中國審計市場的管制、監管與發展

劉明輝　汪玉蘭

摘 要：中國政府對審計市場的管制與監管構成了制度環境中最重要的部分，進而影響到審計市場的深化與發展。本文從中國審計市場這一特定的背景出發，研究在注冊會計師行業發展的不同階段，管制與監管的效率與效果。具體而言，本文對管制與監管的內涵進行了界定，討論了中國審計市場發展過程中管制與監管的變革，通過對不同時期審計失敗次數及處罰及時性的對比，分析在中國現有制度背景下管制與監管對審計市場發展的推動作用。

關鍵詞：審計市場；管制；監管；審計失敗；注冊會計師

中圖分類號：F239.0 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2015）02-0086-09

“監管不足，管制有余”，這是民眾對一些政府機構的普遍看法。中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題決定》（以下簡稱《決定》）指出：要落實市場在資源配置中起決定作用，關鍵要推進政府改革，劃清政府與市場的邊界，大幅度減少政府對資源的直接配置。同時《決定》指出：探索負面清單管理模式，該種管理辦法的實施，是對投資準入與市場監管的重大改革。張卓元[1]認為，這意味著中國將實現由“嚴進寬管”的審批制度向“寬進嚴管”的備案制度轉變，意味著政府行為由“重管制”向“重監管”的轉變。

究竟何為管制？何為監管？管制和監管是如何影響市場效率的？兩者的作用機理有何差別？搞清這些問題，對于我們正確理解《決定》，進而選擇正確的制度安排以提高市場效率，無疑具有重要作用。本文以中國審計市場為例，具體分析管制與監管這兩種制度安排在審計市場的產生、運行及發展過程中扮演的角色，分析不同政策選擇的內在機制及經濟后果，從而為政策選擇提供理論指導。本文結構如下：首先，在文獻回顧的基礎上對審計市場中的管制與監管手段進行界定；其次，根據不同時期的政策環境對中國注冊會計師行業發展歷程進行了劃分；再次，以審計失敗發生次數及被處罰的時間間隔等指標為替代變量，對各不同歷史時期的政策有效性進行檢驗；最后，根據檢驗結果，提出相應的政策建議。

一、文獻回顧與理論分析

（一）管制、監管及兩者與市場的關系

市場經濟中，市場失靈的存在使得管制與監管成為各國政府認為降低信息不對稱、維護市場秩序、保護公共利益的普遍做法。宇燕和席濤[2]認為，1929年爆發的經濟大蕭條，嚴重破壞了市場秩序并給投資者造成了嚴重的損失，這使得之前以“命令和控制”為理念建立的管制體制與市場之間發生了沖突，造成了市場扭曲和低效率。20世紀70—80年代，政府管制引起了各界學者的廣泛關注，爭論的焦點主要集中于管制的成本收益、管制對市場效率與公平的影響，并產生了之后的放松管制、國有公司民營化和私有化改革。但該階段政府對管制的放松與市場監管的缺乏，導致了各種經濟震蕩。21世紀初，上市公司舞弊和會計師事務所審計失敗所導致的審計市場失靈成為全球關注的熱點，并在全球范圍內掀起了公司治理運動，其核心內容包括：OECD等國際組織、各國證券監管機構以及證券交易所在宏觀方面上完善投資者保護法律體系，通過加強信息披露進行嚴格監管。在微觀層面加強了對會計師事務所執業的監管。美國于2002年發布了《2002年上市公司財會改革和投資者保護法》，緊接著證券交易委員會連續發布了12項規章，都要求對上市公司與會計師事務所實行嚴格監管。

那么，究竟何為管制？何為監管？兩者與市場的關系如何？不同的學者有不同的理解。歸納起來，主要有三種觀點：

第一種觀點認為，管制與監管不需進行區分，二者都是指政府針對市場或企業所采取的微觀經濟措施，并沒有本質的區別。張文泉和方彬[3]認為，管制也好，監管也罷，它們的基本含義都是指行政機構依據有關法規制定并執行的直接干預市場配置機制或間接改變市場參與者供求決策的一般規則與特殊行為。周子衡[4]認為，在實踐中，管制與監管行為是如此的緊密結合，以至于有時的確難以進行明確的區分。而事實上，這也是為什么管制經濟學不太強調兩者區別的一個原因，即當研究角度不需做出這種區分時，非要分得一清二楚也許會是一件費力不討好的事情。

