關于地方政府公信力建設的思考

王曉琴

[摘 要] 地方政府公信力建設問題影響政府的形象和權威，影響政府的執行力，必須加以重視。通過從影響地方政府公信力的因素入手，概括出三方面因素：社會因素、政府自身因素和公眾認識因素。在此基礎上，提出地方政府公信力建設的途徑，即推進地方政府信息公開，以公開促公信；加強地方政府法治建設，以公正立公信；強化地方政府職能履行，以服務贏公信。

[關鍵詞] 地方政府；公信力；建設

[中圖分類號] F520 [文獻標識碼]

地方政府公信力的高低，直接影響到政府的形象和權威，直接影響政府的執行力，直接關系到社會信譽體系的建立和完善。地方政府公信力建設關乎民心，更關乎國運。

一、地方政府公信力建設影響因素分析

影響地方政府公信力建設的因素很多，主要可以概括為社會因素、政府自身因素和公眾認識的因素。

（一）社會因素

1.社會結構調整促成的利益多元化。新中國成立初期，我國只有工人和農民兩個階級、知識分子一個階層，社會結構相對簡單。現階段出現了國家與社會管理者、個體工商戶、農業勞動者、經理人員等十個階層和群體，社會結構日趨復雜。不同的群體和階層之間，受利益分化的影響，貧富差距逐漸拉大。通過對33個民主國家的研究表明，當收入差距被拉大時，社會信任和政治信任水平就會下降[1]。同時，不同階層和群體異質化嚴重，而且有階層固化的趨勢。不同階層社會地位、生活方式各不相同，甚至有時會成為矛盾的對立雙方。尤其是現在處于全面改革的關鍵時期，國家出臺的任何一項改革措施，不可避免的要觸及某些階層或群體的切身利益。當利益受到侵害，必然會引起不滿。

2.網絡時代的到來直接影響政府的公信力。在政府主導輿論的傳統社會，政府能夠對大眾傳媒進行有效控制，使其按照自身的需要進行信息的發布，傳播宣傳主流意識形態，公民被動接受信息，這種情況下政府公信力能夠維持在一個較高的水平上。這也是政府塑造公信力的一個有效手段。然而，網絡時代的到來打破了政府對媒體的壟斷局面。在網絡社會，社會公眾更愿意在網上發表見解和言論，更愿意參與政府的各項公共決策，也有利于政務信息的公開，這種發展態勢是比較符合現代政治運行特點的[2]。但是，美國學者馬克·沃倫在《民主與信任》一書中所言：“民主的成分越多，就意味著對權威的監督越多，信任越少”。這必然會對政府的公信力產生影響。

（二）政府自身因素

政府自身的因素是導致政府公信力流失的最直接原因。

1.政府職能轉變不到位。2013年5月13日國務院總理李克強在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上指出，現在“一個突出問題是，政府不該管的領域和環節管得太多，而該管的地方卻又沒有管好。”所以，在這兩年的時間里，我們國家一直在致力于政府機構職能的轉變，進一步簡政放權，但受地方和部門利益影響，一些地方政府特別是基層政府缺位、越位、錯位問題仍然存在。主要表現在宏觀調控能力不足，審批事項過多，監管不到位，公共服務和社會管理職能薄弱。

2.行政透明度低。政府行政透明度低使公眾在低透明度的行政過程中無法有效的獲知相關信息，了解相關情況，并對政府進行監督，這必然會導致公眾對政府的公正性和公平性產生懷疑，進而使政府的公信力受到削弱。

3.消極腐敗時有發生。“少數政府機關工作人員亂作為，一些腐敗問題觸目驚心，有的為官不為，在其位不謀其政，該辦的事不辦”。這句話出自今年兩會李克強總理所作的政府工作報告。為官不為，不是新表述，也不是新問題，但它被寫進政府工作報告，卻是首次。這充分表明在地方政府為官不為、懶政怠政等現象具有普遍性和嚴重性，貪污腐敗問題更是不用說了。李克強總理指出，“有勤無廉，政失之于公，有廉無勤，政失之于慵。廉和勤是一枚硬幣的兩面，做不到廉是腐敗，做不到勤也是變相腐敗。”無論是哪種腐敗，公眾都深惡痛絕，進而影響到對政府的信任程度。

