1974年以來澳門政制變遷下的憲法性法律

李棟+康驍

摘 要：1974年，葡萄牙“四二五”革命之后，葡國開始真正賦予澳門自治的權力。澳門政制由此走上了一條較為獨立自主的發展道路。20世紀70年代中期和回歸前后，為適應澳門的新形勢，澳門政制進行了兩次較為重大的變遷。70年代中期，澳門建立了與地區自治相適應的政制。回歸之后，澳門則建立了與高度自治相適應的政制。這兩次重大的政制變遷，與澳門憲法性法律的演變有著密切的互動關系。憲法性法律的變革反映了澳門政制上的變遷，進而又固化了澳門政制的變遷。

關鍵詞：澳門;政制變遷;憲法性法律

作者簡介：李棟，男，法學博士，中南財經政法大學法學院教授，從事法制史研究;康驍，男，中南財經政法大學法學院研究生，從事法制史研究。

基金項目：國家社科基金重大項目“社會治理體制創新法制建設研究”，項目編號：14ZDC027

中圖分類號：D911 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2015）04-0090-07

1974年以來澳門經濟的繁榮，高度自治的建立以及回歸后澳門繁榮的繼續，在很大程度上可以歸結于1974年以來澳門政制的變遷與發展。

在現代社會，有關一國或地區的根本性社會問題一般都規定在憲法之中。這一基本規律對于澳門地區無法適用，無論是葡萄牙憲法還是中國憲法，都不曾全面規范澳門社會的根本性問題，其原因在于澳門特殊的政治地位使得兩國的憲法無法完全適用于澳門地區。而澳門從來就不是一個擁有獨立主權的國家，因此澳門不得制定專屬于自身的憲法。為規范澳門社會的根本性問題，葡萄牙和中國先后專門為澳門制定了憲法性法律，包括回歸之前葡國為澳門制定的數個組織章程以及回歸后全國人大為澳門制定的《澳門基本法》。一百多年來，為適應澳門特殊的政治地位，澳門政制等關系到澳門的各種根本性問題往往都是規定在專屬于澳門的憲法性法律之中。因此，澳門各憲法性法律是我們了解澳門政制變遷的“化石”。

1976年之前，在澳門生效的憲法性法律是葡國1972年專為澳門制定的《澳門省政治行政章程》（以下簡稱1972年章程）。“四二·五”革命之后，為適應新的形勢，葡國為澳門制定了新的憲法性法律——《澳門組織章程》（以下簡稱1976年章程）。為迎接澳門回歸，中國于1993年制定了《澳門基本法》（以下簡稱基本法），在澳門回歸之后取代1976年章程作為澳門的憲法性法律。澳門回歸之后，基本法在澳門正式生效，澳門主權由中國政府直接行使，澳門實行高度自治。本文嘗試從澳門憲法性法律演變的角度再現自1974年以來澳門政制的變遷。

一、地區自治的實現：1976年《澳門組織章程》的出臺

（一）“非殖民化”政策影響下的澳門

1974年4月25日，葡萄牙下層軍官組織的革命組織“武裝部隊運動”發動軍事政變，迅速推翻了統治葡萄牙長達半個世紀的獨裁政權，法西斯統治的時代由此終結，葡萄牙建立了民主政權，史稱“四二五革命”，也稱為“石竹花革命”、“康乃馨革命”、“鮮花革命”。

革命之后，為擺脫戰爭的泥潭，也迫于國際社會的壓力，葡國順應國際社會的呼聲迅速推行“非殖民化”政策，承認其殖民地享有民族自決與獨立的權利。由于聯合國1972年就通過決議認定澳門并不是殖民地，加之來自中國政府的壓力，因此葡萄牙將澳門視為“特殊地區”1。但是，葡國“非殖民化”政策的一些相關措施還是影響到了澳門，葡國在澳門推行了“行政上的非殖民化”2。1975年，葡萄牙撤走了駐澳門的軍隊，解散了澳門陸軍司令部和海防司令部。澳門元也與葡幣脫鉤，轉而與港幣聯系匯率，澳門享有了經濟上的自主權。