第二種觀點認為，管制是針對有關市場活動的立法規則體系，而監管則是相關規則的實現手段和執行途徑。這種觀點實際上來自于相關的英文文獻中對Regulation和Supervision的解釋。王冰[5]認為，Regulation強調各種法律法規的制定過程，而Supervision則強調這些法律法規的具體執行。

第三種觀點認為，管制是反市場的行政性控制，而監管則是基于市場的必要措施。陳季冰[6] 認為，監管是指對市場主體的行為進行有效的規范，目的是防止和杜絕壟斷、欺詐及內幕交易等有害于市場公平競爭的行為。管制是以行政力量給一部分特定的市場行為主體（如國有企業、本地企業等）撐起一頂保護傘，同時將大部分行為主體排除在市場競爭之外。更簡單地說，監管是為了讓買賣盡量做到童叟無欺，管制是為了只允許少數人享受做買賣的特權。鄭培敏[7]認為，所謂監管就是政府要承擔公共管理的職能，在社會各微觀主體（如企業、家庭、個人）分散決策、監督成本過高的領域，必須政府出面進行監督和管理，如食品安全、消費者權益保護、證券市場中的投資者（特別是中小散戶）權益保護、金融領域中涉及公眾存款的業務等。而管制則大多是政府對于特殊領域，實施準入牌照和行政審批的公共管理方式。監管大多是“無形的手”，在市場沒有失效、沒有發生社會混亂和自然災害時，政府似乎沒有出現在我們的日常生活和工作中。謝平等[8]認為，管制與監管有著本質性差異。首先，管制體現了政府主導的控制型發展思路，其基本原則是“非許可即禁止”，市場主體的行為空間被許可規則嚴格限定。監管則體現了以市場機制為主導的發展思路，其基本原則是“非禁止即許可”，政府介入市場的深度和范圍取決于市場秩序的合理性，也取決于市場參與者尤其是公眾利益的需要。其次，管制一般通過直接的行政化手段調節市場，市場參與主體、經營范圍乃至所達成的市場規模由管制規則直接決定；監管主要通過間接的市場化手段調節市場，市場參與主體、經營范圍以及所達成的市場規模仍主要受市場競爭機制調節，監管僅負有維護市場公平、公正和秩序的責任。

分析以上觀點，不難看出，第一種觀點強調管制和監管都是源于英文Regulation，只是叫法不同；第二種觀點則認為管制與監管只是一件事情的兩個階段，從實質上說，第二種觀點與第一種觀點沒有本質區別；第三種觀點則存在一種價值判斷，認為管制是反市場的，而監管則是維護市場的。

筆者認為，管制與監管的目的都是維護市場秩序，但兩者的理念、手段、效用及其適用的社會經濟環境都是存在明顯差異的。總體說來，管制與監管以及二者與市場的關系，與特定國家的經濟制度變遷有關。曾國安[9]認為，在經濟管制的演變史中，許多國家都經歷了較少管制—計劃經濟時期的全面管制—放松管制加強監管的演變過程。市場經濟發達國家，在監管手段、監管制度、監管能力、監管的規模經濟方面都優于市場經濟不發達的國家。他們主張自由市場經濟理念，很少對市場進行管制，更多采用監管。對于市場經濟不發達且政府干預占主導地位的國家，監管體系不完善，監管成本高、效率低，而管制可以為他們快速創造良好的市場環境。因此，曾國安[9]認為，管制與監管對于市場發展都必不可少，但是管制與監管應該擴展到何種程度，應該與市場發展階段相對應，成為市場發展的促進因素。

（二）管制與監管的界定

劉明輝和劉雅芳[10]認為，管制與監管都是用以維護市場秩序的制度安排。管制是指政府機構根據法律法規，通過行政力量實現資源的配置職能，最常用的手段包括發牌照、行政審批、限制經營范圍等，形象地說就是“橡皮圖章”制。監管是指政府機構制定游戲規則，并通過對游戲規則遵守情況的監督及違規者的處罰確保游戲規則得到遵守，用通俗的話說就是“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。

