日照市民間資本參與水土保持建設(shè)探析

仝桂良，楊志保，劉純偉（.日照市水利局，山東 日照 7686；.莒縣水利局，山東 莒縣 76500）

日照市民間資本參與水土保持建設(shè)探析

仝桂良1，楊志保1，劉純偉2
（1.日照市水利局，山東 日照 276826；2.莒縣水利局，山東 莒縣 276500）

【摘要】日照市民間資本參與水土保持建設(shè)，呈現(xiàn)出建設(shè)規(guī)模、投資規(guī)模大和投入方式、治理開發(fā)模式多元化等特點(diǎn)，結(jié)合日照市民間資本參與水土保持建設(shè)現(xiàn)狀，探討總結(jié)了日照市民間資本參與水土保持建設(shè)的主要特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)做法，同時(shí)結(jié)合存在的問題提出了科學(xué)性的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】日照市；民間資本；水土保持

日照市位于山東省東南部黃海之濱，屬魯東丘陵，總的趨勢(shì)背山面海，中部高四周低，全市總面積5358km2，其中山地約占總面積的17.5%、丘陵占57.2%、平原占25.3%，下轄東港區(qū)、嵐山區(qū)、莒縣、五蓮縣、日照經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、日照山海天旅游度假區(qū)和日照國(guó)際海洋城。

近些年來，日照市在強(qiáng)化政府治理主導(dǎo)地位的同時(shí)，認(rèn)真落實(shí)水利部《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實(shí)施細(xì)則》要求，對(duì)民間資本參與水土保持建設(shè)采取 “政府引導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作”的模式，實(shí)行“誰投資、誰開發(fā)、誰管理、誰受益”的開發(fā)理念，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本以承包、租賃、股份合作等方式參與水土保持建設(shè)，加快了日照市水土保持建設(shè)步伐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市民間資本參與水土保持建設(shè)項(xiàng)目已有110個(gè)，治理水土流失面積近80km2。目前，全市累計(jì)治理水土流失面積3703km2，累計(jì)治理率達(dá)80.9%。民間資本參與水土保持建設(shè)，不僅加強(qiáng)了水土流失治理、改善了生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而且還完善了水土保持建設(shè)投入機(jī)制，增強(qiáng)了日照市水土保持工作的發(fā)展活力。

表1民間資本水土保持建設(shè)現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)表

1　民間資本參與水土保持建設(shè)現(xiàn)狀

日照市民間資本參與水土保持建設(shè)，是近些年來小流域治理開發(fā)呈現(xiàn)出的一個(gè)新特點(diǎn)，主要集中在山丘區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，呈現(xiàn)出建設(shè)規(guī)模、投資規(guī)模大和投入方式、治理開發(fā)模式多元化等特點(diǎn)。具體現(xiàn)狀見表1。

2　資金投入的主要模式

綜合日照市各處水土保持治理與開發(fā)情況，全市民間資本參與水土保持建設(shè)投資模式主要有農(nóng)民大戶（個(gè)體）、企業(yè)獨(dú)立出資、農(nóng)村合作社三種投資方式。

2.1農(nóng)民大戶（個(gè)體）治理模式

主要由農(nóng)民大戶、個(gè)體經(jīng)營(yíng)大戶投入。如個(gè)體經(jīng)營(yíng)大戶邵澤東，在嵐山區(qū)巨峰鎮(zhèn)薄家口村投資340萬元對(duì)北垛山小流域進(jìn)行了綜合治理，已建塘壩1座，栽植優(yōu)質(zhì)板栗1000株、茶園約4.67hm2。青島客商張先生，在莒縣小店鎮(zhèn)古跡崖村投資約6100萬元，成立了恒匯豐農(nóng)林科技生態(tài)園，對(duì)坡耕地進(jìn)行了綜合整治，建塘壩1處，布設(shè)了截、排水溝、過路橋涵，栽植了核桃、蘋果、桃等各種果木60000多株，綠化樹木20000多株，通過對(duì)山、水、林、路綜合治理，為日后打造旅游采摘、休閑垂釣打下了良好基礎(chǔ)。

