利益博弈視角下的生態補償機制協調路徑

時舒欣　丁金華

摘要：隨著經濟的飛速發展，生態環境危機日益嚴重，生態建設刻不容緩，而作為我國經濟發展重鎮的蘇南地區在生態建設方面也作了有益的嘗試。生態補償作為生態建設中的利益協調機制，其工作成果對生態環境保護治理成效有重要的影響。從生態補償利益博弈的視角出發，在對生態補償中各利益方的博弈行為及其利益訴求進行分析的基礎上，針對蘇南地區在生態補償工作中存在的權利回應機制缺失、融資手段單一、監管機制簡陋等一系列問題進行的分析表明，通過包括受償者利益反饋機制、市場交易平臺在內的權力回應機制的構建，市場調控手段的采用和市場機制的建設，監管體制以及國家和地區生態補償法律體系的建立和完善來實現在生態補償決策、運行、管理三個層面各利益主體間的交流和相互制約，有利于構建完善的生態補償利益平衡機制，而群眾環境保護意識和生態維權意識的增強則是生態補償制度得以順利運行的社會基礎和根本保障。

關鍵詞：生態補償；利益博弈；調控策略

中圖分類號： S181 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2015）03-0406-04

生態補償機制是以保護生態環境，促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度[1]。在土地浪費嚴重，生態環境日益惡化并逐漸成為制約經濟發展的重要因素的今天，生態補償機制的建立與完善對于均衡社會利益，調節社會矛盾，順利實施可持續戰略以及實現人與自然和諧相處等有著重要的意義。

蘇南地區是我國經濟最發達的地區之一，面對日益嚴重的生態環境危機，蘇南地區響應國家號召，開展了包括生態補償在內生態建設工作。早在2008年，蘇州市委、市政府便將建立健全生態補償機制列為全市城鄉一體化發展綜合配套改革的重點內容之一；2010年蘇州市人大相繼作出了《關于進一步加強蘇州生態文明建設的決定》、《關于建立生態補償機制的意見（試行）》，并在市內多個地區進行了生態補償的嘗試[2]。蘇州市的生態補償工作為全省作了表率，然而在實試過程中也暴露出許多問題，如強調了生態補償費的強制執行，忽略了具體受償人民的利益訴求；強調了政府管制和買單的作用與可行性，忽略了對于經濟市場機制的運用[3]；強調了區域內的管制協調，忽略了區域間的協商合作等。這些問題降低了生態補償工作的利益協調效果，不利于地區的生態建設。基于這一現狀，我們從利益博弈角度出發，在分析生態補償各利益主體博弈模式的基礎上，從生態補償決策、運作與管理等不同層面探求平衡其利益沖突的可能性應對策略及機制構建，以推動蘇南地區生態補償工作更好地開展。

1 利益博弈視角下的生態補償

1.1 生態補償博弈的相關利益主體

1.1.1 補償主體

補償主體一為政府，生態利益的公共利益屬性和通常情況下受益主體的廣泛性決定了政府在受益主體和受償主體之間難以進行直接補償時，作為公共利益的代表向受償主體進行補償。此時，政府實際上是替代補償主體。補償主體二為可以明確界定的生態受益者，某些情況下，生態受益者和生態利益提供者可以做出明確的界定，如流域上下游之間、特定的區域之間。這時候，補償主體和受償主體之間可以通過雙方協商談判而進行直接補償。補償主體三為導致生態利益減損的環境資源開發利用者，其因開發利用活動導致嚴重的環境污染和資源破壞，使一定區域范圍內的生態服務功能下降，公眾的生態利益減損，環境資源開發利用者因此負有補償義務。

