水資源共同治理與制度安排研究

陳禮丹

[摘 要] 我國(guó)水資源治理中存在著初始委托主體缺失、治理目標(biāo)沖突和參與環(huán)境缺失三個(gè)方面的問(wèn)題。實(shí)施水資源共同治理可以提高信息透明度、規(guī)范利益者行為和有利于利益者合作的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)應(yīng)該改善目前的水資源治理環(huán)境，在法律的框架下實(shí)施政府主導(dǎo)的利益相關(guān)者共同治理機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 水資源；共同治理；制度安排；研究

[中圖分類號(hào)] F323.213 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

2012年中國(guó)環(huán)境公報(bào)顯示，我國(guó)七大流域地表水水質(zhì)基本處于好轉(zhuǎn)狀態(tài)，Ⅰ-Ⅲ類、Ⅳ-Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例平均值分別為58.7%，24.1%和17.2%，全國(guó)地表水國(guó)控?cái)嗝婵傮w狀況為輕度污染。2014年七大流域中Ⅳ類水質(zhì)占15%，Ⅴ類占4.8%，劣Ⅴ類占9%，總體狀況是處于好轉(zhuǎn)，但是個(gè)別類別水質(zhì)也時(shí)有上升。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，用水矛盾和沖突等水資源公共事件也不斷出現(xiàn)在公眾的視野中，人們也越來(lái)越多地關(guān)注流域水資源安全問(wèn)題。目前，我國(guó)正在實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度，建立了政府一把手負(fù)總責(zé)的省市縣三級(jí)最嚴(yán)格水資源管理制度。

一、目前我國(guó)水資源治理模式的缺陷

（一）初始委托主體缺失

我國(guó)的《憲法》和《水法》中規(guī)定礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有。全體公民是初始委托人，他們委托中央政府（即國(guó)務(wù)院）代為管理流域水資源，形成了初始委托關(guān)系。中央政府再委托那些涉及流域方面的如水利部門、環(huán)保部門等來(lái)具體管理水資源事務(wù)。然后這些部門再委托對(duì)應(yīng)的下一級(jí)相關(guān)部門來(lái)管理，形成了垂直委托代理方式。同時(shí)，還存在地方政府的平行委托方式。這就形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的多重委托代理關(guān)系。由于政府部門是權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，而且水資源開(kāi)發(fā)利用更多的是政府來(lái)強(qiáng)制實(shí)施，作為初始委托人的“全民”難以參與其中，其財(cái)產(chǎn)（水資源）主體地位相當(dāng)于實(shí)際上變成了虛的“無(wú)財(cái)產(chǎn)委托”。各級(jí)政府部門實(shí)際上擁有流域水資源的使用權(quán)益，成了“真正”的委托人和代理人。

（二）治理目標(biāo)沖突

我國(guó)對(duì)水資源實(shí)行的是流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。其中國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，縣級(jí)以上地方政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。不同層級(jí)政府之間存在著委托代理關(guān)系，容易發(fā)生信息不對(duì)稱問(wèn)題，從而產(chǎn)生利益和權(quán)力的博弈。政府在理論上是代表社會(huì)公共利益的組織。但實(shí)際上，政府并不總是公正無(wú)私的，組成政府機(jī)構(gòu)的各級(jí)官員也是理性經(jīng)濟(jì)人，有自己的利益。這樣會(huì)在水資源管理的時(shí)候，某些地方政府及其官員的行為可能會(huì)服從于追求經(jīng)濟(jì)利益的政績(jī)目標(biāo)，水資源的生態(tài)效益和社會(huì)效益則會(huì)不斷下降。

政府職能部門之間的利益沖突。由于流域是個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，水資源的管理要涉及到包括水利、環(huán)保、國(guó)土等多個(gè)政府職能部門。而且每個(gè)職能部門都有自己的效用函數(shù)和部門追求目標(biāo)，這也分割了流域的綜合性和整體性。當(dāng)治理目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，各部門必然會(huì)只關(guān)注自己的利益，相互之間很容易形成不合作的局面。尤其是對(duì)于責(zé)任不明確的問(wèn)題，更會(huì)形成目標(biāo)的沖突，難以最大化水資源的價(jià)值。