革命之后，葡國在“非殖民化”政策的影響下，不再視澳門為其殖民地。葡國轉而承認澳門是葡國管治下的中國領土，并表達與中國建交的希望，以通過與中國進行協商解決澳門問題。然而，協商解決澳門問題中葡不得不面對一個難題，即一方面，中葡兩國以及國際社會都承認澳門不是殖民地其主權歸屬中國;另一方面，葡國在澳門進行殖民統治長達一百多年，澳門的政制是在葡國殖民憲制的框架下進行設計與運作的。因此，在新的政治形勢下，1976年章程呼之欲出。

1974年11月19日，李安道抵澳履新。李安道參加過葡國“四二五”革命。他的到來給澳門帶來了“四二五”革命的自由民主理想。李安道上任不久便遇到了一大堆問題：世界能源危機和香港股市崩潰所引發的澳門經濟蕭條，以及1972年章程與澳門現實嚴重脫節。“四二五”革命之后，葡萄牙采取了一些非集權化的措施，但是更大的改革必須待葡萄牙新憲法制定出來之后才能進行。然而，由于革命勝利之后葡萄牙國內政局混亂一時間難以穩定下來，新憲法的起草遲遲沒有動靜。于是，李安道決定先草擬一部新的澳門政治章程，提交制憲大會審議通過，以適應澳門社會發展的需要。1974年1月，在李安道的指示下，澳門成立了起草工作小組，負責起草新的澳門政治章程。這部章程就是1976年葡國革命委員會（制憲機關）通過的《澳門組織章程》。

（二）“葡管中國領土”地位的法律確認

事實上，中葡兩國當時在澳門問題上的分歧還是很大的。1975年1月，葡國外交部發表公告，聲明中華人民共和國政府是中國人民唯一的合法代表，臺灣是中國的一個組成部分。一周之后，中國外交部對此表示歡迎，同時也表示，“但在澳門問題上，葡萄牙政府的態度與中國政府的一貫立場仍有距離”3。中國政府的一貫立場就是澳門不是殖民地，更不能作為殖民地重新回到祖國的懷抱。盡管在澳門問題上中葡兩國存在很大的分歧，但是“至晚在1975年4月，中國就和澳葡當局達成了共識：澳門不是殖民地，應保持現狀”1。

根據1976年章程的規定，澳門要建立自治但又不能隔斷與葡國主權機關的聯系。澳門作為葡管中國領土的政治地位初步形成。這一地位在同年頒布的葡國新憲法中得到了確認。葡國新憲法不再將澳門規定為葡國的領土，承認了先于其頒布的1976年章程的效力。澳門作為“葡管的中國領土”的地位得到了法律上的確認。

1978年1月，中葡駐法大使韓克華和馬爾丁斯正式開始建交談判。1979年2月，中葡兩國代表在巴黎發表建交公報。兩國從此建立起了大使級的外交關系。然而建交公報并沒有提到澳門，但是實際上兩國已經達成了原則性的諒解，即澳門為葡管的中國領土，將來澳門應歸還中國，但暫時仍保持現狀。

1987年簽署的《中葡關于澳門問題的聯合聲明》更是明確規定了澳門是中國領土，中國自1999年12月20日恢復對澳門行使主權，在此之前暫由葡萄牙政府負責澳門的行政管理。

（三）澳門地區自治的實現

“四二五”革命之后，葡國開始真正賦予澳門自治，澳門政制才開始走上較為獨立自主的發展道路。1976年章程就是這種地區自治的充分體現和具體化。1976年章程出臺后澳門建立了以行政為主導的體制。近四十年來澳門政制變遷的第一步完成。澳門建立的以行政為主導的政制模式2主要包括以下內容：

第一，立法會與總督的相互牽制權。澳門不是一個獨立的政治實體。澳門的主權既不歸屬于澳門居民，也不是由澳門居民行使。總督不是澳門居民選舉產生，立法會也不是一個完全的民意代表機構。因此難以用三權分立的理論來分析澳門政制。

