投資收益視角下社會保障基金運營問題研究

刁麗娜

[摘 要] 由于我國社保基金規模不斷擴大，而我國社保基金投資運營監管法律不健全、金融環境不穩定、投資結構不合理以及監督不力等缺陷的存在，使我國社保基金投資收益水平非常低，很難實現社保基金保值增值的目的。健全我國社保基金投資運營監管的法律法規，完善投資運營模式，選擇市場化運營方式是我國社保基金投資實現穩定、長期、高水平收益的必然選擇。

[關鍵詞] 社保基金；投資運營；證券市場；投資市

[中圖分類號] F840.61 [文獻標識碼] A

一、引言

自從20世紀30年代以社會保險為核心的現代社會保障制度在西方普遍建立，大部分社會保障項目從自愿性互助保險轉變為強制性保險后，很多國家紛紛加強了對社會保障基金投資運營的一致性行為。進而，社會保障基金的運營就成為了市場經濟發展過程政府宏觀調控的一種重要方式。我國于2000年9月由國務院決定建立全國社會保障基金，與它同時設立的還有全國社會保障基金理事會。

我國社會保障基金是國家重要的戰略儲備，主要用于彌補今后人口老齡化高峰時期的社會保障需要。社保基金投資運營監管是指通過制定相關法律法規、設立管理機構對社保基金的籌集、使用以及投資運營進行全面規劃、系統管理和嚴格監管，以實現社會保障政策目標的過程的總稱。具體包括社會保障法規的制定和管理機構的設立、社保基金投資管理體制的選擇、社保基金籌集與支付管理以及對社保基金的監管等[1]。

雖然我國在社會保障基金制度設計上選擇的是比較成熟的部分積累制，但在實際運作中仍然停留在傳統的現收現付的模式中。所以，我們應立足我國具體國情，綜合借鑒歐美發達國家、東南亞、拉美國家的成功經驗，著重打造長遠社會保障基金管理模式，健全的社會保障基金投資運營監管。

二、我國社會保障基金的投資運營現狀

（一）投資理念

我國社保基金在堅持審慎投資，安全至上，控制風險方針的基礎上，秉承長期投資、價值投資和責任投資的理念，由社保基金會直接運作與社保基金會委托投資管理人運作相結合。

（二）投資范圍

根據《中國社會保障基金投資管理暫行辦法》規定，我國社保基金用于銀行存款和國債投資比例不得低于50%，銀行存款的比例不得低于10%，在一家銀行的存款不得高于社保基金銀行存款總額的10%；企業債、金融債投資的比例不得高于10%；證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。但是，目前，我國大規模的社保基金大部分均投資于無風險以及低風險的銀行存款、政府債券、金融債券等投資品種，以實現社會保障的現收現付。

（三）社會保障基金規模

我國社會保障基金逐年快速增長（見圖1），其主要來源于兩大部分，分別是政府財政撥入資金（歷年約占社會保障基金總額的56.62%）和理事會投資收益（見圖2）。

圖1 社保基金歷年資產總額表

圖2 社保基金權益投資收益表

注：圖1、圖2根據2008-2013年全國社會保障基金理事會基金年度報告整理，全國社會保障基金理事會http：//www.ssf.gov.cn/

圖1顯示，我國歷年社會保障基金的資產總額，2008年為5130.89億元，截止到2013年，基金資產總額已經上升至12415.64億元，是2008年社保基金資產總額的2.4倍。自2008年到2013年，我國社保基金增長迅速，平均以每年20.53%的增幅在擴大，規模巨大，隨著時間的推移，社保基金的規模還會不斷增加。另外，從圖2中我們也可以看出，雖然我國歷年社保基金權益收益額的總趨勢不太穩定，但總的來說，呈上升趨勢，2013年的基金權益收益是685.87億元，基金自成立以來的累計投資收益額4187.38億元。

（四）投資收益率

我國社保基金年理事會用于直接投資的基金比重一般維持在56.11%左右，而用于委托投資的基金則保持在43.89%左右。也就是說，我國社保基金有大部分都用于一級市場購買國債和存入銀行。我們熟知，銀行存款最安全、零風險的投資方式。但如扣除利息稅后，目前一年期存款年利率3%左右。

另外，依據圖3中可以看出我國從2008年到2013年，通貨膨脹率平均為3.63%，而近幾年的通貨膨脹率也維持在4%-5%之間，所以，將社保基金存入銀行，實際上是在不斷地貶值。政府債券利率略高于銀行存款利率，但是我國政府債券一旦發行，利率通常被固定下來，因而同銀行存款一樣，幾乎是零風險，抗通貨膨脹的能力差，收益率較低。