1.1.2 受償主體

受償主體一為特定生態功能區，2008年的《全國生態功能區劃》將全國生態功能區劃分為生態調節功能區、產品提供功能區和人居保障功能區3類。2011年的《全國主體功能區規劃》從國家層面提出優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的開發模式。重要生態功能區所屬的地區或公眾履行了其所承擔的保護生態環境、維持生態平衡的義務，但同時也被剝奪了發展自身經濟、擺脫貧困的權利，政府或生態受益者理應對其承擔補償責任。受償主體二為因保護和改善生態環境而自身利益受損者，指生態建設過程中，為提高生態服務功能做出貢獻，創造或增進了公眾生態利益而自身利益減損的社會主體，如參與退耕還林、退耕還湖工程的農民等。受償主體三為環境資源開發或破壞的直接受害者，指開發利用環境資源活動中造成污染和破壞，在治理環境污染和資源破壞過程中的直接受害者[4]。

1.1.3 生態補償執行主體

政府除了作為生態補償的補償方之一，還兼任著生態補償執行主體的雙重身份。在建立生態補償制度，協調生態補償各方利益，搭建生態補償合作對話平臺，引導市場主體進行生態補償運作等方面政府主體從平衡社會利益、維護社會公平、實現區域可持續發展的角度出發發揮著不可替代的執行主體的作用。

1.2 生態補償利益主體間博弈關系分析

博弈論又稱對策論，是研究各博弈方之間的策略對抗、競爭，或面對一種局面時的對策選擇。即在多決策主體之間行為具有相互作用時，各主體根據所掌握信息及對自身能力的認知，做出有利于自己的決策的一種行為[5]。

地方政府作為生態補償的主體，其關注的焦點是如何通過對社會利益的合理分配來最大限度地推動地方社會經濟的發展。因此，地方政府對生態補償的利益訴求主要表現在要用最經濟的補償手段為地區謀取最好的發展前景，并憑借其掌握的政治權利對各種社會利益進行平衡與折中，并對社會資源進行分配。而在我國，因政府管制的行政模式所限，政府在生態補償博弈各方中具有壓倒性的優勢，使得博弈機制整體呈現失衡的傾斜態勢，政府手段過于強勢專斷會引起其他利益方利益訴求難以表達，參與興趣降低，互動不暢，生態補償公平性受損等諸多問題，從而導致博弈過程陷入僵局，博弈內容僵化，利益平衡困難。

而在市場經濟條件下，企業根據市場需求做出對自身有利的選擇，傳統經濟學相信市場機制可以促成個人利益與集體利益的最大化，而囚徒困境的理論卻否定了這樣的觀點。如在資源開發利用中，作為公共資源的生態環境，由于其自身的外部性，無法通過價格、競爭機制來實現其最優配置，因此通過生態補償來進行利益平衡，但博弈雙方為生態資源的保護者和生態資源的受益者，通常都會朝著自身利益最大化的方向做出選擇，往往最后的結果就是雙方實現了個體理性的納什均衡，卻無法實現個人利益和社會利益的最大化。在這些情況下，都需要政府政策的調控干預來調配個體的利益選擇，將個人理性與社會理性相結合，實現真正合理的利益平衡[5]（圖1）。

2 生態補償中利益調控面臨的主要問題

2.1 權力回應機制缺失導致生態補償公平性受損

在蘇南地區的生態補償工作中，生態環境保護與管理權利從政府系統向社會系統自上而下的單向運作，社會公眾和社會組織系統被動地執行和實施，缺少社會系統的反饋和交流機制，政府是生態環境保護與管理的權利核心，社會系統的話語權和參與管理權大受限制[6]。同時，由于參與群眾自身知識文化水平的局限性以及缺乏組織，導致生態利益表達主體缺失，群體性的訴求被個體化，弱勢群體在社會利益分割與制衡中難以與其他利益主體集團抗衡，其應享有的生態利益喪失或被侵蝕。

權利回應機制的缺失導致了生態市場治理失靈，社會治理不足，生態補償工作效率低，群眾認同度低。弱勢的利益主體因其在生態補償中缺少話語權導致其機會成本較低，長此以往，還會形成生產性鎖定，抑制地區發展能力。而利益表達機制的缺失又增加了受不公待遇群體采取體制外的表達手段的幾率，從而增加了社會動亂與不穩定的風險[6-8]。