1976年章程既賦予了立法會對總督的牽制權，也賦予了總督對立法會的牽制權。根據1976年章程的規定，立法會有權“監視在當地對憲法規則、章程規則及法律的遵守，并提請憲法法院審議總督發出的任何規定有否違憲或違法”，“訂定當地社會經濟、財政及行政政策總方針”，“核準行政當局每年收支預算的建議”，“審議總督、政務司及行政當局的行為”，“審覽本地每一經濟年度賬目”，“表決對施政方針的彈劾動議”。而總督則有權“行使立法職能、簽署法律及法令之頒布，規范法律及法例之執行，宣布訓令及批示”，“提請憲法法院審議立法會發出的任何規定是否有違憲或違法”，“以公共利益為理由，向共和國總統建議解散立法會”，“列席立法會，但無表決權”。

第二，立法會與總督主導下的管理制度。立法會和總督是澳門的本身管理機構，咨詢會會同總督運作。

總督是葡國除法院以外的主權機關在澳門的代表，由葡國總統委任，沒有明確的任期，但一般與總統共進退。立法會由17名議員組成，間選和直選各6名，總督委任5名。1990年章程修改后，議員數目增加到23名，間選和直選各2名，總督委任7名。總督行使執行權（行政權），根據1976年章程的規定，總督在行政方面負有主要責任。

立法會和總督共同行使立法權，立法會可以授權總督進行立法，也可以啟動追認程序否決總督的立法。立法會的立法權可以分為三類：共享性立法權，既未保留給葡國主權機關也未保留給其自身和總督的立法權，總督和立法會都有權行使的立法權;相對保留的立法權，應當由立法會行使，但立法會可以授權總督行使的立法權;絕對保留的立法權，只能由立法會行使的立法權。總督的立法權也可以分為三類：共享性立法權，沒有明確保留給葡國主權機關和立法會以及其自身的立法權;局限性立法權，須經立法會實現許可或在立法會解散后行使的立法權;專屬性立法權，只能由總督行使的立法權。1976年章程頒布之時規定澳門的司法機關依然從屬于葡國的司法系統，是葡國司法組織的一個組成部分。1989年葡國第二次修改憲法時才賦予澳門司法自治權。

1976年章程和1972年章程制定時澳門的政治地位不一樣，因此兩者必然存在根本上的不同。然而，1976年章程在很多地方繼承了1972年章程。這一方面是出于法律的保守性，人的理性不是萬能的，不能盲目相信人的理性，法律必須尊重傳統，重視人們的經驗，在變革不合理的法律時應采取漸進式的審慎變革態度;另一方面是由于社會變遷并未達到使1976年章程完全摒棄1972年章程的程度。從一定程度上講，1976年章程并沒有完全摒棄1972年章程殖民主義色彩較為濃厚的特點。澳門處于葡國事實上的殖民統治之下一百多年，因此章程的內容往往帶有殖民主義的痕跡。

1976年章程的制定與修訂基本上回應了20世紀70年代以來澳門政制面對的挑戰，滿足了澳門政制變遷的需要。然而，澳門政制猶如一個有機體，其進化是連續的又是具有一定次序的。從20世紀80年代末開始，澳門政制又遇到了新的挑戰：隨著回歸日期的確定以及臨近，澳門政制應該進行調整以適應回歸之后澳門社會發展的需要。

二、高度自治的建立：1993年《澳門基本法》的生效

（一）《中葡聯合聲明》與《澳門基本法》的出臺

中葡建交之后，澳門不安定的情緒并未完全消除。在中英就香港問題進行談判的期間，澳門居民對澳門的未來也十分關心。1984年10月，鄧小平在人民大會堂接見港澳同胞觀禮團全體成員時，明確表示：“澳門問題將會像香港問題一樣，同一個時間，同一個方式解決。”[1]（P251）1986年6月中葡兩國代表團在北京開始就澳門問題進行會談。經過近一年的談判，中葡兩國終于就澳門問題達成一致。1987年4月13日，中國與葡萄牙兩國領導人在北京人民大會堂正式簽署了《中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關于澳門問題的聯合聲明》。《中葡聯合聲明》于1988年1月15日正式生效，澳門也從此進入了過渡期。