管制與監管之間既有聯系又有區別。兩者的共同點體現在兩個方面：（1）目標相同。兩者的目標都是維護市場秩序、促進經濟增長、保護市場參與主體的合法權益等。（2）手段重合。管制與監管都依賴于政府機構（或其授權單位）制定的法律、行政命令、規章制度及相應的實施、執行體系。

管制與監管的不同點體現在以下六個方面：（1）理念不同。管制的理念是政府主導型的行政理念，基本依靠“看得見的手”，其基本原則是“非許可即禁止”，市場主體的行為空間被許可規則嚴格限定。監管的理念是市場機制為主導的監管理念，主要依靠“看不見的手”，其基本原則是“非禁止即許可”。（2）作用方式不同。管制是通過行政手段直接發揮作用，將獲取市場經濟利益的產權直接界定給有資格的參與者。監管是通過市場手段，通過鼓勵竟爭間接發揮市場在產權界定與資源配置方面的作用。（3）著力點不同。管制的著力點在市場交易之前，為了盡可能挑選出高素質的隊員參加比賽，從而降低逆向選擇風險。而監管的著力點在市場交易過程中，體現為對比賽規則的監督及違規者的懲罰，以降低道德風險。（4）具體手段不同。管制的手段大多是禁止、收費、資格認定，具有僵硬性、一刀切的特征。監管的手段主要是日常監督和管理，監管顯得更加靈活、針對性強且成本低。當市場中出現新狀況時，監管可以做出及時的調整。（5）效應不同。管制具有公法的特征，具有不平等性、強制性特征，體現國家或公共利益。對于不同的對象，管制大多是通過禁止特定行為、限制營業活動、資格認定、標準認證等強制性手段。監管是一項復合性的公權力，調節的是平等市場主體之間的關系，對于任何違背市場的行為，監管都會采取相應的措施，進而保護合規主體的利益。（6）適用條件不同。管制主要適用于市場經濟不發達、人們法律意識欠弱的國家；監管則主要適用于法律環境完善、市場經濟發達的國家。就審計市場而言，具體的管制和監管手段如表1所示。

二、中國審計市場管制與監管的變遷

中國審計市場自恢復重建以來，經歷了市場經濟對計劃經濟的取代，以及許多深化改革的新思路、新制度對原有政府管制體系的突破。通過對不同時期政策環境進行分析，我們將注冊會計師行業發展歷程劃分為以下四個階段。

（一）無統一管制與監管階段（1993年1月之前）

在這一階段，審計市場發展受政府目標主導，缺乏明確統一的市場規則，審計市場發展受到了嚴重的限制。具體表現為如下五個方面：第一，

事務所的掛靠制。多數事務所是“官辦事務所”，掛靠于行政單位之下，并受制于掛靠單位，相互矛盾的部門規章和統一規范的缺乏，造成了監管混亂。第二，

兩會兩師的并存。注冊會計師與注冊審計師、注冊會計師協會與注冊審計師協會的并存，導致審計隸屬于兩個部門管理的不利局面，權利的爭奪，導致了審計市場無統一規范。第三，

考試與考核并行的雙軌制。雙軌并行的最大弊病在于，各地具體情況不同，審批時掌握制度、標準的寬嚴程度各有差異，從而造成注冊會計師素質的參差不齊。第四，

無統一明確的法律法規。社會監督機構眾多，法定的查賬驗證業務被各個部門的自我授權所分割，相互矛盾的部門規章不僅抵消了社會監督的力量，而且造成混亂，政出多門，重復審計，企業不堪負擔，外商叫苦不迭。第五，

無統一的執業準則。統一執業準則的缺乏，導致注冊會計師審計過程中缺乏統一的判斷標準，審計質量得不到保證。

證券市場的管制分離。1992年，成立了國務院證券委和中國證監會。同時，各地方政府也成立了相應的證券監管機構，但都由相應的地方政府領導。這種分散管理導致了管制不統一。

