國有發(fā)電企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的難點及解決思路

賀如新

（廣東省粵電集團(tuán)有限公司，廣東 廣州 510630）

黨的十八屆三中全會以后，全面深化改革成為時代的主旋律。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)作為“基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，對于進(jìn)一步鞏固和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，具有非常重要的意義。面對電力體制改革、能源革命新的環(huán)境，我國國有發(fā)電企業(yè)如何在深化國有企業(yè)改革中更好的發(fā)展，搶抓混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展契機(jī)，已經(jīng)成為急需研究的重要課題。

一、國有發(fā)電企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意義

混合所有制經(jīng)濟(jì)通過完善、規(guī)范企業(yè)現(xiàn)代化管理，充分挖掘非公有資本的優(yōu)勢，更好的與國有資本相結(jié)合，進(jìn)行資源整合優(yōu)化，有效的發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，代表了國有企業(yè)深化改革的方向。當(dāng)前，我國發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)主要有企業(yè)改制上市、引入戰(zhàn)略投資者、員工持股等方式，本文側(cè)重從引入戰(zhàn)略投資者角度進(jìn)行闡述。

國有發(fā)電企業(yè)是我國能源產(chǎn)業(yè)的重要組成部分,也是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行產(chǎn)業(yè)，在保證社會發(fā)展和穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。現(xiàn)代社會中，電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平已成為反映國家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志，人均消費電能的數(shù)量也成為衡量人們現(xiàn)代生活水平的重要指標(biāo)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展以及人們物質(zhì)生活水平的不斷提高，各種社會生產(chǎn)、人們生活對電力的依賴程度越來越高。發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)運行及其經(jīng)營發(fā)展，直接關(guān)系到社會和廣大人民群眾的直接利益。在進(jìn)一步深化國企改革的大背景下，國有發(fā)電企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意義，主要體現(xiàn)在以下幾點：

（一）有利于國有發(fā)電企業(yè)進(jìn)一步市場化發(fā)展

我國國有企業(yè)經(jīng)過改革開放后的三十幾年發(fā)展，基本上建立了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)營方式，但是在國有企業(yè)制度體制的市場化方面仍沒有很好地實現(xiàn)。因此，在發(fā)電企業(yè)中發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，發(fā)電企業(yè)國有控股的比例將會降低，而非國有股權(quán)就會通過合理的公司治理安排參與到企業(yè)的重大決策和經(jīng)營管理中，這就要求國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門改變以前對國有企業(yè)的行政監(jiān)管方式，減少對企業(yè)的直接干預(yù)，減少無形之手對市場的過多調(diào)節(jié)，按照市場的規(guī)則和公司法、公司章程的約定來解決當(dāng)前國有企業(yè)中普遍存在的問題，最終通過靠市場的自身調(diào)節(jié)來帶動發(fā)電企業(yè)在產(chǎn)權(quán)制度、公司治理、考核機(jī)制、薪酬制度、用工管理等方面的改革，從而促進(jìn)國有發(fā)電企業(yè)向著市場化和健康的方向發(fā)展。

（二）有利于各種資本的優(yōu)勢互補(bǔ)實現(xiàn)各方共贏

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，可以將多種所有制經(jīng)濟(jì)相互融合，使國有資本和非公有資本之間取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同提升，形成有效的資源互補(bǔ)，實現(xiàn)技術(shù)和管理經(jīng)驗共享，進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)的市場競爭力，從而實現(xiàn)發(fā)電企業(yè)效益的最優(yōu)化。同時，民營企業(yè)可以借鑒國有企業(yè)的人力資源優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、管理優(yōu)勢等資源優(yōu)勢進(jìn)行企業(yè)升級，而國有企業(yè)也可以借鑒民營企業(yè)決策迅速、激勵靈活、更為貼近市場的優(yōu)點，激發(fā)國有企業(yè)的創(chuàng)新潛力和危機(jī)意識和成本意識，從而達(dá)到各種資源的合理配置和利用，最終實現(xiàn)企業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展和合作各方共贏的目標(biāo)。

（三）有利于完善國有發(fā)電企業(yè)的公司治理

在全球經(jīng)濟(jì)一體化的市場背景下，發(fā)電企業(yè)單一的公有制經(jīng)濟(jì)主體難以適應(yīng)社會的發(fā)展要求，在政府各種行政手段的監(jiān)管甚至直接參與下，企業(yè)體制僵化，創(chuàng)新動力不足。發(fā)展混合所有制，將推動國有發(fā)電企業(yè)優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，建立和完善股東會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層組成的“三會一層”的法人治理結(jié)構(gòu)，并以此建立起合理配置權(quán)限分工，形成運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的良性機(jī)制。

二、國有發(fā)電企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的難點

2014 年政府工作報告已經(jīng)明確提出要在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域制定非公有資本參與到國有企業(yè)發(fā)展的辦法，并向非公有資本推出一批投資項目，其中在石化行業(yè)已經(jīng)允許油品銷售業(yè)務(wù)引入社會和民營資本參股。很多國有企業(yè)以及電力行業(yè)的專家據(jù)此普遍認(rèn)為，這對電力行業(yè)的發(fā)展具有極大的推動作用。經(jīng)過本世紀(jì)初的電力體制改革以及十多年的發(fā)電企業(yè)大發(fā)展，2013 年底我國發(fā)電裝機(jī)容量已經(jīng)達(dá)到12.4 億千瓦，超過了美國居于世界第一位。但是在電力行業(yè)中，不管是資產(chǎn)規(guī)模龐大的中央發(fā)電企業(yè)還是在地方具有舉足輕重的省屬發(fā)電集團(tuán)，大多數(shù)企業(yè)的管理層認(rèn)為目前發(fā)電企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)仍然面臨很多難點。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）混合所有制經(jīng)濟(jì)改革中可能面臨的國有資產(chǎn)流失問題

