處、科級干部被免職，意在最大限度地改變案件辦理的行政化層級管理模式，去除“官本位”的影響。這樣的改革舉措無疑具有積極效應。參見吳偉東、孟廣軍:《知難而進的改革樣本——深圳檢察官職業化改革紀實》，《檢察日報》2015年5月24日。(35)以上海市閔行區人民檢察院為例，在組織模式選擇上，該院仍然是在不突破原科(局)結構的情況下設置主任檢察官辦公室。參見謝佑平、潘祖權:《主任檢察官制度的探索與展望——以上海閔行區人民檢察院試點探索為例》，《法學評論》2014年第2期。(36)有學者認為，我國基層檢察院內設機構改革尚需進一步論證，市、分、州院以上檢察機關仍應設立業務部門作為中層機構。也有論者主張，在檢察人員分類管理沒有推開的情況下，主任檢察官辦案責任制原則上應保持檢察機關內設機構的現有狀態，但對同類業務口的內設機構進行適當合并，以此模式逐步過渡到對內設業務機構的徹底改革。參見龍總智:《檢察官辦案責任制相關問題研究》，《中國法學》2015年第1期;向澤選:《檢察權內部獨立行使的模式選擇》，《人民檢察》2014年第10期。

責任編輯:鄧林

【社會現象與社會問題研究】

收稿日期:2015－05－08

文章編號:1003－0751(2015)07－0059－07

文獻標識碼:A

中圖分類號:D926.34

作者簡介:李章仙，女，中國政法大學刑事司法學院博士生(北京100088)。