（二）單一管制階段（1993年1月—1998年1月）

1993年通過的《中華人民共和國注冊會計師法》（以下簡稱《注冊會計師法》），以及1996年“兩師兩會”的合并，標志著中國注冊會計師制度進入了單一管制階段，主要體現如下：第一，

統一法律規范的確立。1993年，《注冊會計師法》的頒布，改變了之前缺乏統一管制的狀況，所有的社會監管力量，都應該統一在《注冊會計師法》規定的原則基礎之上，從而真正形成一個以注冊會計師法為主體的社會經濟監督體系。第二，

“兩師兩會”的合并。1996年，注冊會計師與注冊審計師、注冊會計師協會與注冊審計師協會實現聯合，結束了審計隸屬于兩個部門管理的不利局面，財政部成為合并后新的注冊會計師協會的主管單位，實現了行業的統一管制。第三，

市場準入管制。該階段的市場準入管制主要體現在：（1）單一考試制度的確立。《注冊會計師法》規定，注冊會計師資格的取得由過去《注冊會計師條例》規定的考試、考核兩種方式，改為只有考試一種方式。單一的考試制度，為注冊會計師的行業準入提供了統一的管制標準。（2）關于會計師事務所及其分支機構的設立。《注冊會計師法》對于會計師事務所的設立，規定了兩種方式：一是會計師事務所可以由注冊會計師合伙設立。二是由單位發起設立負有有限責任的會計師事務所。不論哪種方式設立，《注冊會計師法》都對會計師事務所的發起人、初始資本等進行了嚴格的管制。（3）會計師事務所從事證券期貨相關業務資格管理。《注冊會計師法》規定，從事證券業務的資格由財政部與中國證監會審核確認，其中對從業年限、專職人員、職業資格等都進行了嚴格的統一管制。第四，

執業準則的構建。《注冊會計師法》頒布之后，我國開始了注冊會計師執業準則體系的構建。執業準則體系主要包括獨立審計準則、職業道德準則、質量控制準則和職業后續教育準則。1996年，中國注冊會計師協會發布了第一批《獨立審計準則》、《中國注冊會計師職業道德基本準則》、《中國注冊會計師質量控制基本準則》和《中國注冊會計師職業教育基本準則》。這些構建對注冊會計師執業標準的統一具有重大意義。

（三）重管制輕監管階段（1998年1月—2006年1月）

從1998年會計師事務所脫鉤改制，到2006年全面發布48項注冊會計師執業準則，中國對注冊會計師行業監管體系進行了構建，并取得了顯著成效。但由于是構建階段，因此出現了重管制輕監管的現象。

1.重管制的體現

第一，“脫鉤改制”的實施。1998年，證監會與財政部明文要求，會計師事務所必須與之前的掛靠單位脫鉤，并改為合伙制或有限責任制。對于事務所組織形式的強制規定，體現了審計市場的嚴格管制。第二，

證券從業資格的授予。2000年，證監會與財政部發布了《注冊會計師執行證券、期貨相關業務許可證管理規定》，并于年底公布了具有證券業務資格的事務所名單，體現了對事務所從事上市審計等業務范圍的管制。第三，

“雙重審計”要求。2001年12月30日，中國證監會發布《公開發行證券的公司信息披露編報規則第16號——A股公司實行補充審計的暫行規定》，公司在首次公開發行股票并上市，或上市后在證券市場再籌資時，應聘請具有執行證券期貨相關業務資格的國內會計師事務所，以及獲證監會和財政部特別許可的國際會計師事務所對其進行雙重審計。執行補充審計試點的會計師事務所是指獲中國證監會和財政部特別許可的、具備從事證券期貨相關業務資格的會計師事務所。這種特殊資格的指定，體現了監管部門對中國注冊會計師執業資格的嚴格管制。第四，

財政部收回對中注協的行政委托。2002年，《財政部關于終止委托中國注冊會計師協會行使的行政管理職能的通知》的發布，理順了注冊會計師行業行政管理體制，明確行政管理和行業自律職能，加強了對注冊會計師行業的管制。第五，

