德惠市農村土地承包經營權確權試點情況調研

編者按：本文是省政府發展研究中心發布的德惠市農村土地承包經營權確權試點情況調研報告。報告內容涉及農村土地承包經營權確權試點工作進展、存在的問題及一年多來的工作方法，對于全省農村土地確權工作具有一定的參考和借鑒意義。

2014年德惠市布海鎮被農業部確定為土地承包經營權登記試點鄉鎮，該鎮為2005年合并鄉鎮。鎮幅員面積240平方公里，現有耕地面積11291公頃，轄17個村，176個組，農業人口總數44380人，農業人口戶數11134戶。二輪土地承包簽訂土地承包合同份數11134份。按照農業部辦公廳關于印發《農村土地承包經營權登記工作規程（試行）》的通知，德惠市在省里的具體指導下，完成了試點工作的各項任務，達到了面積精準、四至明晰、空間位置準確，試點村屯農戶認可、社會穩定，為下一步推廣確權登記工作提供了可借鑒的經驗。

一、試點工作進程情況

本次確權試點工作開展了9個村（原升陽鄉所轄）、83個村民小組、二輪土地承包簽訂承包合同份數6859份，平均承包耕地面積5979公頃，非平均承包耕地面積498公頃。本次確權登記實測平均承包耕地面積7320公頃，比原承包面積多1341公頃，超出22.4%；非平均承包耕地面積660公頃，超出162公頃，超出32.5%。在試點工作中，我們主要采取“四個一”的辦法，強力加以推進。

（一）明確一個工作思路

按照國家和省有關試點工作要求，市政府召開了試點工作動員會議，制定了《德惠市農村土地承包經營權確權登記試點工作方案》。在《方案》中，明確了指導思想、確權登記的原則、試點范圍、確權登記的內容、工作目標和主要工作任務、工作步驟、領導機構、工作經費等，確保了試點工作的順利進行。

（二）填制一套調查表格

德惠市對布海鎮各村二輪土地延包臺賬、三十年承包合同、土地承包相關原始資料檔案進行整理。一方面摸清了土地現狀，查清每塊地的名稱、坐落、面積、四至、權屬性質、土地種類和經營方式。另一方面，摸清了農戶家庭承包狀況，對承包人、承包經營權共有人、承包地塊、面積、四至、土地變動等各方面情況，進行了信息收集、歸納、整理。填制了“確權地塊基本情況統計表、確權地塊基本情況匯總表、承包人共有人情況統計表、其他方式承包農村集體土地情況統計表”，總計4800多份。

（三）確定一種測量方式

依據農業部下發的《農村承包土地調查技術規范》的規定，德惠市委托具有專業資質的吉林省測繪局新技術開發公司采取航拍測量的方式開展確權登記工作。以專業設計書的形式，嚴格規定了《無人機航攝安全作業基本要求》等技術標準，嚴格設計了主要技術指標和規格，平面坐標采用2000國家大地坐標系，高程基準采用1985國家高程基準，圖幅比例尺采用1∶2000等。

（四）建立一個信息系統

吉林省測繪局新技術開發公司在布海鎮哈里村德九公路旁確定了無人飛機起降場地，確定的55條航線航拍數據完整，并全部保存。外業制作工作底圖131張，按村組地塊打印調查圖。內業制作村組地塊地籍圖、地塊編碼及屬性錄入、地籍圖制作、土地承包經營權登記簿制作和打印等項工作，現已全部完成。開發了德惠市布海鎮農村土地承包管理信息系統軟件，并將所有數據都保存到系統中，能夠做到隨用隨調。

二、試點工作中遇到的一些問題

雖然，德惠市試點工作有一定的進展，但在實際工作中也遇到一些問題和矛盾。概括起來說，主要是“三難”。

（一）相關政策配套難

確認登記中發現問題很多、情況比較復雜，尤其是二輪土地承包遺留的一些問題難以解決，如果把問題推向社會，將造成農民集體上訪及農村社會的不穩定。為此，急需出臺相應的政策加以解決，如果處理不當將引起新一輪社會矛盾。登記中發現的問題主要有：

1.多地的。一是為少繳稅，少報承包面積的；二是因耕地質量折合計算多分地；三是測量不準多得地的；四是人為操作多分地的；五是鑲邊接袖多地的。

2.少地的。一是因測量不準少得地的；二是水毀沙壓等自然減少的；三是落實二輪土地承包政策未補足承包面積的，如戶在人不在，當時未分得土地，后期回來要地，村里用預留地未給補足面積的；四是國家依法征地承包面積減少的。