除此之外，一些地方政府政策執行不力、政績造假、行政行為“簡單粗暴”等原因也都會不同程度地降低地方政府的公信力。

（三）公眾認識因素

從公眾方面來看，公眾認知、公眾期待是影響公眾對政府信任程度的重要因素。

1.公眾公民意識的提高。隨著社會的進步和發展，民主價值、有限政府等西方理念的傳播，受教育人群的擴大，人民群眾的公民意識越來越突出的表現出來。具有現代公民意識特征的公眾比較關注政府制度和政策等方方面面，他們批判現實、關注時弊，常常抨擊政府不合理的施政行為。政府和民眾的關系也由服從和依附轉為政府為公眾服務和受公眾監督。近年來西方民主國家政府公信力下降與現代公民的出現和增多有很大關系。但換個角度，這種形式的公信力下降是比較有利于公眾來監督政府行為的，是比較有利于我國政府的改革的。

2.公眾心理預期的提高。現階段，社會公眾度政府的期望程度越來越高。《中國社會發展年度報告（2014）》指出：在經濟發展進入“新常態”的宏觀背景下，社會發展亦出現了明顯的“拐點”。[3]在這個社會發展的新階段里，公眾的一些重要的期盼，已經不再是基于溫飽的點點滴滴，而是提高生活質量的方方面面；公眾的一些重要的關注點，已經轉移到國家宏觀的形勢、社會與政治參與的程度以及實現社會公平正義的問題上來了；公眾的一些重要訴求，也主要放在了住房、環境質量、食品安全、物價水平等關乎民生的基本問題上，放在了自身權益的保護上。這些變化，實質上對政府提出了更高的要求。

3.公眾認識不全面。公眾對政府的績效往往不能做到準確的評估，他們的評價只能依靠自己表面的了解。而這種表面認知往往不能反映政府的真實績效。公眾往往忽視政府有利于自身利益的行為，而專注于政府政策給自己帶來的負面效應，這樣就造成公眾不能真實評價政府績效，對政府產生誤解。

通過分析，能夠看到地方政府公信力弱化是各種主客觀因素共同作用的結果，而不能只把責任歸咎于政府一方，這一點需要正確認識。endprint

二、地方政府公信力建設的途徑

提升地方政府公信力，既是系統工程，又是長期任務，需要從以下三方面著手：

（一）推進地方政府信息公開，以公開促公信

黨的十七大報告明確指出，應盡快“完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力”。這是“政府公信力”首次進入黨的報告，這說明我們國家已經把提高政府公信力上升到國家政治層面。我國早在2008年5月1日起頒布實施《中華人民共和國政府信息公開條例》也遵循了這一原則。近年來，各級政府部門都主動通過政府公報、政府網站、新聞發布以及諸多相關媒體公開政務信息，取得了一定成效。但是很多涉及公共利益、應當為公眾所知曉的信息仍被視為政府機密，比如限牌。政府在信息公開方面，往往更流于形式，公開事項也沒有嚴格的流程，表現出隨意性。要改變這種現狀，必須要加快推進信息公開的制度化建設，逐步健全信息公開相關的工作機制，同時要規范信息公開的標準和流程。

（二）加強地方政府法治建設，以公正立公信

在全面依法治國的背景下，地方政府必須“帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。”

1.靠權力清單制度推進依法行政。地方政府依法行政是建設法治政府的重要基礎。依法行政，不僅是政府自身信用行為的體現，也是其公信力的重要來源。早在2004年，我們國家就制定了《全面推進依法行政實施綱要》，要求地方政府全面實施依法行政。但在實踐中，我們遺憾的看到地方政府的現實狀況與理論預設存在較大差異。想要遏制地方政府“權力的任性”，需要的是“制度的理性”。權力清單制度恰恰具備這一特點，并且在實踐中可操作性強。權力清單就是將各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監督，切實做到“法無授權不可為、法定職責必須為”。權力清單不僅明確了地方政府的行政職能，而且也增加了地方政府行政行為的透明性，利于廣大公眾監督，從而為政府樹立良好的公信。