證券審計市場的統一管制。1998年，國務院證券委與中國證監會合并，這一機構改革，將權利集中到證監會，統一了會計師事務所證券資格審批行政權。

2.輕監管的體現

第一，監管組織框架初步構建。由于脫鉤改制的實施，導致一大批事務所從原來的掛靠單位獨立出來，獨立審計市場初步形成。有關注冊會計師執業準則體系的不完善，導致監管措施的缺失。此時的《注冊會計師法》也存在著對事務所的準入制度進行嚴格的管制，但對于后續執業資格的保持以及事務所的退出機制未做出后續的監督。第二，

寬松的法律環境。王林和俞喬[11]發現，2001年之前，審計師不會因為審計失敗承擔民事賠償責任。如果審計師違反相關規定，通常是由主管部門給予行政處罰，即使投資者想起訴上市公司和審計師以尋求賠償，法院也不予受理。鄭百文、猴王等一系列財務舞弊案件激起了投資者的憤怒，最高人民法院于2002年和2003年相繼發布了《關于受理證券市場因虛假陳述引發的民事侵權糾紛案件有關問題的通知》、《關于審理證券市場因虛假陳述引發的民事賠償案件的若干規定》。但是，Pistor和Xu[12]發現，由于中國法律執行力度較差，到2005年底還沒有一家會計師事務所因虛假陳述承擔民事賠償責任。

（四）放松管制加強監管階段（2006年至今）

2007年，中注協發布了《關于推動會計師事務所做大做強的意見》，2009年，財政部發布了《關于加快發展中國注冊會計師行業的若干意見》，為促進審計市場的改革與發展產生了重大的影響。

1.放松管制的實踐

第一，“雙重審計”的取消。中國證監會取消了對金融類上市公司、一次發行量超過3億股以上公司和B股公司的“雙重審計”政策，中國內地與香港簽署了會計準則等效聯合聲明，取消了H股“雙重審計”，并從2010年起將實現內地會計師事務所從事H股企業審計目標。“雙重審計”的取消，標志著事務所執業范圍的擴大，經營壁壘的消失。第二，

“走出去”戰略的實施。中國注冊會計師行業實施的對外開放措施主要有：允許境外會計師事務所在境內設立代表處；允許國際會計公司發展中國成員所；允許境外會計師事務所來境內臨時執業；允許境外人員參加中國注冊會計師考試，考試通過可申請執業；與香港方面相互豁免注冊會計師考試部分科目等。劉玉廷[13]認為，與其他國家同行相比，中國注冊會計師行業的開放程度是相當高的。這說明中國放松了對審計市場的管制、加大了對審計市場的開放程度，為事務所的公平競爭創造了良好的環境。

2.強化監管的體現

第一，信息披露制度的出臺。 2007年，財政部通過了《中國注冊會計師協會注冊會計師和會計師事務所信息披露制度》。根據該制度，中注協將通過行業管理信息系統實時披露注冊會計師和會計師事務所相關信息，供社會公眾和事務所服務對象實時查詢。同時，通過協會網站、新聞媒體等擴大行業監控體系信息披露范圍和信息披露的社會影響，提高了審計市場的透明度，為審計市場的監管提供了便利。第二，

對事務所執業質量的監督與檢查。2011年，中注協發布了《會計師事務所執業質量檢查制度改革》提到，要轉換監管模式，強化事務所系統風險檢查；提高監管效能，對事務所實施分類分級監管；強化事前事中監管。第三，

監管環境的優化。劉啟亮等[14]認為，2006年，中國法律環境發生了明顯的變化。一方面，2005年廣泛征求意見的新證券法和新公司法，于2006年1月1日生效。新法律以正式的法律條文形式規定了審計師的民事賠償責任，其效力高于最高人民法院的相關通知和規定。另一方面，新會計準則與審計準則的出臺，為監管提供了統一依據。此外，法院也加強了對法律法規的執行力度，事務所因違規而受到的民事賠償金額逐步增加。