2.2 資金籌措手段僵化導致生態補償資金缺乏

目前，資金缺乏是蘇南地區生態補償的關鍵障礙，資金籌措手段僵化是導致這一問題的根本原因。而資金籌措手段僵化實際則是由生態補償機制內部政府主體與市場主體互動機制權利失衡，互動模式僵化造成的。

首先作為蘇南地區生態補償執行主體的蘇南各地方政府在生態補償過程中存在職能越位的問題，如蘇南鄉村地區普遍存在的金融抑制嚴重的狀況就是其體現。政府過多的限制導致市場主體能動性減弱，積極性降低，參與性不強。其次地方政府還存在職能缺位的問題，蘇南地區生態補償市場交易平臺的缺失，生態產權市場法律制度規范的缺位都增加了市場參與生態補償的難度，降低其參與調節的可行性，而目前國際上較為流行的碳交易、水交易、生態標志認證、信托基金等市場補償手段也都沒有得到政府的支持利用。政府權力施行不當造成的擠壓加之市場主體本身綠色發展意識與責任心的缺失共同導致了蘇南生態補償市場統籌困難的局面。

而就同樣作為補償主體的政府本身來說，其自身的體制問題是其陷入政府籌資困境的根源，生態補償標準界定的不合理性、補償手段的單一性和不可持續性以及缺乏橫向轉移機制的補充和有力的生態稅費制度政策的支撐導致了生態補償高開低走的尷尬局面[9-11]。

2.3 觀念、法律監管制度、基礎研究落后導致生態補償缺乏保障

目前，從蘇南地區乃至全國都存在生態環保意識缺失，生態補償觀念落后的問題。長期存在的“環境資源無價”觀念難以根除，在這樣的意識背景下，社會各方對生態補償制度建立存在潛意識的輕視心理，生態補償重要性被降低甚而忽視。這種態度導致生態補償概念群眾接受難度增大，生態補償與生態保護總是被混為一談，生態補償相關法規被歸并在現有環境法中，完整獨立的法律體系缺失，而相關法律內容簡略，可操作性差，而針對蘇南地方生態補償的具體法規更是敷衍了事，千篇一律。對生態補償的輕視還導致了統一的管理機制的缺位，生態補償管理部門分割嚴重，政出多門，實際操作中依據混亂，效率低下，建設工作多淪為面子工程。同時，生態補償監督機制簡陋，以蘇州為例，其生態補償制度運作過程中缺少一個相對獨立的監督方，對生態補償的實施也沒有進行獨立的評價，更缺乏有效的救濟機制進行監督與制衡[11]。最后，人們對生態補償的輕視加劇了其相關基礎研究滯后，進一步造成生態補償運行合理性缺失，從而再次降低群眾的認同感，導致生態補償陷入管理失靈的惡性循環[11-13]。

3 蘇南地區生態補償協調路徑分析

3.1 決策層面——組織社會力量，搭建對話平臺

決策層面的利益調控主要是為各利益主體創建一個利益表達、博弈的平臺，減少由利益表達機制缺失帶來的不公平因素對決策結果的干擾。在蘇南鄉村等地的生態補償決策過程中組建社會中間層組織[14]來代表弱勢群眾進行利益表達，同時配以專業人員對其進行專業技術及法律方面的指導和援助。社會中間層組織由于其所具有的公益性、非營利性和民間性等特點，且能夠代表其成員以及一定范圍內的利益相關人，因此更容易取得相關利益群體的信任，更好地進行利益表達，同時也能促進決策過程的公正進行。