3.搶種強種的。一是二輪承包時多占地的；二是搶種、強種村組預留地的。

4.林遮地問題。一是被統一平分耕種的；二是被折算為承包面積的；三是給緊鄰承包戶耕種的；四是分給農戶跺柴草的；五是建設畜禽牧業小區臨時占用的。

5.侵占田間道路的。原有的田間道路被臨近承包戶開墾耕種的。

6.公益事業占地的。鎮村修建道路、集貿市場、敬老院、衛生院、學校、村部、文化活動場所等占用農戶承包地的。

7.企業占地的。德大雞場、磚廠、畜禽養殖戶、牧業小區等臨時占用農戶耕地的。

8.侵占農田設施用地的。臺田溝、排水溝、行洪區、植樹臺被農戶侵占耕種的。

9.村組預留地問題。一是有有效承包合同的；二是簽訂承包合同無效的；三是沒有簽訂承包合同的；四是被農戶平分耕種的。

10.職工戶分的菜田地問題。鎮政府機關和事業單位干部職工的菜田地超出規定面積的。

11.私自開荒的。未與集體經濟組織簽訂有效承包合同的。

12.城鎮職工到農村取得土地承包經營權的。如城鎮職工到村里修路，村里用集體機動地抵頂債務并獲得土地承包經營權的。

13.戶在人不在未單獨簽訂土地承包合同的。如二輪承包時農戶分得土地，但未簽訂承包合同，并被其他人耕種的。

14.承包地權屬不清的。一是村村之間、村組之間、組組之間、村組與水利、林業、交通等部門之間以及部門之間所有權有爭議、糾紛的。二是村組與農戶之間、農戶與農戶之間的承包經營權有爭議、糾紛的。

15.因合并或分戶等變更經營權登記的。如二輪土地承包時父子之間合并或兄弟之間分戶。

16.違規操作，未執行二輪土地承包調整政策，群眾意見大的。如采取分地估堆形式未實際丈量的。

針對上述問題，我們分別在今年1月2日和4日召開了專題座談會，邀請布海鎮的黨委書記、經管站站長和部分村黨支部書記、文書以及農業局相關同志進行了座談，并結合試點工作，初步明確了確權范圍。

1.關于可以確權頒證的范圍（9項）。一是平均多地或統一多地，村組群眾認可的。二是承包地地塊質量不好，采取二畝折一畝或其它方式折算的。三是以土地流轉或其它租賃方式臨時經營占用的，如農戶之間土地流轉、企業占地的。四是因合并或分戶等變更經營權登記的。五是承包農戶因鄉村興建公益事業占用使用的，可按原承包面積頒證或按實際測量面積頒證。六是村民共識，分地小組有會議記錄的。七是對村組預留地、“四荒”采取其他方式承包的，并且承包合同經過認定有效的。八是林遮地進行折合后計入承包面積的。九是其他符合法律規定的。

2.關于暫不確權頒證的范圍（11項）。一是承包地權屬不清的。村村之間、村組之間、組組之間、村組與水利、林業、交通等部門之間以及部門之間所有權有爭議、糾紛的；村組與農戶之間、農戶與農戶之間的承包經營權有爭議、糾紛的；水毀、沙壓等自然減少的。二是未進入折合面積、未平均分、建設畜禽牧業小區臨時占用的林遮地。三是私自開荒未與集體簽訂有效承包合同的。四是國家依法征用的。五是搶種、強種集體耕地的。六是職工戶分得的園田菜地。七是農戶宅基地超出標準未納入承包地的。八是戶在人不在未單獨簽訂土地承包合同的。如二輪承包時農戶分得土地，但未簽訂承包合同，并被其他人耕種的。九是違規操作，未執行二輪土地承包調整政策，群眾意見大的。如采取分地估堆形式未實際丈量的。十是侵占田間道路的。如村屯規劃出的道路，現已被縮窄或被全部占用。十一是其他違背相關法律政策的。

（二）工作經費保障難

2009年德惠市在布海鎮義和村四組對確權登記工作進行了初步試點。登記測量采用手持GPS人工測量，按實測面積測算每畝成本為36.8元。本次試點登記測量采用無人機航拍，每畝成本大約31.7元。根據以上兩種測量方法，登記成本都較高。以布海鎮9個村為例，采用無人機航拍，全部完成確權登記需要工作經費380萬元，如果大面積推廣，工作經費是制約因素。本次試點工作經費，中央財政50萬元，縣級財政43萬元，資金缺口287萬元（包括1.航空影像，2.外業控制首級，3.DOM影像制作（包括相片控制，影像糾正，影像拼接等），4.外業調查界址點線的采集，5.建庫：包括屬性錄入，軟件開發及后期服務，6.成果輸出：包括資料整理、耗材支出、各種文本打印等，7.登記發證，8.宣傳培訓、村組干部務工補貼，9.工作人員車費、伙食費，10.權屬爭議調查處理）。

（三）干部群眾認識難

登記中發現，有部分村組干部及大多數群眾對確權登記工作認識不清、理解不透，不少群眾認為本次確權登記會跟1997年一樣，對原有承包土地進行重新調整、重新組織發包，有地的怕少了、沒地的盼分點，認識不到此次確權登記國家只是了解和掌握土地的實際情況，為制定相關政策提供依據，不是重新調整發包。