根據聯合聲明，“澳門地區是中國領土，中華人民共和國政府將于1999年12月20日對澳門恢復行駛主權”（第1條），在澳門回歸前由葡國負責澳門的行政管理（第3條）。聯合聲明第2條規定中國政府根據“一國兩制”對澳門恢復行使主權，在澳門設立特別行政區，澳門享有高度的自治權，包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。澳門政制將依據中葡聯合聲明進行有計劃的變遷。1

聯合聲明的簽署使得澳門的未來逐漸明朗化。但是擺在澳門居民和中國政府面前最重要的法律問題也是最重要的政治問題是：如何設計澳門回歸后高度自治政制，回歸后澳門社會的根本性問題規定在什么法律之中。這些問題也是1999年澳門回歸祖國后政治結構將發生的變遷要求澳門和中國政府必須解決的問題。基本法呼之欲出。

1988年4月，第七屆全國人大第一次會議通過決定，成立“澳門特別行政區基本法起草委員會”負責起草《澳門基本法》。同年10月“基本法起草委員會”舉行了第一次全體會議決定成立基本法咨詢委員會負責聽取并反饋澳門各界人士的意見。《澳門基本法》的起草經歷了準備階段、形成征求意見稿階段、形成基本法草案階段和通過基本法階段。2基本法起草委員會先后召開了9次全體會議、3次主任擴大會議、72次專題小組會議、3次區旗區徽會議，以及多次到澳門直接聽取澳門各界的意見、建議和要求。

1993年3月31日，第八屆全國人民代表大會第一次會議終于正式通過了《澳門基本法》。基本法的出臺是為了適應從地區自治的政制到高度自治的政制的轉變。

（二）澳門高度自治的建立

根據基本法的規定，澳門實行高度自治，澳門特別行政權根據全國人大的授權依照基本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。基本法為澳門設計了與高度自治相適應的政制模式：行政長官制1，其主要內容包括以下幾個方面：

第一，行政、立法、司法三權分立。根據基本法的規定，澳門特區政府作為行政機關行使行政權，行政長官是特區政府的首長。立法會作為特區的立法機關行使立法權。特區的司法機關包括法院和檢察院。特區法院行使審判權，獨立進行審判，只服從法律，不受任何干涉。特區法院法官由行政長官任免，但法官的免職須得到法官審議庭或立法會的建議。特區檢察院獨立行使檢察職能，不受任何干涉。檢察長由行政長官提名，報中央人民政府任命，其免職由中央人民政府根據行政長官的建議決定。

第二，立法權和行政權互相牽制。立法對行政的牽制主要表現在以下兩個方面：一方面，特區政府必須遵守法律并對立法會負責，執行立法會通過的已生效的法律，定期向立法會作施政報告，答復立法會議員的質詢;另一方面，立法會有權審核政府提出的財政預算案以及預算執行情況報告，根據政府的提案決定稅收，批準由政府承擔的債務，聽取行政長官的施政報告并進行辯論，對行政長官提出彈劾案報請中央人民政府決定。行政對立法的牽制主要表現在：行政長官有權任免7名立法會議員;遇有法定事由時，可解散立法會。

第三，突出行政長官的地位。根據基本法的規定，行政長官由澳門居民間接選舉產生并報中央人民政府任命。行政長官既對澳門特區負責又對中央人民政府負責。行政長官既作為特區的首腦代表澳門特區，同時還是澳門特區政府的首長。相應地行政長官的職權也可以分為兩類：特別行政區首長職權和特別行政區政府職權。特區首長職權包括：執行基本法和適用于澳門的其他法律;簽署立法會通過的法案、公布法律;簽署立法會通過的財政預算案，并將財政預算、決算報中央人民政府備案;提名并報請中央人民政府任免各司司長、廉政專員、審計長、警察部門負責人和海關負責人等主要官員和檢察長;執行中央任命政府以基本法發出的有關指令;頒授澳門特區獎章和榮譽稱號;赦免或減輕刑事罪犯的刑罰;處理請愿、申訴事項。特區政府首長的職權包括：領導特區政府;決定政府政策，發布行政命令;制定行政法規并頒布執行;任免公職人員;批準向立法會提出有關財政收入或發出動議;代表特區政府處理中央授權的對外事務或其他事務;決定政府官員或其他負責人員是否向立法會或所屬的委員會作證或提供證據。[2]（P250-251）