針對具體的決策過程，首先，在決策之初就應當使各利益相關方都加入到平等對話中來，并鼓勵代表相關利益群體的社會中間層組織納入決策參與的相關方，利用社會中間層組織的能力可以統一其代表利益方的利益訴求，避免了群體性訴求個體化而導致的話語權失效，同時可以減少體制弊端引起的矛盾，增強相關機構的應對能力。其次，在決策過程中，不同利益主體應在專業技術人員支持下，將各方矛盾和沖突轉化成相應的觀點和論據使其理性與表面化，使得各方充分認識到其在建設過程中的利益得失，有針對性地在特定生態建設情景之中開展公平的博弈，并基于這樣的基礎制定初步的協調方案。另外，相關部門應將各方協調的結果相應地反映到生態建設政策方案的籌劃與制定中，減少方案執行中的漏洞，增強其可執行性，使這種共同參與的民主性手段與傳統的政府指令性手段互為補充，同時帶動公眾的理性思考，提高其參與決策的積極性與能力，并提高政策的透明度與可操作性[15]。最后，社會中間層組織應向進行生態維權的群眾提供力所能及的幫助，蘇南各地方政府也有義務支持協助其組織開展群眾的相關法律知識學習、技術培訓等活動，同時鼓勵其加強與其他組織的聯系和合作，如律師事務所、公證處、婦聯、共青團、工會等，擴大其法律援助工作的社會影響力（圖2）。

3.2 運行層面——拓寬生態補償融資渠道，健全融資機制

首先，建立完善生態補償稅征收體制與縱橫向轉移支付機制。政府作為生態補償的執行主體，在國家層面，應通過立法設立生態補償稅，與自然資源保護稅、污染稅以及其他相關稅收法律制度并列，共同構筑我國的生態稅法律體系。而就蘇南地區來說，可以嘗試建立生態補償費制度，建立生態補償專項資金，切實加強水資源費的征收，調整優化水資源費使用結構，用于水源工程和水資源保護工程建設。在蘇南城市開展基于生態補償的縱向財政轉移支付制度創新，以各市、區為單位，在現有的一般性轉移支付核算因子的基礎上，增加生態補償因素，增加各市、區對鄉鎮一般性轉移支付[16-19]。在處理流域生態補償問題如太湖水域的濕地生態補償問題時，采取流域統一管理為主、地方政府區域管理為輔，由國家牽頭建立跨區域濕地生態補償協作制度，依靠周邊的蘇州、無錫等市縣的協調合作共同完成，并在合作的基礎上實現相互監督與制約[11]。建立地區間橫向生態補償協作機制、健全橫向支付手段，提高生態治理、生態補償效率[13～20]。

其次，建立蘇南地區生態環境資源保護的產權交易市場。政府應充分發揮生態補償執行主體的組織協調能力，搭建生態補償市場交易平臺，積極嘗試政府綠色采購、生態建設配額交易、生態彩票和生態補償債券、生態標志制度等一系列市場籌資手段，調動生態補償市場主體的積極性，打破政府縱向轉移為主的籌資局面。開發蘇南地區濕地生態市場服務系統，培育濕地生態補償資本市場，支持具有一定競爭優勢并致力于濕地資源開放利用的生態環保企業上市發行股票，進行社會融資。積極開展生態工程建設，將“十二五”規劃所倡導的生態工業、生態農業、生態養殖、生態林業、生態旅游等產業的開發建設落到實處，拓寬生態補償金的市場統籌渠道[16～22]。

最后，政府主體應放寬對市場補償主體的金融限制，制定激勵機制。通過實施優惠利率、貼息貸款和提供擔保等政策推動蘇南鄉村地區銀行進行“綠色銀行”建設。鼓勵政策性銀行如中國農業發展銀行和開發銀行等提供技術援助貸款，強化商業銀行的社會責任感，敦促其將實施可持續金融戰略作為其核心價值導向。加強信貸項目的環境風險管理，可建立信貸項目分類過濾機制，依據環境風險標準對貸款項目進行分類過濾，實施不同的授信標準，或建立綠色信貸審批快速通道，對綠色環保、清潔能源等項目納入循環經濟、降低污染的優質項目中優先審批發放[10]（圖3）。