委托投資是我國社保基金投資運營的另外一種比較重要方式，在實際運作中，歷年以來，我國平均用于委托投資及社保基金占總投資總額的43.86%，但社保基金投資運作所取得的收益卻一直處于較低水平。

從圖3中我們可以看出，2008年我國社保基金投資收益率為-6.79%，2009年為-0.07%，連續兩年社保基金投資處于虧損狀態，2011年投資收益雖有改善，但是所取得的收益仍無法彌補通貨膨脹造成的貨幣貶值。直到近兩年，我國社會保障基金投資才有所成效，但總的收益水平仍處于非常低的水平。自2008年到2013年，平均社保基金投資收益率為5.86%，僅比通貨膨脹率高出不到兩個百分點。

除了通貨膨脹的壓力，人口老齡化不斷加重和社保基金跨期消費的現實，也要求我們加強對社會保障基金的投資和運營管理，提高社保基金投資實際收益。

三、我國社會保障基金投資收益率低的原因分析

（一）法律法規不健全

2011年10月28日，《中華人民共和國社會保險法》通過，并于2011年7月1日生效。其中《社會保險法》的第59條關于保險費征收部門的職責分擔規定不明確，目前我國的社會保險稅由社會保險部門和稅務部門雙頭征收，在實際操作中，兩個征收機構同時存在，多頭領導，權責不清，出現問題互相推諉等問題得不到解決[2]。另外，法律還規定我國社保基金的投資渠道、范圍和工具等有所限制，且《社會保險法》中并未對社會保險基金的主管和監督部門做具體規定，規定并列審計部門、社會保險行政部門和財政部門三個主管部門，容易導致責權劃分不清，無法問責。endprint

（二）金融環境相對不穩定

我國的證券市場發展歷史比較短，由于早期頂層設計有很多不足，改革措施也很難做到配套。早期的一些小問題隨著市場的不斷壯大，逐步演變成市場進一步發展的障礙，主要表現為：上市公司改制不徹底、治理結構不完善；證券公司實力較弱、運作不規范；機構投資者規模小、類型少；市場產品結構不合理等。這些由于證券市場不斷成長過程中逐漸突顯的問題，造成我國“委托-代理”模式的社會保障基金投資經營方式很難取得相對較高的投資收益。

（三）投資結構不合理

目前，受限于法律規定，我國社保基金投資渠道狹窄、投資品種單一，過于強調資金的安全性而忽視了其收益性。

圖4 年度社保基金投資（部分）表

注：根據2010-2013年全國社會保險情況整理.中華人民共和國人力資源和社會保障部.http：//www.mohrss.gov.cn/

根據圖4可以分析出，自2010年到2013年，我國社保基金投資中屬于債券投資和委托運營的資金規模總體水平非常低，且整體上處于不斷縮減的趨勢，其中在2013年，我國社保基金中社會保險金總額為39835億元，委托運營資金為918億元，占該年的社會保險基總額比例僅為2.3%。而美國國家規定用于股票投資不得超過總資產的20%，智利規定要高于30%，而東南亞的新加坡則規定不高于50%。綜合上述分析，可以看出，我國的社保基金投資范圍和投資結構都有待完善。

除了上述的幾點因素，造成我國社保基金投資運營收益率低的其他因素還有很多，如我國社保基金制度本身不具備健全的組織機構，人員配置不盡合理，缺乏專業化的金融資產管理機構等問題，都是我國社保基金監管過程中應不斷加強的部分。

四、加強我國社保基金運營監管的對策

我國社會保障基金要實現保值增值的目標，就要求我國社保基金投資運營的利益相關者在堅持安全性和流動性原則的指導下，積極探索適合我國國情的社保基金監管模式。

（一）健全與社會保障基金運營有關的法律法規

1.在《勞動與社會保障法》和《全國社會保障基金暫行管理辦法》基礎上盡快出臺《社會保障法》和《社會保障基金投資法》及相關法律。規范基金的投資主體、投資范圍、投資結構、風險管理等相關事項，為我國社保基金投資松綁，增加其在交易市場和實業方面的投資，使基金投資有法可依。