（三）參與環(huán)境缺失

當(dāng)下這種單向的水資源治理模式會(huì)帶來(lái)以下問(wèn)題。一是利益者參與性差。民眾作為水資源的直接使用者，尤其是流域沿岸范圍的居住者，他們最了解該流域水資源的具體現(xiàn)狀，對(duì)于水資源的治理和利用有著具體的利益訴求。但是政府單向決策模式使得民眾缺少可行的意愿表達(dá)機(jī)制。眾多利益相關(guān)者缺少意愿表達(dá)的渠道，政府難以了解本流域的真實(shí)情況。這也造成了委托人和代理人之間的信息不對(duì)稱。二是難以形成有效的監(jiān)督。委托代理理論中，為防止代理人利用委托人的授權(quán)侵害委托人利益，減少代理人的機(jī)會(huì)主義行為動(dòng)機(jī)，委托人監(jiān)督是必不可少的。既然水資源屬全民所有，其一切的利益和所得應(yīng)該歸全民。但由于公眾處于被動(dòng)地位，且初始委托人的虛位，所以難以形成有效的監(jiān)督。三是激勵(lì)機(jī)制的變異。理論上來(lái)說(shuō)，地方政府作為民眾的利益代表，它的目標(biāo)必須符合民眾的公共利益。而事實(shí)上流域內(nèi)各級(jí)政府部門是獨(dú)立的行動(dòng)主體，在做出決策時(shí)常會(huì)只考慮地區(qū)利益、部門利益、甚至屬地經(jīng)濟(jì)實(shí)體的利益，而民眾又缺乏對(duì)政府部門進(jìn)行制約的力量，其結(jié)果可能會(huì)違背甚至傷害大家的公共利益。由于在政府的考核中，經(jīng)常以GDP績(jī)效為晉升激勵(lì)制度，缺乏對(duì)破壞流域水資源相關(guān)政府部門的處罰。這會(huì)促使當(dāng)局管理者對(duì)流域?qū)嵤┎豢沙掷m(xù)的方式來(lái)開(kāi)發(fā)，以此實(shí)現(xiàn)自己的效用。這種變異的激勵(lì)機(jī)制造成了委托人和代理人在承擔(dān)后果上的不對(duì)等性。

二、運(yùn)用共同治理理論實(shí)施水資源治理

（一）共同治理理論

共同治理理論是在利益相關(guān)者理論基礎(chǔ)上提出的。利益相關(guān)者理論是M·布萊爾1963年正式提出。該理論指出企業(yè)最有效率的控制權(quán)安排形式是讓承擔(dān)使用資產(chǎn)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的集團(tuán)掌握資產(chǎn)控制權(quán)。利益相關(guān)者的資產(chǎn)都處于風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，因此他們應(yīng)該分享企業(yè)的控制權(quán)。通過(guò)設(shè)計(jì)一定的契約安排和制度來(lái)確保利益相關(guān)者具有平等參與企業(yè)所有權(quán)分配的機(jī)會(huì)，即董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)中要有股東以外的利益相關(guān)者代表。董事會(huì)確保各產(chǎn)權(quán)主體能平等參與公司重大決策，監(jiān)事會(huì)確保利益相關(guān)者作為一個(gè)獨(dú)立監(jiān)督主體，通過(guò)信號(hào)顯示機(jī)制及投票機(jī)制，可有效地監(jiān)督和懲罰經(jīng)營(yíng)者的違法亂紀(jì)行為。這種共同參與、相互監(jiān)督來(lái)制衡各利益相關(guān)者行為的機(jī)制就是共同治理機(jī)制。

隨著該理論發(fā)展和研究深入，共同治理理論研究主體開(kāi)始從企業(yè)擴(kuò)展到政府、社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體以及相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境等領(lǐng)域。在水資源研究領(lǐng)域，許多學(xué)者指出，流域水資源的管理缺乏公眾參與，較少考慮到流域其他利益相關(guān)者的利益訴求。我們應(yīng)該注重流域水污染治理的科學(xué)論證與公眾參與，形成社會(huì)共同治理機(jī)制。我國(guó)在中央政府規(guī)劃中也提出了“多方參與、共同治理”的社會(huì)管理創(chuàng)新戰(zhàn)略。所以，在水資源問(wèn)題上，應(yīng)該嘗試運(yùn)用共同治理機(jī)制。

