我國出版產業政策體系結構研究

趙禮壽

[摘 要] 我國出版產業政策體系結構從經濟體制來分，有計劃經濟體制下的出版產業政策體系和市場經濟體制下的出版產業政策體系；從產業政策角度來分，具體包括出版產業發展政策、出版產業結構政策和出版產業組織政策。

[關鍵詞] 出版產業 產業政策 政策結構

[中圖分類號] G [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2015） 03-0022-03

On the Structure of Chinas Publishing Indastry Policy System

Zhao Lishou

（College of Humanities and Law，Hangzhou Dianzi University ，Hangzhou，310038）

[Abstract] From the aspect of economic system to points， Chinas publishing industry policy system can be divided into two types， one is the policy of publishing industry system under the planned economic system and policy system and another is the publishing industry under the market economy system. From the perspective of industrial policy， the publishing industry policy system includes the publishing industry development policy， structure policy and organization policy.

[Key words] Publishing industry Industry policy Policy structure

我國出版產業的政策體系結構，可以從經濟體制和產業政策兩個角度來看：一是經濟體制下的出版產業體系構成，具體來說由兩部分組成，分別是計劃經濟體制下的出版產業政策體系和市場經濟體制下的出版產業政策體系；二是產業視角下的出版產業政策體系，具體包括出版產業發展政策、出版產業結構政策和出版產業組織政策。經濟體制側重于從縱向的時間角度，產業政策側重于橫向的政策分類，兩者有機組合，構成如圖1所示我國出版產業政策體系的發展結構。

圖1 我國出版產業政策體系結構

改革開放后，我國出版產業政策體系由計劃經濟型出版產業政策體系向市場經濟型出版產業政策體系逐步轉變，具體可以分成計劃經濟型出版產業政策體系和市場經濟型出版產業政策體系，兩者都包括出版產業發展政策、出版產業結構政策、出版產業組織政策三個部分。

1 經濟體制視角下的出版產業政策體系構成分析

1.1 計劃經濟型出版產業政策體系

在開始論述計劃經濟型出版產業政策體系之前，有必要對“出版產業政策”定義作簡單分析，根據“產業政策”[1]定義，廣義的“出版產業政策”可以定義為，政府對出版產業發展進行干預的各種政策總和。這個定義不涉及經濟體制的性質，也就是說計劃經濟體制下也有出版產業政策，具體來說計劃經濟體制下，出版產業政策是政府為實現計劃經濟而對出版產業發展、出版產業結構和出版產業組織所做的各種經濟政策總和。

計劃經濟一般具有如下四點主要特征：一是公有制經濟占據主導地位，我國在1956年完成了社會主義改造，意味著我國實現了公有制為主體的所有制結構，經濟的調節方式以計劃方式為主；二是政府對經濟活動的管理以指令性為主，具體表現為政府成為國家經濟運行中的核心，具體的企業只執行政府規定的生產計劃；三是對社會資源進行計劃配置，核心機制在于政府用行政命令手段替代價格機制；四是產業結構呈現明顯的二元結構，由于歷史原因，采用計劃經濟體制的國家在產業發展戰略上采用“趕超型發展戰略”，對城市工業和重工業發展投入較大，對農業投入不足，從而導致產業結構嚴重失衡。從上述特征來看，政府要實現國家計劃經濟的運作，產業政策的制定與實施是其中關鍵一環，以發展公有制經濟為例，政府要為國有企業的生產、銷售全面規劃，同時也要對非公有制經濟進行嚴格控制，這些都需要依賴產業政策的制定與實施。

計劃經濟型出版產業政策體系也為實現我國出版計劃經濟發揮了重要作用。比如在1949—1952年國民經濟恢復時期，出版總署為實現向出版計劃經濟的過渡，采取了一系列產業政策：一是根據出版總署1950年3月25日頒布的《關于統一全國新華書店的決定》將全國的新華書店統一；二是調整公私出版業關系，其中重要的政策依據就是1950年政務院頒布的《中央人民政府政務院關于改進和發展全國出版事業的通知》；三是統一全國書價，比如在教科書售價方面，教育部、出版總署在1950年頒布《關于1950年秋季教科書減低并劃一售價及供應辦法的決定》。在1953—1957年我國第一個五年國民經濟計劃時期，出版總署為響應國家的要求，于1952年頒布《實行出版計劃化的初步辦法》，這是新中國建立后第一個全國性的出版事業發展規劃，使得出版業開始進入“有計劃”的發展軌道[2]。