3.3 管理層面——完善法律體系，健全監管機制

首先，推進生態補償頂層立法，完善蘇南地方生態補償法律制度。（1）制定確實可行的生態補償條例，并使生態補償的具體內容（生態補償的目標、原則、補償的對象、主體、標準、基本途徑、相關法律責任等）得到明確具體的規定。對現行的環境關系進行全面性調整，以與新的生態補償需求相適應[13-20]。（2）完善蘇南地區以濕地生態補償法律制度為主的生態補償法律體系。濕地資源產權界定是完善濕地生態補償法律制度的第一步，針對目前我國濕地資源法定所有權與事實所有者相分離的現狀，可行的措施是根據濕地分布的特點及其面積大小和重要程度，實行從地方政府到農民集體再到個人的使用權層級性界定方式。另外地方相關機關應考慮將濕地實施生態補償的諸多內容，如補償對象、范圍、標準、方

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式等列入地方的濕地保護條例中，以法律的權威賦予其實施的正當性[11]。

其次，整合重構生態補償管理體制，完善流域生態環境管理制度。蘇南各縣市亟需建立一個針對生態補償制度運作的頂層協調機制，并利用此權威機構來進行統一領導與協調，整合有關生態補償監管內容，將部門籌措生態環境資源資金的行為轉變為政府行為，消除各個部門各自為政的現象，建立濕地流域橫向生態補償管理協調機制，加強區域間合作，解決跨市跨區域濕地、流域綜合補償經常面臨難產的問題[11]。同時，完善流域生態環境管理制度，制定太湖、陽澄湖生態保護區補償管理制度，建立流域斷面水質監測系統和水文監測系統和基于水質和水量達標控制指標的水資源保障補償制度。落實兩湖生態保護區建設規劃，加強生態保護區基礎設施及生態保護項目建設，提高生態保護區建設和管理水平[16-22]。

最后，構建蘇南地方生態補償全方位監督機制。（1）建立生態保護責任制，實施官員問責制的監管手段，市、縣、鎮、村之間通過簽訂生態補償目標責任書的方式來明確責任、權利的歸屬[11]。（2）完善生態救濟制度，通過立法保障對生態補償制度的具體救濟方法、程序、責任方式予以規范化、制度化。建立生態補償的訴訟保障機制，使生態資源的供給者、受害者能通過法定的行政復議、司法訴訟、環境仲裁等多種手段來維護其自身權益，實現權力救濟的有效運轉[13]。（3）政府加大斥資支持鼓勵相關科研教育機構進行生態補償機制構建的科學研究工作，以推動蘇南地區的生態補償機制科學建設。（4）引入社會力量對生態補償過程進行監督。重視社區等非政府組織在生態補償中的重要作用，可通過舉辦聽證會、座談會，進行問卷調查、實地走訪等方式來為社區參與生態補償提供渠道。引入媒體監督、社會輿論監督等方式，促進信息公開化，并加強生態補償概念及相關法律、制度的科普教育工作，加強群眾的生態系統價值認同感和生態維權意識，從而促進生態補償政策更好地執行[18-21]（圖4）。

4 結論

生態補償機制運行的根本目的是在生態建設中保障社會公平，平衡社會利益，從而最終實現社會的可持續發展。而生態補償機制發揮真正的效力有賴于社會生態、發展觀念的轉變和相關體制的合理建設和完善。本研究針對蘇南地區生態補償機制實施現狀，從生態補償利益主體博弈的角度分析了生態補償利益協調的可行路徑。結果顯示，通過包括受償者利益反饋機制、市場交易平臺在內的權力回應機制的構建，市場調控手段的采用和市場機制的建設，監管體制以及國家和地區生態補償法律體系的建立和完善來實現在生態補償決策、運行、管理三個層面各利益主體間的交流和相互制約，有利于構建完善的生態補償利益平衡機制。而群眾環境保護意識和生態維權意識的增強則是生態補償制度得以順利運行的社會基礎和根本保障。

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