三、有關試點工作的下步打算、方法和措施

下一步，德惠市要在前段試點工作的基礎上，按照測量面積、分析數據、梳理問題、研究政策、穩步發證的工作程序，拓點擴面，扎實推進確權登記工作。

（一）總的原則

1.前提。在保持現有土地承包關系穩定的前提下，開展土地承包經營權登記工作。

2.基礎。以1997年二輪土地延包時簽訂的三十年承包合同、土地臺賬及土地承包相關原始資料為基礎。

3.依據。以實際測量為依據，實事求是開展確權登記工作。

4.單位。以社、組為單位，因地制宜開展土地承包經營權確權登記工作。

（二）頒證方式

1.按實測面積確權登記頒證。這種方式存在以下幾個問題：一是原來多占地的現象非常普遍，頒證后變成合法化，再次造成土地分配的不公平，大多數群眾意見極大。二是二輪土地承包時應分未分的農戶、少地的農戶、新增人口，會強烈要求充分取得土地承包經營權。由此會引發新的上訪因素，引起社會不穩定。我們認為，按照實測面積確權登記頒證，就應該由省里出臺政策，統一執行，加以推進。

2.按1997年二輪土地承包合同面積確權登記頒證。這種方式操作辦法是：一是在實測的基礎上，把實測面積和農戶二輪土地承包面積登記在土地承包經營權登記簿上。二是按照1997年二輪土地承包合同面積頒證。三是對實測后農戶多出承包合同的耕種面積，不予頒證，繼續由原農戶經營。按照這種方式確權登記頒證，有以下三點好處：一是通過實測，解決了農戶四至不清、面積不準、空間位置不明的問題。二是對農戶的合同承包面積進行了確權登記頒證，充分賦予了農戶承包耕地的合法財產權。三是符合大多數農民的意愿，不會動搖農村土地家庭承包經營關系的基礎，有利于農村基本經營制度的長久穩定，有利于社會安定。

（三）擴大試點的方法步驟

1.試點范圍

2014年，在旱田和水田各一個鄉（鎮）開展試點，旱田為布海鎮17個村除已確權登記9個村以外的8個村，水田區為松花江鎮。

2.試點步驟

4月10日～5月10日，做好調查摸底、測量隊伍建立等準備工作。

5月10日～6月20日，完成測量工作。

（四）組織領導

市里成立德惠市農村土地承包經營權確權登記試點工作領導小組，市長任組長，市委、市政府分管領導任副組長。成員單位由市農業局、國土資源局、財政局、監察局、信訪局、司法局、公安局、法院、民政局、林業局、水利局、交通局、牧業局等部門和布海鎮、松花江鎮政府組成。領導小組下設辦公室，辦公室設在市農業局，負責日常工作，辦公室主任由農業局局長兼任。

（五）人員培訓

省里要統一安排，對村民代表、原分地小組成員、社主任、村“三委”班子成員；縣鄉農經站業務人員；測量技術人員等進行培訓。要有針對性地開展培訓工作，對基層干部和群眾開展確權登記試點工作的相關法律、法規等政策培訓，對業務管理人員開展登記規則、檔案管理、信息錄入等業務培訓，對測量公司技術人員開展地籍測量技術等技術培訓。

（六）測量方式和測量隊伍

測量方式為無人機航拍測量。上級部門要針對不同地區盡快確定一種操作方便、成本低廉、群眾接受的登記方法。盡快建立和完善軟件管理系統，包括基礎數據、土地承包合同管理、權證管理、土地流轉信息管理、土地仲裁信息管理、數據查詢、匯總分析等。測量隊伍為村民代表、原分地小組成員、社主任、村“三委”班子成員；縣鄉農經站業務人員；測量技術人員。

（七）配套政策

1.對德惠市出臺的試點工作方案，省里要予以審批，以便我們便于操作。

2.省、市對共性問題制定出臺相應的配套政策。

3.對省、市出臺的政策、措施都未涉及的問題，由村民委員會、村民協商解決。

（八）整體推進步驟

利用3年時間，完成全市確權登記頒證工作。第一年調查摸底、實際測量面積、錄入數據，第二年分析數據、研究措施、解決問題，第三年確權登記頒證。

（九）加大宣傳力度

通過政府組織召開村民代表會議和村民大會等形式，深入貫徹黨的十八屆三中全會精神，細致做好農民的宣傳動員工作，以消除群眾的思想顧慮，調動農民參與土地登記工作的熱情和積極性。讓群眾清楚認識開展土地承包經營權確權登記試點，是深入落實農戶承包經營權的一種有效形式和方法，是明晰土地承包經營權用益物權管理的需要，是保護農民土地承包權益的一種法律手段。