2.明確監管主體及職責。清晰界定各個監管主體職責，改變審計部門、社會保險行政部門和財政部門三個主管部門并列的現狀，此外，建議在中央和省一級政府分別設立獨立于社保基金理事會的社保基金投資監督委員會，由專業化的經理人組成，監督社保基金理事會和委托管理人的投資狀況，并為其投資提供科學、有效的建議，以提高社保基金投資的安全性。

3.出臺有關重大事項披露的專門法律，設置專管部門。加強投資管理過程的透明化和安全性。減少由于信息不對稱而導致的風險損失，降低違規操作發生的概率。

（二）構建良好穩定的金融投資運營環境

良好穩定的金融環境是社保基金投資運營的載體，只有創造出健康、完善的投資環境，促進社保基金平穩運營。

1.推進金融體制改革。倡導積極發揮市場的自動調節作用，加強競爭，尤其是我國社保基金委托投資管理人資格的認定，應杜絕“尋租”現象，通過自身實力競爭擇優。

2.將社會保障部門的基金管理和運營職責分開。根據國內外的經驗教訓，社會保障基金管理機構和社會保障經營機構分開運轉，不僅可以發揮專業性運營機構的投資運營優勢，又有助于有效監督與制約，提高社保基金投資收益率。

3.單個投資管理人參與公司治理。以投資管理人所持公司股份額度參與公司的管理，與公司戰略管理者共同參與公司策略制定，以期股價保持上升狀態。

（三）社保基金市場化運營方式選擇

我國社保基金投資收益低，有很大一部分原因是受國家規定限制，投資范圍有限，且投資的方向也非常低。因此，我國社保基金投資運營要實現增值保值的目的，多元化、專業化和市場化的原則進行社保基金運作。

1.社保基金投資多元化。投資的多元化是化解風險，提高收益水平的必然選擇。具體做法是，在銀行存款和債券方面，要提高對信譽比較好的企業債券和金融債券的投資比重，降低購買政府債券的規模；加大對境外資本市場的投資力度，借鑒智利的成功經驗，獲取更高投資收益率；增加實業投資種類，除了房地產和基礎設施建設，可以考慮將基金投資于國家壟斷行行業和國家政策重點扶持項目等[3]。

2.社保基金投資專業化。從2009年到2013年，我國社保基金委托投資所占比重高達43.51%。所以，提高社保基金投資人和托管人的專業化水平是非常重要的。首先，要做好入口管理，嚴格的社保基金管理人資格篩選標準，然后通過招標方式確定；其次，我國政府，建立和健全社保基金運營機構的監督監管，設定最低收益率標準，保證資金不被違規操作；最后，完善退出監管，保證投保人的資金收益率，防止被套用，甚至像銀行一樣，存在“死賬”現象[4]。

3.社保基金投資市場化。我國的社保基金監管體制還是處在政府的整個保護之下，缺乏自身運轉的靈活性和主動性。筆者建議學習智利的私營退休基金管理公司（Pension Fund Administrators，簡稱AFP）管理方式，成立獨立的，專業性強的社保基金管理組織，倡導投保人運用“用腳投票”的方式，自主選擇AFP進行投資，投保人和AFP保持頻繁交流。另外，國家建立專門監督機構，對每一家AFP的運營狀況進行監督，以保證投保人投入的資金收益和及時轉移。

綜述，我國社會保障基金數額巨大，而且隨著時間的推移，還會不斷增加，但是我國社保基金投資運營機制不夠完善，所以導致基金投資收益低，為了改變這種現狀，就要求我國社保基金投資運營機制，必須有一套合理的投資運營制度設計為其保駕護航，以良好、穩定的金融投資環境做載體，加強社保基金監督的輔助作用，提高社保基金投資的多元化、專業化和市場化。此外，在組織內部，還要進一步完善機構設置、專職人員崗位和技術系統設備配備等方面的配合工作。只有這樣，才能真正實現社保基金的保值增值，為社會經濟持續、穩定和高水平發展做貢獻。

[參 考 文 獻]

[1]孔微巍，譚奎靜.完善我國社會保障基金投資運營監管對策研究[J].經濟研究導刊，2008（12）：135-137

[2]張廣科.社會保障基金—運行與監管[M].上海：上海財經大學出版社，2008-01：128

[3]趙樹佼.全國社會保障基金投資運營分析[J].金融與經濟，2013（7）：76-80

[4]魏志華，林亞清.社保基金的投資管理模式及其困境擺脫[J].財政金融，2013：47-55

[責任編輯：王鳳娟]endprint