（二）水資源共同治理模式的優(yōu)勢(shì)endprint

1.有助于降低代理成本

所有權(quán)與管理權(quán)的分離使水資源實(shí)際控制權(quán)落到了代理人——政府部門手中，由于委托代理中的信息不對(duì)稱性，處于水資源管理部門以外的利益者們很難有效監(jiān)控代理者的行為，而政府相關(guān)部門也很難了解流域水資源的真實(shí)狀況和居民的利益訴求。利益相關(guān)者共同治理能形成多方有效的信息溝通。比如，作為利益相關(guān)者的流域居民直接參與水資源治理，最容易觀測(cè)到水資源的治理和保護(hù)情況；作為環(huán)保機(jī)構(gòu)，其參與流域水資源治理，可以提供更加專業(yè)的保護(hù)技術(shù)和信息；政府通過(guò)法律和行政手段可以將這些來(lái)自不同領(lǐng)域、擁有不同信息的利益相關(guān)者引入到流域水資源治理中來(lái)，滿足其合理利益訴求，解決原來(lái)單向委托代理關(guān)系中信息不對(duì)稱等問(wèn)題，從而降低代理成本。

2.有助于規(guī)范管理

由于我國(guó)實(shí)施的是政府單向治理模式，流域管理中沒(méi)有建立起相應(yīng)的權(quán)力制衡機(jī)制。政府擁有強(qiáng)大的政治地位和權(quán)力地位，其他利益相關(guān)者不能有效參與到水資源管理中，流域水資源的使用和治理完全由政府說(shuō)了算，論證科學(xué)與否，執(zhí)行是否合法，都缺乏必要的監(jiān)督。即使管理過(guò)程中出現(xiàn)利益相關(guān)者對(duì)利益不均衡狀況提出了異議和反應(yīng)，也可能會(huì)由于政府強(qiáng)大壓力而使得既得利益者會(huì)侵害其他利益相關(guān)者權(quán)益。過(guò)去水資源沖突的原因就是在治理過(guò)程中，存在著以全局利益的名義來(lái)剝奪地方利益和個(gè)人利益，在手段上以控制或遏止地方、個(gè)人利益來(lái)完成的。共同治理通過(guò)賦予利益相關(guān)者一定的參與權(quán)和監(jiān)管權(quán)，由利益相關(guān)者代表進(jìn)入流域管理決策機(jī)構(gòu)，在水資源開(kāi)發(fā)和收益的決策上，能夠由不同利益訴求者達(dá)成最終的決議。由利益相關(guān)者代表進(jìn)入監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成水資源治理中權(quán)力相互制衡，有效防止權(quán)力濫用，規(guī)范各利益群體的行為。

3.有助于利益者合作

流域水資源利益相關(guān)者包括沿岸的居民、漁民、企業(yè)、市民、供水公司、政府部門、污水處理部門、非政府組織等，這些利益相關(guān)者們都擁有自己的利益訴求。從前面分析和實(shí)際情況來(lái)看，單向治理模式很容易造成不同政府部門間的不合作行為和不同利益者之間的機(jī)會(huì)主義行為，出現(xiàn)公共地悲劇現(xiàn)象。共同治理能夠從制度上確保利益相關(guān)者參與流域水資源治理中，降低利益相關(guān)者的機(jī)會(huì)主義行為，形成各利益相關(guān)者之間的合作。由于在共同治理中各方利益得到了保護(hù)，避免了不確定性，所以這有助于利益者之間合作關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，從而促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用。

三、流域水資源共同治理機(jī)制設(shè)計(jì)