計劃經濟型出版產業政策體系主要包括出版產業發展政策、出版產業結構政策、出版產業組織政策。出版產業發展政策主要包括出版產業技術政策、出版產業金融政策、出版產業外貿政策等。出版產業技術方面，主要提高我國當時印刷技術，比如在1958年文化部召開報紙書刊印刷工作會議，成立中國印刷總公司，其中一項重要的職能就是“組織印刷技術經驗交流和相互協作”；1964年文化部召開全國書刊印刷工作會議，提出“大力提高印刷質量，追趕國際先進印刷技術水平的奮斗目標”[3]。出版金融政策，主要是按照計劃經濟要求對行業內資金進行管理，比如1951年5月5日出版總署頒布的《關于加強貨幣管理并逐步建立劃撥清算制度的指示》。出版外貿政策方面，比如政務院于1951年12月21日頒布《國外印刷品進口暫行規定》。此時期的出版產業結構政策主要是依據所有制的不同，對公有制企業進行大力扶持，發展計劃經濟型出版產業，比如1951年出版總署發布《論人民出版事業及其發展方向》的報告。出版產業組織政策主要是取消市場自由競爭，將企業的生產、銷售權集中到政府手中，統一進行調配管理，比如對私營企業進行限制，1950年12月16日出版總署頒布的《關于聯營書店由政府投資改為公私合營的通報》、1952年出版總署頒布《關于中央一級各出版社的專業分工及其領導關系的規定（草案）》。

1.2 市場經濟型出版產業政策體系

市場經濟是以商品價格機制作為資源配置的主要方式，具體來說就是市場上的消費者和企業根據市場價格來進行消費和生產，政府對企業的經營決策不進行直接干預。其具體特征有如下四點：一是市場經濟中的資源產權有明確的界定，這是市場經濟運行的前提條件之一，新制度經濟學家認為商品的交換從某種意義上說是對該商品產權的交換，所以產權不清晰會導致市場的低效率；二是市場經濟運行的核心是價格，價格在市場經濟中具有重要作用，指導消費者消費和企業生產；三是企業是市場經濟的主體，其經營績效直接影響該企業在市場經濟中的競爭狀態，反過來，其競爭狀態決定該企業在市場中的生存狀態；四是政府在市場經濟中的主要作用是維護競爭規則。依據上述這四點特征，市場機制在經濟體制中是運行最有效率的，但是它也存在一些缺陷，比如調節具有局限性，對于市場結構的調整，市場機制顯得軟弱無力。市場經濟型產業政策體系為市場機制的發展與完善發揮了非常重要的作用，主要是發揮市場優勢，維持競爭規則，彌補市場調配資源的缺陷。

市場經濟型出版產業政策體系為出版由計劃經濟向市場經濟轉變、逐步完善市場經濟發揮了積極作用。以自辦發行為例，其中有幾個政策起了積極的作用，首先是1980年國家出版局發出了《關于試行出版〈出版社和書店業務關系的若干原則規定〉和〈出版社與印刷廠簽訂合同的原則意向〉的通知》，其次是1981年6月17日頒布的《關于改善出版社自辦發行的意見》，最后是1982年7月10日文化部頒布《關于圖書發行體制改革工作的通知》，該文件對圖書發行體制改革的目標提出了明確要求。

2 產業政策視角下的出版產業政策體系結構分析

產業視角下的出版產業政策體系依據產業經濟學的相關理論，可以分為出版產業發展政策、出版產業結構政策和出版產業組織政策。

2.1 出版產業發展政策

出版產業發展政策是指政府為促進出版產業的結構調整和升級，以出版技術創新、優化空間布局等手段，來促進出版產業健康發展的政策總和。具體可依據出版政策目標的取向不同，進一步細分為出版產業技術政策、出版產業布局政策、出版產業外貿政策、出版產業金融政策和出版產業可持續發展政策。

出版產業技術政策是指政府對出版產業技術發展實施指導、選擇、促進與控制的政策總和。具體的方式有兩種：一是對出版產業技術研究與開發進行援助的政策，比如我國在實行綠色印刷方面，新聞出版總署于2011年10月8日頒布《關于實施綠色印刷的公告》，其中在第七條“實施綠色印刷的配套保證”中明確提出對于發展綠色印刷技術的支持，具體內容是新聞出版總署、環境保護部門以及其他政府部門聯合出臺政策對綠色印刷技術進行支持，鼓勵實行產學研相結合的綠色印刷模式，對于表現突出的部門和企業進行獎勵[4]；二是新技術引進政策，即政府鼓勵出版企業在生產和銷售上引入國外先進技術，并給予一定的政策扶持。

出版產業布局政策是指政府在一定時期為實現出版產業的合理布局而采取的調整出版產業空間結構的政策總和，包括宏觀的總體布局、地方的局部布局與微觀的出版企業布局。目前的出版產業更多側重宏觀的總體布局，即對東部、中部、西部的出版產業實施不同的政策扶持，使得整體出版產業能夠平衡發展。比如，新聞出版總署與重慶市政府于2010年4月26日頒布《推進重慶新聞出版業統籌城鄉改革和發展署市合作框架協議》，該協議的目標是將重慶建成城鄉統籌的新聞出版強市和長江上游的新聞出版中心，同時將第二個國家數字出版基地正式落戶于重慶市北部新區[5]。