2.2企業(yè)獨(dú)立出資治理模式

主要由企業(yè)投資。如日照同心農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司，是由晨曦集團(tuán)在莒縣安莊鎮(zhèn)投資4000萬元建成的，承包租賃土地360hm2，采取土地整理、條帶開挖、有機(jī)肥填充、條帶水灌實(shí)等措施，栽植了優(yōu)質(zhì)蘋果、茶樹、核桃、銀杏樹、海棠等經(jīng)濟(jì)作物，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。鼎昌能源集團(tuán)在莒縣嶠山鎮(zhèn)大石頭河小流域投資開發(fā)建設(shè)的生態(tài)文化型鄉(xiāng)村休閑度假旅游項(xiàng)目，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的開發(fā)理念，把水土流失治理作為開發(fā)建設(shè)的基礎(chǔ)，統(tǒng)籌推進(jìn)山、水、林、田、路和景觀工程建設(shè)，已完成投資7600余萬元，整修田間路、生產(chǎn)路20多公里，實(shí)施坡耕地整治26.67hm2，新修、改造小水庫、塘壩、攔水谷坊11處，栽植果苗3萬株、苗木110余萬株，栽植水土保持林100多萬株。

2.3農(nóng)村合作社治理模式

如莒縣碁山鎮(zhèn)山旺村千畝核桃園，位于莒縣碁山鎮(zhèn)山旺村西山，是由碁山旺林核桃種植專業(yè)合作社運(yùn)作投資興建的。合作社通過荒山拍賣的方式承包荒山100hm2，已投資500余萬元，整修山地100hm2、壘砌石坎（梯田）2萬余米、修建道路2800m、新建小塘壩2座、栽植松柏2000余株，優(yōu)質(zhì)核桃5萬余株，蘋果、桃等1000余株，通過對(duì)荒山山、水、林、田、路的綜合治理，已逐步發(fā)展成為核桃之谷，生態(tài)之園。

3　經(jīng)驗(yàn)做法

日照市通過明晰所有權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，以經(jīng)濟(jì)效益為杠桿，同時(shí)兼顧生態(tài)效益和社會(huì)效益，鼓勵(lì)和支持民間資本參與水土保持建設(shè)，加快了日照市水土保持建設(shè)步伐。

3.1把民間資本參與水土保持建設(shè)納入目標(biāo)考核莒縣從2011年開始，就把水土流失治理項(xiàng)目工作開展情況納入縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作目標(biāo)考核，對(duì)于引進(jìn)的農(nóng)林開發(fā)項(xiàng)目資金實(shí)行與招商引資的工業(yè)項(xiàng)目同等對(duì)待，全部納入縣政府綜合目標(biāo)考核責(zé)任制，考核結(jié)果作為評(píng)選先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要依據(jù)。

3.2水利部門積極提供技術(shù)服務(wù)

對(duì)于民間資本參與水土保持建設(shè)的項(xiàng)目，水利部門在主動(dòng)為項(xiàng)目水利工程配套建設(shè)等提供技術(shù)服務(wù)的同時(shí)，強(qiáng)化監(jiān)管，防止誘發(fā)新的水土流失。同時(shí)，各區(qū)、縣水利局積極整合大中型水庫移民后期扶持、小型水庫除險(xiǎn)加固、小農(nóng)水等水利扶持資金向民間資本參與水土保持建設(shè)項(xiàng)目適當(dāng)傾斜。

3.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與協(xié)調(diào)做好土地流轉(zhuǎn)等服務(wù)工作

水土保持建設(shè)治理面積大，土地成為制約項(xiàng)目能否落地的關(guān)鍵因素。為解決民間資本無地開發(fā)這一制約瓶頸，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托土地流轉(zhuǎn)辦公室對(duì)參與水土流失治理的開發(fā)項(xiàng)目，按照群眾有償自愿、穩(wěn)妥有序的原則，積極協(xié)調(diào)有關(guān)村莊搞好土地流轉(zhuǎn)，幫助解決通路、通電等措施，積極吸引民間資本以土地租賃、承包等方式參與項(xiàng)目建設(shè)。

3.4強(qiáng)化典型培育，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用

各區(qū)、縣對(duì)民間資本參與水土保持工程建設(shè)做出突出成績(jī)的投資主體，積極進(jìn)行宣傳，注重發(fā)揮典型引領(lǐng)和示范帶動(dòng)作用，以吸引更多的民間資本參與到水土保持建設(shè)中來。