基本法保留并發展了行政主導的政治體制，提高了行政決策的效率，滿足了自20世紀70年代以來的主宰澳門經濟命脈的華人居民的需求，有利于澳門順利回歸到祖國的懷抱，最終有利于澳門社會發展與政治穩定。

三、澳門憲法性法律演變與澳門政制變遷的互動

（一）澳門憲法性法律演變反映了澳門政制變遷

“法律根植于社會，生長于社會，法律的真實效力不是源于主權者，而是源于社會的承認。”[3]（P111）既然如此，那么法律必然會維護其產生的基礎——社會狀態，社會變遷之后，如果不對原有的法律進行修訂，則原有的法律必然會對社會變遷的進一步深入產生阻礙作用。社會變遷之后，與變遷之前的社會狀態相適應的法律必然也將隨之作出調整。近四十年來，澳門政制的變遷是澳門憲法性法律演變的重要原因之一。1976年章程和1993年基本法基本上滿足了新形勢下澳門政制變遷的需要。

1976年章程和1993年基本法都反映了澳門政制變遷的需要。1976年之前澳門的政制是在殖民憲制的框架下構建的。總督和立法會為“澳門省”的自我管理機關，“省咨詢會”協同工作。立法權由立法會和總督行使，除葡國國會和政府所屬的立法范圍，可以對“澳門省”各有關事項立法。行政權由總督行使，總督可將部分職權授予秘書長執行，但財政權不可轉授。總督由葡國海外部部長提議、部長會議任免，任期四年，是葡國派駐澳門的最高官員和代表，也是澳門的最高民事、軍事和財政權威。此外總督還擔任立法會主席。從總體上看，1976年之前葡國中央政府集大權在身，澳門的政制與殖民管治一致。1976年章程頒布之后，澳門在地區自治的框架下確立了以行政為主導的政制。總督和立法會仍為澳門本身管理機關，但是總督由葡國總統任命，總督不再擔任立法會主席，立法會人數增加。總督是葡國除法院以外的主權機關在澳門的代表，擁有全部行政權以及部分立法權;立法會主要行使立法權和牽制權;司法權由法院和檢察院行使。1976年章程還規定立法會對總督有較大的牽制權，對總督進行法律監督和行政監督，比如提請葡國憲法法院審議總督發出的規定是否有違憲或違法，核準行政當局每年收支預算的建議，審議總督、政務司及行政當局的行為、審覽本地每一經濟年度賬目、表決對施政方針的彈劾動議。

1993年基本法則在高度自治的框架下為回歸后的澳門特區設計了行政長官制的政制。行政長官行使行政權，立法會行使立法權，法院和檢察院行使司法權。行政長官的權力來源、產生及任期，性質和地位，職權都與總督有很大的差別。[2]（P247-252）

澳門憲法性法律規定的澳門政治體制的轉變正是澳門政治地位的變遷在澳門憲法性法律上的反映。

（二）澳門憲法性法律的演變固化了澳門政制變遷

政治與法律都是伴隨著國家起源而產生的，兩者同屬于上層建筑。一方面政治是法律的基礎，政治變遷是法律變革的原因之一;另一方面“法律是政治的正當性的源泉”[7]，政治權威的梳理、政治秩序的維系和政治權利的順利行使，都依賴法律提供的正當性的支持，政治變遷依賴于法律的確認。近四十年來，澳門政制上的變遷都有賴于澳門憲法性法律的確認，主要表現在以下兩個方面：