2.完善行政問責和政績考評制度。問責制是提高政府公信力的制度保障。行政問責既能有效引導政府行為，又能對政府失范行為予以追究。現在很多地方政府都制定了相應的行政問責辦法。比如，大慶相后出臺了《大慶市行政問責暫行辦法》（2008年），《大慶市城市環境綜合整治行政問責暫行辦法》（2010年），取得了明顯的效果，但仍然需要制度的推進，需要進一步完善。

2013年，《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（簡稱“考核新政”）的出臺，彌補了唯“GDP”至上的缺陷，但目前來看，考核新政的有效落實，還需要根據地方實際量化考核指標，而且有些指標短期內考核困難，實施起來難度很大。

3.進一步完善監督約束機制。18世紀法國偉大的啟蒙思想家、法學家孟德斯鳩說過，“不受約束的權力必然導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”。地方政府不僅要加強政府內部監督、人大監督、司法監督的實效，也要重視社會監督和輿論監督。[5]要加大公眾、社會組織、媒體對政府及其工作人員的監督力度。一要從法律保障入手，健全保障機制。比如，對舉報、質詢和民主評議等制度進行進一步完善和修正，還要合理規定公眾的監督權限，對其監督應采取的方法和手段等做出明確的規定。二要進一步拓寬民主監督渠道。對政府權力運用進行全程、全方位監督，實現民眾監督無死角。三要對民眾監督進行立法保障。為杜絕“形式監督”、民眾監督走過場現象，必須要加強權力監督的立法保障并追究相關責任，對一些具有監督職能的部門未履行監督職能的要追究其責任。

（三）強化地方政府職能履行，以服務贏公信

地方政府職能履行是政府公信力生成的根本依靠。現階段不斷增強公共服務能力和危機管理能力，將是地方政府工作的重點。

1.提升公共服務能力。一要強化社會性公共服務內容。發達國家政府職能演變的規律是政府職能從以經濟性公共服務為主向以社會性公共服務為主轉變。[6]二要推進公共服務公平化、均等化。進一步提高農村公共服務的建設水平，對一些百姓關心關注的教育、醫療衛生、住房等民生項目要實現城市農村全覆蓋，逐漸縮小城市和農村的差距。三要樹立“以人為本”的服務意識。四要創新政府服務方式，培養社會公眾的參與意識。要逐步實現政府公共服務供給主體的多元化，政府可以選擇一些具備相應資質和條件、有良好信譽的社會組織和機構，把比較適合市場化方式提供的公共服務事項提供給他們，通過公眾的廣泛參與提升其公信力。

2.增強危機管理能力。現階段，公共安全事件、群體性事件發生的越來越頻繁，地方政府對危機事件的處置能力直接影響公眾對政府的評價，影響其公信力。地方政府及公職人員應該理性看待突發危機事件，并有效應對。地方政府要依法建立健全相應危機處理機制，建立專業的危機檢測與風險評估系統，以保障地方政府的危機敏感度，增強危機判斷力與處置力。[7]

[參 考 文 獻]

[1]李玉生.中國政府公信力的特殊性分析[J].北京郵電大學學報（社會科學版），2012（10）

[2]王官喆.我國社會轉型期政府公信力的流失與重塑[D].山東大學，2013

[3]李漢林.中國社會發展年度報告[M].北京：中國社會科學出版社，2015

[4]劉曉丹.從世界到中國——政府公信力弱化問題研究[D].西安：第四軍醫大學，2013

[5]武莊.地方政府公共服務建設能力研究[J].中國管理信息化，2011（8）

[責任編輯：潘洪志]endprint