三、管制與監管對審計市場發展的影響：基于審計失敗的視角

劉明輝和史德剛[15]認為，審計失敗是指由于被審計單位會計資料存在嚴重的錯誤或舞弊，注冊會計師沒有遵守公認審計準則，在審計時存在著過失或欺詐行為，從而發表了錯誤的審計意見。審計失敗作為審計市場運行結果的一部分，能夠在一定程度上反映審計市場環境和運行機制的內在特征，為我們分析審計市場的制度安排提供了一個視角。

本文搜集整理了1993—2013年中國證監會公告行政處罰決定中有關會計師事務所的處罰決定，2001年之前的處罰決定來源于北大法易網，2001年之后的處罰決定來自證監會網站。共識別出76例個案，129次審計失敗，因為一個案例可能包含多次審計失敗。

根據審計失敗的數據信息含量及特征，本文主要從以下方面對審計失敗進行了分類和統計。（1）

審計失敗發生次數。指注冊會計師在審計過程中發生審計失敗的總次數（如表2所示）。（2）

審計失敗發生頻率。指單位時間內審計失敗發生的次數，選擇以年為單位，統計該年度審計失敗發生的次數。（3）

審計失敗處罰間隔。本文將會計師事務所首次發生審計失敗至證監會對會計師事務所做出處罰決定之間的時間間隔作為審計失敗處罰間隔。

（4）審計失敗的處罰類型。本文根據證監會的處罰類型將其劃分為十二類（如表3所示）。（5）審計失敗的性質。本文依據證監會的處罰決定的原因，將審計失敗的性質做了六種分類（如表4所示）。

（一）單一管制政策背景下審計失敗分析（1993年1月—1998年1月）

從審計失敗的次數看，該時期共發生了37次審計失敗，從審計失敗發生的頻率看，在這五年內，審計失敗發生的頻率為7.4次/年，但是該時期中國證監會的處罰決定僅僅涉及5家事務所（如表2所示），根據統計的審計失敗處罰間隔發現該時期54%的審計失敗在發生3年之后才被證監會發現并處罰。因此，從表面上看該時期被證監會處罰的事務所的個案極少，但是從發生審計失敗的次數與頻率來看，其數量并不低，只是由于該時期的強管制政策環境導致的審計失敗被發現并暴露的可能性很低。該時期的事務所主要是掛靠制，事務所的成立更多地體現了管制者的政治目標。審計市場的獨立性受到了嚴重的影響，所以該時期即使出現了審計失敗，也不會及時地公布出來。

從審計失敗處罰類型看（如表3所示），在強管制的制度環境下，對會計師事務所的處罰以警告和通報批評為主，很少涉及到注冊會計師個人，也很少涉及到嚴重的行政處罰。由此可見，審計失敗成本很小。

從審計失敗的性質看（如表4所示），審計失敗的原因主要是嚴重失職和職業道德問題。監管的缺乏為這種行為提供了制度可能，由于信息不對稱，投資者無法得到“可靠的市場信息”，無法發現市場中的敗德行為。從表5可以看出，該時期審計失敗的業務類型分布的多樣性，發生審計失敗次數最多的是年報審計，由于年報審計是法定審計業務，既是經常性業務也是牽涉各方利益的業務，所以最容易發生審計失敗。

1998年之前的政府對審計市場的強管制并沒有減少審計市場中的敗德行為，其中的根本原因在于強管制并不能促進審計市場的充分競爭，審計市場透明度低，道德風險的根源沒有得到有效的治理。在這一制度背景下，審計市場面臨著不完全競爭、市場信息不完備、市場預期不穩定等多重困境，難以實現審計市場的健康發展。

（二）重管制輕監管階段審計失敗分析（1998年1月—2006年1月）

從審計失敗發生次數看，該時期共發生了66次審計失敗，從審計失敗發生頻率看，審計失敗發生頻率上升為8.3次/年。該時期被中國證監會處罰的個案發生了明顯的增長，為45例個案（如表2所示）。但是，值得關注的是，在1999—2001年證監會處罰的25例個案中，有23個針對的是1998年之前的審計失敗。因此，我們不能僅僅由此認為審計質量在下降，而是前期的審計失敗被暴露了出來。審計失敗發生次數與頻率的提高與審計市場監管體系的完善密切相關，尤其是相關的信息披露制度的出臺發揮了重要作用。但是，這也反映了中國審計市場在市場化改革中還存在著監管不足的現象，該時期有70%的審計失敗在發生3年后才被中國證監會發現并予以處罰，這說明該時期的管制與監管對審計失敗的治理及處罰的及時性存在著不足。