4　存在的困難和問題

4.1投資主體對(duì)水土保持認(rèn)識(shí)不夠

投資水土保持，往往注重追求眼前的經(jīng)濟(jì)利益，而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)效益和社會(huì)效益，沒有從根本上認(rèn)識(shí)到作為水土保持建設(shè)的投資主體，還應(yīng)依法承擔(dān)治理水土流失的責(zé)任，水土保持措施資金投入力度不足。同時(shí)，由于水土保持建設(shè)投入周期長(zhǎng)、見效慢、效益不穩(wěn)定等因素，使得部分希望短期獲益的投資主體往往出現(xiàn)項(xiàng)目前期熱情高漲、資金投入大，項(xiàng)目后期出現(xiàn)焦躁、畏難發(fā)愁情緒，管理不善甚至停滯的現(xiàn)象，在很大程度上影響了建設(shè)項(xiàng)目的效果和收益。

4.2項(xiàng)目前期勘察論證不充分、規(guī)劃管理不科學(xué)

項(xiàng)目在勘察規(guī)劃時(shí)，沒有依據(jù)水土保持規(guī)程規(guī)范，從項(xiàng)目區(qū)地形地貌、土壤狀況、水源配套等因素出發(fā)科學(xué)編制治理開發(fā)實(shí)施方案，導(dǎo)致有些項(xiàng)目在建設(shè)過程中水土保持措施落實(shí)不到位、項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、出現(xiàn)水土流失現(xiàn)象，不僅經(jīng)濟(jì)效益低，生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益也不高。

4.3個(gè)別項(xiàng)目建設(shè)存在囤積土地、非農(nóng)化的傾向

投資主體通過土地流轉(zhuǎn)，以土地租賃、承包等方式參與水土保持建設(shè)。盡管投資主體可以發(fā)揮在資金、經(jīng)營(yíng)管理等方面的優(yōu)勢(shì)，輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式，提高了土地的經(jīng)濟(jì)效益，改善了生態(tài)環(huán)境，但也存在著另一方面不容忽視的問題，有的投資主體利用資金優(yōu)勢(shì)，通過土地流轉(zhuǎn)等方式大面積、長(zhǎng)時(shí)間占有土地，有變相囤積土地的傾向；有的投資主體以投資水土保持建設(shè)項(xiàng)目的名義從事個(gè)別其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有非農(nóng)化的傾向。

5　對(duì)策建議

5.1加強(qiáng)對(duì)水土保持工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

各區(qū)、縣政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，成立由國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游等部門參與的領(lǐng)導(dǎo)小組，科學(xué)引導(dǎo)民間資本投資水土保持建設(shè)項(xiàng)目。

5.2水利部門應(yīng)積極提供技術(shù)指導(dǎo)與服務(wù)

水利部門應(yīng)主動(dòng)為民間資本參與水土保持建設(shè)提供技術(shù)指導(dǎo)與服務(wù)，引導(dǎo)民間資本投資主體搞好水土保持設(shè)計(jì)和建設(shè)管理等工作，切實(shí)提高水土保持治理標(biāo)準(zhǔn)，確保在取得顯著經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，顯著提高生態(tài)效益和社會(huì)效益。

5.3加大對(duì)水土保持建設(shè)的扶持力度

在規(guī)劃方面，有關(guān)部門要把民間資本參與投資的水土保持建設(shè)項(xiàng)目一并納入土地治理、水土流失治理、水利工程建設(shè)規(guī)劃，積極爭(zhēng)取上級(jí)資金扶持；在投資方面，各級(jí)財(cái)政用于水土保持的專項(xiàng)資金、水土保持補(bǔ)償費(fèi)可以直接補(bǔ)貼給投資水土保持的民營(yíng)大戶、農(nóng)民合作社及企業(yè)等民間資本投資主體。

5.4加強(qiáng)監(jiān)督檢查

民間資本參與水土保持建設(shè)應(yīng)依法簽訂治理開發(fā)協(xié)議，涉及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的也應(yīng)按規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)。在項(xiàng)目開發(fā)前期，要加強(qiáng)對(duì)投資主體的資格審查，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行審核；在項(xiàng)目建設(shè)過程中，要加強(qiáng)對(duì)投資主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、土地用途和風(fēng)險(xiǎn)防范能力等方面的監(jiān)督檢查，查驗(yàn)土地利用、合同履行等情況，及時(shí)查處糾正浪費(fèi)土地資源、改變土地用途等行為；在項(xiàng)目建設(shè)后期，要加強(qiáng)事后監(jiān)管，防止因投資主體違約或經(jīng)營(yíng)不善，而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民土地權(quán)益受損。

（責(zé)任編輯遲明春）

【中圖分類號(hào)】S157

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】B

【文章編號(hào)】1009-6159（2015）-05-0027-03

作者簡(jiǎn)介：仝桂良（1981—），男，副科長(zhǎng)