奧斯特羅姆曾指出，解決公共池塘資源的“公地悲劇”可以通過(guò)自主治理來(lái)實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檫@種形式的公共品符合自主治理的嚴(yán)格限制條件。而對(duì)于流域水資源這種較為復(fù)雜的公共品來(lái)說(shuō)，還是有必要實(shí)施政府主導(dǎo)的利益相關(guān)者共同治理模式。一是從法律法規(guī)角度看，我國(guó)憲法規(guī)定，水資源等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有。水法也明確規(guī)定：國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。這些都從法律角度說(shuō)明我國(guó)流域水資源治理需要政府來(lái)主導(dǎo)的。二是從流域水資源的公共品特性來(lái)看。流域水資源作為一個(gè)整體，具有明顯的不可分割性和非排他性。由于利益者都是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，他們消費(fèi)的結(jié)果會(huì)產(chǎn)生公地悲劇。所以，奧普爾斯曾說(shuō)：“公地的悲劇需要靠強(qiáng)有力的集權(quán)政府才能解決”。因此，必須由政府來(lái)主導(dǎo)水資源的治理。

采用政府主導(dǎo)的利益相關(guān)者共同治理模式，可以解決三個(gè)難題。第一是制度供給，由于政府作為法定的代理人，對(duì)于水資源制度的設(shè)計(jì)具有足夠的動(dòng)力和動(dòng)機(jī)。如果單靠自主治理的話，沒(méi)有利益者有足夠的動(dòng)機(jī)來(lái)完成制度設(shè)計(jì)，最后還是會(huì)造成公地悲劇的發(fā)生。第二是可信承諾問(wèn)題，由政府主導(dǎo)的共同治理模式可以避免逃避責(zé)任和機(jī)會(huì)主義。由于先前的完全單向治理會(huì)造成機(jī)會(huì)主義行為，而將多個(gè)利益群體放入治理框架中，可以避免搭便車和機(jī)會(huì)主義行為。第三是相互監(jiān)督。由于不同的利益者居于治理框架中，這樣既可以監(jiān)督政府的行為，也同樣可以監(jiān)督其他利益者的行為，使水資源能夠發(fā)揮最大效益。

那么該如何設(shè)計(jì)共同治理機(jī)制呢？我們參考AlexeyVoinova提出的利益者參與水資源治理的原則，提出了我國(guó)水資源共同治理模式的基本框架和過(guò)程。

一是識(shí)別一個(gè)清晰的問(wèn)題來(lái)引導(dǎo)利益者。從水資源的治理內(nèi)容來(lái)說(shuō)，包括的內(nèi)容比較多。政府需要給予其他利益者們一個(gè)明確的目標(biāo)，比如水污染治理，這樣來(lái)吸引相關(guān)利益者們的興趣。二是盡可能早的讓利益者們參與進(jìn)來(lái)，組成合適的工作組，這些利益者的選取可以采取廣播或者其他選舉形式參與進(jìn)來(lái)，目的是能夠使工作組獲得公眾足夠的信任。三是要認(rèn)識(shí)到利益者的沖突，對(duì)于不同的治理目標(biāo)，肯定會(huì)對(duì)不同的群體產(chǎn)生沖擊或者損害，要清楚具體的沖突目標(biāo)是什么，采用合適的工具和方法來(lái)模擬和解決這些沖突。對(duì)于不同的利益者的訴求和愿望需要工作組能夠吸收和考慮。四是對(duì)于解決沖突的方法或工具獲得認(rèn)可，并且具有實(shí)際可行性。比如對(duì)于關(guān)停污染廠房，或者采用污水處理設(shè)施等，切實(shí)采用的方法能夠完成治理的目標(biāo)。五是對(duì)利益者們進(jìn)行結(jié)果的解釋和團(tuán)結(jié)，將實(shí)施后的結(jié)果通報(bào)給利益相關(guān)者，對(duì)于受到損失或者反對(duì)的利益者們能夠團(tuán)結(jié)，讓這些利益者們支持和理解這些治理目標(biāo)，對(duì)結(jié)果和過(guò)程進(jìn)行經(jīng)常的監(jiān)督和反饋，使水污染治理能夠持續(xù)下去，達(dá)到最終的理想效果。需要說(shuō)明的是，這些都需要在法律許可的范圍內(nèi)實(shí)施，而且實(shí)施起來(lái)可能會(huì)存在著成本問(wèn)題，但是這樣做的后果可以保證水資源的治理效果，避免出現(xiàn)水資源的沖突，造成大的社會(huì)矛盾。

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]endprint