出版產業外貿政策是指政府對出版產業在外貿方面所采取的限制或者保護性的政策總和，具體包括進口限制政策與出口扶持政策兩大類。例如在進口出版物方面，新聞出版總署于2011年3月25日頒布《訂戶訂購進口出版物管理辦法》，其中對于訂購單位資格，在第六條中規定“可以訂購限定發行范圍的進口報紙、期刊、圖書和電子出版物的國內單位訂戶由新聞出版總署確定”[6]。

出版產業的金融政策是指出版產業在發展過程中，政府利用金融手段來調整出版產業發展的政策總和。比如中宣部、中國人民銀行、財政部、文化部、廣電總局、新聞出版總署、銀監會、證監會、保監會于2010年3月29日頒布《關于金融支持文化產業振興和發展繁榮的指導意見》，其中強調了金融政策對文化產業的支持。

出版產業可持續發展要求出版產業在發展過程中，注重產業在現代與未來發展之間的平衡性和協調性。比如網絡游戲產業不能因為當前的暴利，而以犧牲青少年的健康發展為代價，所以新聞出版總署開發并實施“網絡游戲防沉迷系統實名認證”，目的就是為了網絡游戲產業的可持續發展。

2.2 出版產業結構政策

出版產業結構政策指政府遵循出版產業演進的一般規律和一定時期內的變化趨勢，制定并實施的有關出版產業內的資源配置方式，以促進出版產業結構向協調化和高度化方向發展的一系列綜合政策。

產業結構政策可以依據不同的標準劃分不同的類別，常用的劃分標準有技術分類標準和出版物分類標準。根據技術發展標準，可以將出版產業結構政策分為兩大類，一是傳統出版產業政策，主要是穩定傳統出版產業，同時積極引導技術升級；二是數字出版產業政策，主要是鼓勵數字產業發展，為其提供資源支持。比如新聞出版總署于2010年9月15日頒布《關于加快我國數字出版產業發展的若干意見》，其中對于我國傳統出版業升級的具體內容為“加快推動傳統出版單位數字化轉型、加快推動音像電子出版單位數字化升級、加快推動傳統印刷復制企業數字化改造”，對于我國數字出版產業的支持為“加快推動音像電子出版單位數字化升級、加快國家數字出版重點科技工程和重大項目建設、加快推進數字出版相關標準研制工作、推動數字出版產業聚集區建設、支持非公有制企業從事數字出版活動、推動數字出版‘走出去”[7]。

出版物分類標準可以根據出版物內容和形式來分。根據出版物內容來分，以紙質圖書為例，根據其功能，出版產業政策可以分成大眾類圖書政策、教育類圖書政策和專業類圖書政策。以出版物媒介形式來劃分出版產業政策，可以分為圖書出版產業政策、音像出版產業政策、數字出版產業政策等。總之出版產業結構政策的分類標準有很多。

2.3 出版產業組織政策

出版產業組織政策隨著市場體制發展的不同可以有不同的定義：在計劃經濟體制下，出版產業組織政策主要是為了實現計劃經濟而對企業市場行為進行規范的政策總和，比如教育部和出版總署于1950年12月25日聯合頒布的《關于1951年春季教科用書的售價及生產供應辦法的決定》；在市場經濟體制下，出版產業組織政策是政府為達到維護有效的市場競爭的目的，而制定和采用的調整出版市場結構、規范出版市場行為的政策總和，如文化部、國家廣播電影電視總局、新聞出版總署、國家發展和改革委員會、商務部于2005年7月6日聯合頒布的《關于文化領域引進外資的若干意見》。

從政策內容的角度來看，出版產業組織政策可以分為三類：一是經濟規制，主要是利用行政方式對出版企業的經濟行為進行限制；二是社會規制，主要針對產業在運行過程中對社會安全、環境、公民健康方面產生影響的管理；三是反壟斷規制，主要是通過相關法律來限制出版市場的壟斷，提高市場運行效率。

3 總 結

本文從經濟體制與產業政策兩個角度，對改革開放后我國出版產業政策體系進行有機分解：首先從宏觀上將我國出版產業政策體系劃分為計劃經濟型與市場經濟型出版產業政策體系；然后從微觀上采用產業政策的分類方法，將兩大體系具體劃分為出版產業發展政策、出版產業結構政策、出版產業組織政策三個部分。

注 釋

[1]芮明杰.產業經濟學[M].上海：上海財經大學出版社，2005：457

[2][3]《當代中國》叢書編輯委員會.當代中國的出版事業（上）[M].北京：當代中國出版社，1993：44-54，70-71

[4]中華人民共和國新聞出版總署.關于實施綠色印刷的公告[OL].[2011-10-10]. http：//www.gapp.gov.cn

[5]新華網.新聞出版總署重慶市市政府共建西部新聞出版高地[OL].[2010-04-27].http：//www.cq.xinhuanet.com

[6]中國政府網.訂戶訂購進口出版物管理辦法[OL].[2011-03-31]. http：//www.gov.cn

[7]中華人民共和國新聞出版總署.關于加快我國數字出版產業發展的若干意見[Z/OL].[2010-09-15]. http：//www.gapp.gov.cn

（收稿日期：2015-02-26）