第一，澳門政治地位從根本上依賴于澳門憲法性法律的確立。政治和法律作為兩種不同的控制社會的方式和手段，相互之間是存在很大的差異的。政治靈活多變，權宜性和自由裁量特色突出，而法律則具有普遍性和一般性，相對保守、穩定和可靠。面對政治和法律，人們也往往更愿意相信穩定的法律而不是多變的政治。1974年“四二五”革命之后，葡國外交部長蘇亞雷斯和區際領土協調部部長在多個公開場合表示，“不應將澳門看成葡萄牙的殖民地，那只不過是葡萄牙當局駐守并行使主權的一個城市”1。為維護澳門的穩定，1974年10月葡國區際領土協調部部長還對澳門進行了訪問。并且，“至晚在1975年4月，中國已與澳葡政府達成共識：澳門不是殖民地，應保持現狀”2。盡管如此，澳門不會歸還中國的言論一時間甚囂塵上，澳門內部各派政治力量也明爭暗斗，澳門居民深深擔憂澳門的現狀以及未來。直到1976年章程以及葡國新憲法確認澳門為實行地區自治的“葡國管治下的中國領土”后，澳門社會才開始真正安穩下來。自此，澳門居民以及外界才對澳門的現狀以及未來有了信心，而不至于心懷擔憂。同樣地，1993年《澳門基本法》的出臺也為澳門居民以及外界吃了一顆定心丸。

第二，澳門政治體制的變遷依賴于澳門憲法性法律。“政治以權力為中心，法律以權利為依歸。”[4]權力如果缺少了權利的限制，就極可能變成一種禍害，有害于公共福利。因此，權力的分配必然需要由法律進行安排，一般都是由一國憲法進行安排，而澳門則是由其憲法性法律作出規定。1976年章程設計了葡國管治下的中國領土——澳門的政治體制。1976年章程頒布之后，澳門的政治結構按照該章程規定的行政主導體制以及澳門當局與葡國中央政府之間的關系運行。1993年《澳門基本法》是20世紀末澳門政治變遷的具體計劃，回歸后澳門的政治體制完全按照《澳門基本法》的規定進行構建與運行。從這個意義上來講，澳門政治的變遷是澳門憲法性法律變革的結果。

近四十年來，在這種互動之中，澳門順利平穩地實現了回歸，澳門的自治以及民主化也得以實現，澳門法律的現代化和本土化也得以進行。然而，我們同時也應該看到，澳門憲法性法律的轉變也可能給政制的變遷帶來負的作用。比如1976年章程，一方面以行政為主導，另一方面又提升立法會的地位，賦予立法會對總督較小的牽制權。這種制度設計造成了澳門政制內部矛盾的根源，并導致了1984年澳門立法會被總督建議葡國總統解散的政治事件。回歸之后澳門的政制總體上運行平穩，但也存在缺陷。行政權的獨大也容易導致權力失衡，引起行政權的濫用，甚至可能會影響到澳門政制模式應有的平衡。行政長官的任命也存在缺陷，如果中央人民政府不任命澳門當地推選出來的行政長官人選，這時該如何處理，無論是憲法還是基本法都沒有具體的規定。

參 考 文 獻

[1] 吳志良：《澳門政治制度史》，廣州：廣東人民出版社，2010.

[2] 趙向：《從組織章程到基本法——澳門回歸前后政治體制比較研究》，載駱偉建、王禹主編：《澳門人文社會科學研究文選基本法卷》，北京：社會科學文獻出版社，2009.

[3] 尹伊君：《社會變遷的法律解釋》，北京：商務印書館，2003.

[4] 程漢大：《政治與法律的良性互動——英國法治道路成功的根本原因》，載《史學月刊》2008年第12期.

[責任編輯 李宏弢]

Constitutional Law against the Transformation of

Political System in Macau after 1974

LI Dong，Kang Xiao

（Law School， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan， Hubei 430073， China）

Abstract： After the Portuguese “April 25th” Revolution in 1974， Portugal begins to endow real power of autonomous reign on Macau. Political system in Macau begins a relatively independent development way. In 1970s and after the return to China， to code with new situation， political system in Macau undergoes two great transformations. In the mid 1970s， Macau establishes a political system suitable to the autonomy. After the return， Macau establishes a system suitable to the high degree of autonomy. These two transformations form a close interactive relation with the change of the constitutional law， which reflects the change of system and consolidates the latter.

Key words： Macau， change of political system， constitutional law