國外農村土地確權改革經驗面面觀

土地作為關系國家發展穩定的最重要生產資料，受到世界各個國家和地區的高度重視。國外發達國家對土地制度的研究也比較早，有關農村土地確權改革的經驗也比較豐富。

1.美國以家庭農場產權保障為主體的農村土地確權政策。美國實行公私兼有的多元化土地所有制度，其中私人所有的土地約占60%，聯邦政府所有的土地約占30%，州及地方政府所有的土地約占10%。美國法律極其重視私有土地的所屬權利，一般來說，各種所有制形式之間的土地可以通過有償方式取得確權，如自由買賣和出租等。美國農村土地基本是被家庭農場所占有，經營權、使用權、處置權大部分由農場主掌握。但美國政府也保留了相當多的對農村土地的控制、管理和收益權，比如出于公共用途并給予合理補償，就可以征收私有土地。因此，可以說美國農場主獲得的僅僅是具有產權保障的土地使用權，并非絕對的所有權。美國有關土地管理的法律法規十分健全，包括土地的所有權、使用權、處分權、收益權、租賃權、抵押權等相關的其他權益，應有盡有。

美國農村土地產權管理職能分屬在兩個機構：地理信息服務辦主要負責地籍信息收集、測繪等工作，審計辦負責土地確權登記工作。土地登記內容全面完整，程序簡潔，信息公開透明。土地權屬出現糾紛一律由法院解決，政府不擔任調解仲裁角色。美國土地確權保護制度也較全面，既有土地利用規劃管控的強制性措施，也有自愿保護的激勵性措施。同時，規劃管控也會充分考慮土地所有者和公眾的意愿，如華盛頓州就規定限制和禁止對優質農村土地的非農開發?？傊?，家庭農場的科學組織模式，完善的私有產權制度，法制化及規范化的農村土地管控和監督是美國現代農村土地制度的基本框架。

2.日本以地租自由化為準的農村土地確權體系。日本是世界上典型的土地私有制國家。為了保護優良土地，日本政府對土地的確認、購買、轉用都有嚴格的規定。1950年，政府制定的《土地法》又從法律上保障了自耕農對農村土地所有權的永久地位。后來，農業政策逐漸放寬了對農村土地的占有和流動的限制，實行地租自由化，尤其是以地域為單位實行土地經營權的自由流動是個創新，實現了農村土地所有權和經營權的分離，適應了土地規模經營的需要。農林水產省作為日本農業和農村土地管理的最主要政府部門，通過制定各種土地法令，保護耕作農民的權利和確保優質農村土地用于農業。

日本政府依法劃定有農業振興區域范圍，并且法律規定在此區域范圍內的農村土地不準任意轉用。農村土地所有權轉讓、佃耕權或租賃的轉讓、重新設置有嚴格限制，須經都道府縣知事或農林水產省大臣的許可才能進行，還要注重生態保護，否則要予以處罰。以耕作外的使用為目的取得農村土地所有權、租賃權、場地使用權時，也必須經過嚴格審查才有資格獲取。日本農村土地雖然受政府的種種限制，但土地的所有權、經營權、收益權各自獨立，土地界線明確，通常可以從政府低價購買、自由租賃和轉讓獲得確權。總之，日本現今是以私有制為主、社會化服務、法制化和規范化管理的農村土地產權制度。

3.英國以農場使用權為核心的農村土地確權制度。英國的土地所有制很特殊，名義上英王為國家唯一的土地所有者，英國貴族和國民擁有的土地來自于英王的授予，被稱為土地的保有權。從這個意義上說，英國的土地權利主要是不同形式的土地保有權。英國按照在1925年頒布的《財產法》規定，英國的土地保有權簡化為“自由的土地保有權”和“租賃的土地保有權”兩大類。除此以外，衍生的其他土地權益還有用益權、抵押權和地役權等。

英國目前實行的是產權登記制度，主要是對農村土地尤其是大農場的絕對產權、有限產權、占有產權或有效的租賃保有產權幾種形式去進行確權登記。土地登記局成立于1862年，是英國唯一從事土地產權的審查、確認、登記、發證、辦理過戶的部門。農村土地確權登記過程中，登記局首先必須去實地勘測邊界線，查看農村土地保有人為其產權提供的證據，全面收集農村土地信息，以符合土地登記的需要。政府有關部門根據登記簿的信息制作權利證書，明確顯示該土地現有權利內容、影響土地權利事項和衍生的土地其他權利，交付給權利人，該權利證書具有一定的法律效果，不得侵犯。土地確權登記是農村土地交易過程中律師所承辦的各種法律的重要憑證?？傊?，英國土地是以土地利用為準的確權方式，對中國的土地確權改革中一味地追求所有權，忽視土地的高效配置具有較強的借鑒意義。

4.俄羅斯以農村土地私有產權為方向的確權改革。俄羅斯在20世紀90年代初的經濟轉型是以推行私有化為重頭戲的，所以，農業的改革也是如此。在俄羅斯，1993年頒布的《俄羅斯聯邦憲法》，2001年頒布實施的《俄羅斯聯邦土地法典》，2003年出臺的《農用土地流通法》，這3部法律都一致確立了俄羅斯農村土地私有產權的法律地位，明確了包括農用土地在內的土地私有化方向原則和土地自由買賣的程序，制定了俄羅斯土地私有權宗旨，進而推動農村土地產權變革。

當前，私人土地所有權是俄羅斯農村土地權利體系的核心內容。在不損害他人的權利和合法利益的前提下，農村土地所有權人可以自由永久地占有、使用和處分土地，從而取得收益。俄羅斯私人土地所有權的確立，使得俄羅斯土地逐步從完全國有向多層次的所有權體系演變，通過減少對私人土地流轉的限制，使得土地所有權人能夠最大限度地行使權利，從而提高了土地的利用率，降低了改革的成本。中國的國情和社會制度不同于俄羅斯，土地確權制度雖不可效仿和借鑒，但也值得思考。