從審計失敗懲罰類型看（如表3所示），加大了對注冊會計師個人和會計師事務所的懲罰力度，懲罰的手段不僅僅是警告，吊銷執業資格、罰款等成了主要的懲罰手段。審計失敗的不斷增長，表明市場已經形成了對不良行為的監督、揭發能力，這一能力的形成讓投資者更加及時、準確地掌握市場風險與收益狀況。

從審計失敗的性質看（如表4所示），審計失敗呈現出多元化趨勢。因職業道德問題導致的審計失敗最多，這反映了監管的缺乏導致了審計市場中大量敗德行為的發生。但是，審計失敗性質的嚴重程度有所下降，對于“瓊民源”那樣震撼整個審計市場的案件沒有發生。

從審計失敗的業務類型來看（如表5所示），該時期審計失敗最多的是年報審計，但是與前一時期不同的是審計失敗的業務類型有所下降，這反映了注冊會計師業務的單一滯后現象。劉玉廷[13]認為，由于法定審計業務受各方面限制條件較多，偏重審計業務在一定程度上說明中國會計師事務所通過提供高質量服務贏得長遠市場需求和客戶自覺需求的能力還遠遠不足。

綜合該時期的管制與監管政策以及審計失敗的變化可以發現，自1998年之后，隨著監管體系的構建與逐步完善，審計市場的效率得到了一定的提高。但由于缺乏強有力的監管，導致了審計失敗次數的增加與處罰的不及時。這說明單一管制不能為審計市場發展提供強有力的保障。當然，這是審計市場制度變遷必經的過程，監管的從無到有就是該階段最大的成績。

（三）強化監管階段審計失敗分析（2006年至今）

自2006年之后，審計失敗發生次數明顯降低，共發生審計失敗26次，審計失敗發生頻率為3.3次/年，63%的審計失敗在發生的前兩年就被證監會發現并予以處罰。這其中的原因如下：（1）審計市場的監管水平正在不斷地提高，導致審計失敗被發現的機會增加。（2）對審計市場的監管渠道正在不斷地增加，如通過互聯網、媒體曝光的審計失敗越來越多。（3）人們對審計市場的重視程度正在不斷地提高，意識到了審計質量的重要性。此外，審計失敗的性質（如表4所示）也發生了顯著變化，嚴重失職與職業道德問題導致的審計失敗顯著下降，這說明監管強化了注冊會計師的風險意識。從審計失敗的處罰類型看，罰款的金額在不斷地提升，以前的罰款金額與審計收入的金額保持一致。但是，2013年對中磊會計師事務所的罰款金額達到了審計收入的2倍，對個人的罰款也達到了10萬元，這體現了注冊會計師民事賠償責任的增加。

從審計失敗的業務類型看（如表5所示），審計失敗主要發生在年報審計與上市審計過程中。但是對于審計失敗最多的年報審計以及上市審計，二者之間有著連帶關系。本文發現，在該時期發生的26次審計失敗中有19次審計失敗都發生在上市審計過程中，注冊會計師在對企業前些年的審計報告進行審計的過程中發生了連續的審計失敗，可能存在著“通同舞弊”的現象，即注冊會計師為了滿足企業上市的目的，在對前幾期報表審計的過程中不能保持應有的獨立性。因此，對于上市審計過程中是否應該由一家事務所對擬上市企業前幾年的年報進行一次性審計，這是值得監管部門特別關注的問題。

四、結 語

（一）結論與啟示

審計失敗從特定的視角反映了管制與監管的制度變遷對審計市場的不同影響，揭示了管制與監管的不同價值。從上述分析，我們不難得出如下啟示：

第一，單一管制無法支持審計市場發展，也無法預防審計市場中的道德風險。過多的管制限制了市場自由競爭，導致審計市場無法達到規模效應。此外，由于后續監管的缺位，管制在一定程度上可能形同虛設，造成管制失效。

第二，強化監管可以降低道德風險，有助于及時發現市場中的違規行為，形成有效的信息傳遞機制，幫助投資者利用審計信息及時調整自己的投資決策與預期，提高資本市場的有效性及投資者對資本市場的共同信念。

第三，管制與監管可以降低信息不對稱，減少市場中的逆向選擇與道德風險。市場經濟的發展，需要更少的管制與更多地監管。監管保證了市場機制的有效性，約束了市場中的投機和欺詐等敗德行為，降低了市場中的敗德風險。而管制的僵硬性與經濟發展的動態性之間的矛盾，會產生管制的“真空地帶”。

（二）政策建議

上述分析表明，中國審計市場中存在著立法體系本身的缺陷，管制標準不合理、監管體系不完善、市場中的敗德行為仍然盛行。從總體上說，審計市場的產生、發展、成熟與規范都離不開政府的管制與監管，管制與監管是市場經濟成熟、發展和完善的制度保證。但經濟發展的動態性與管制政策的僵硬性會導致管制的“真空地帶”的出現，而監管的靈活性、適應性為我們維護市場共同信念提供了更好的手段。隨著中國市場經濟的改革，為了最大化簡政放權釋放的改革紅利，政府應當減少行政審批等管制措施，更多的在創新監管方式、完善監管體系、擴大監管范圍、提高監管效率等方面下功夫。為此，我們提出以下建議：第一，強化監管，重構監管制度，建立監管型審計市場。一方面，要盡量減少管制，盡量依賴監管。另一方面，要重構監管制度。監管的有效性取決于兩個因素，即信息問題和積極性問題（或者說監管的力度和廣度問題）。由于目前中國注冊會計師所處的特殊環境，我們需要付出高昂的監督檢查成本并克服相當多的困難，需要進一步加大投入和改進方法。重新研究設計和實施科學合理的監管制度，需要從以下三方面著手：一是建立獨立的審計市場監管機構，充分發揮監管權力的制衡機制。二是明確監督檢查的抽樣比例、檢查時間頻率、檢查內容和檢查方式，形成科學有效的威懾機制。三是建立監督檢查的信息公開披露制度，確保信息的快速傳播和交流。四是建立審計市場監管的責任追究制度，提高監管當局的積極性。

第二，進一步完善會計師事務所信息披露制度。會計師事務所信息披露的效率、效果取決于信息公開機制的運行狀況。完善事務所信息公開制度，將事務所內部質量控制、人員培訓、審計收費明細、是否通過年檢等信息向社會公開，切實增強會計師事務所運行的透明度，讓監管部門、社會公眾參與到對事務所的監督制約中來，提高審計市場的運行效率。此外，審計工作底稿涉及事務所的私有信息，不利于對外公布，但審計工作底稿是對審計全程的記錄，為監管部門的監管提供了重要途徑，對審計工作底稿內容及保管期限的規范，有利于監管的實施。

第三，加速建立會計師事務所誠信檔案。監管的實施要遵循成本效益原則，過度監管不僅會導致監管失靈，同時會產生高昂的監管成本。通過誠信檔案的建立，將更多的監管資源配置到誠信度低的事務所中。對于存在嚴重違規的事務所，將其加入“黑名單”，對其實施重點監管。誠信檔案應當是動態的，相關部門應當定期對事務所進行重新評估，進而保證誠信檔案的實效性、公正性，達到有效監管與激勵的目的。

第四，加強監管的執行與懲罰力度。Porta等[16]認為，一個較強的法律執行制度可以替代較弱的法律條款。中國資本市場中普遍存在著重行政刑事責任、輕民事賠償責任的現象，且監管制度的執行力度低。因此，事務所的訴訟風險與違法成本很低，審計失敗屢見不鮮，監管政策的效果也因此大打折扣。加大事務所民事賠償責任，降低訴訟門檻，增加訴訟收益，讓事務所因其違法行為付出沉重代價，讓訴訟成為投資者保護的重要手段。極端一些，培養一批靠會計審計打假謀生的“王海”也未嘗不可。

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（責任編輯：韓淑麗）