黨的十六大以前，國有企業(yè)改革中曾出現(xiàn)過較大范圍的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，引起社會的強(qiáng)烈議論和激烈爭論，影響了國有企業(yè)改革包括產(chǎn)權(quán)制度改革深入推進(jìn)。黨的十六大以來，各級國資委的組建，明確了國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任主體，同時，各方面對國有企業(yè)的監(jiān)管更加嚴(yán)格，大面積、嚴(yán)重的國有資產(chǎn)流失問題出現(xiàn)的概率比過去小多了。但國有企業(yè)改革、國有資本流轉(zhuǎn)中合法權(quán)益受損的現(xiàn)象還是時有發(fā)生。推進(jìn)混合所有制的改革，很多國有企業(yè)的管理者和領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)心改革會觸及到自己的利益，不免內(nèi)心會有點抵觸，加上相關(guān)的法律制度和監(jiān)管體系尚不健全，很多企業(yè)的管理者則會擔(dān)心因法律制度的不完善而導(dǎo)致各種問題。因此，一方面必須高度重視并采取有效措施，切實防止因賤賣國有資產(chǎn)造成國有資產(chǎn)流失，另一方面，也應(yīng)明確有關(guān)政策，打消國有企業(yè)經(jīng)營者或者股東的疑慮，避免出現(xiàn)事前鼓勵混合所有制，事后“秋后算賬”被扣上國有資產(chǎn)流失帽子的情況。

（二）混合所有制的配套改革的政策問題

發(fā)展混合所有制是一項政策性和操作性很強(qiáng)的工作，不僅僅是在股權(quán)層面引入非國有股東就行，更重要的是要處理涉及眾多的歷史遺留問題。國企經(jīng)過幾輪改革，遺留下來的都是難啃的“硬骨頭”。雖說改革需要頂層設(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合，但目前階段更需頂層設(shè)計給以指導(dǎo)，并解除各方疑慮。推行混合所有制經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止產(chǎn)權(quán)層面的變化，涉及面廣、影響深遠(yuǎn)。如人員安置問題，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的行政級別問題，管理層和員工持股等中長期激勵機(jī)制問題，員工能上能下的人事任免問題，推行職業(yè)經(jīng)理人制度問題，以及混合所有制實施過程中存在的融資難、資產(chǎn)重組稅費負(fù)擔(dān)重、跨地區(qū)跨所有制兼并重組難等問題。

（三）國有企業(yè)資本和非公有資本的融合存在一定的困難

選擇合適的合作伙伴是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵和難點。國有發(fā)電企業(yè)在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的過程中，與合作的非公有資本存在融合方面的問題，主要有以下兩點：一是國有與非公有資本存在價值取向的差異。國有發(fā)電企業(yè)在實際經(jīng)營活動中不僅僅以營利為唯一目的，長期以來國有企業(yè)在履行社會責(zé)任、維護(hù)社會穩(wěn)定等活動中，發(fā)揮了至關(guān)重要作用。而非公有資本具有明確的所有權(quán)主體，是以營利為最大目的，他們更加注重短期利潤效益，而忽略社會責(zé)任，如果片面追求短期的高利潤，則可能出現(xiàn)推高電價增加生產(chǎn)和消費成本，影響國家的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況；二是領(lǐng)導(dǎo)者的管理方式不同。國有發(fā)電企業(yè)的管理方式仍然沒有完全脫離國家行政管理體制的框架，這種管理體制一時難以完全改變；而非公有資本在發(fā)展中雖然經(jīng)歷了很多變化，但是依舊沒有改變傳統(tǒng)的“家族式”管理模式。這兩種管理方式都與現(xiàn)代的企業(yè)管理理念相違背，難以使企業(yè)在市場競爭中使資源配置達(dá)到最優(yōu)，并快速響應(yīng)外部環(huán)境的變化，防控各種風(fēng)險。不同所有制資本的上述兩點差異，使得發(fā)電企業(yè)在進(jìn)行混合所有制改革后，將會存在合作上的摩擦，如果長期融合不到位，就會產(chǎn)生矛盾，甚至合作失敗。

（四）混合所有制企業(yè)中的國有股權(quán)占比問題

在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)中，國有股權(quán)的持股比例較難掌握。過高的國有持股比例則使其他資本參股變得形式化，非公有資本喪失參與國有企業(yè)改革發(fā)展的積極性和動力，不能有效放大國有資產(chǎn)的影響力和控制力。過低的國有持股比例又將使國有企業(yè)面臨企業(yè)實際控制權(quán)的喪失，不利于企業(yè)的做大做強(qiáng)，也無法順利履行國有企業(yè)的社會責(zé)任和政治責(zé)任。

三、促進(jìn)國有發(fā)電企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的思路

雖然我國政府進(jìn)一步加快深化國有企業(yè)改革的步伐，也因此出臺了一些配套的改革政策和指導(dǎo)意見，為國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)指明了方向，但在目前我國經(jīng)濟(jì)的“新常態(tài)”下，在復(fù)雜多變的國際經(jīng)濟(jì)形勢背景下，由于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)涉及到國有企業(yè)和非公有資本各方的利益訴求不同，以及各方固有的經(jīng)營、投資理念及企業(yè)文化等方面的差異，因此會面臨諸如前述的問題。為促進(jìn)國有發(fā)電企業(yè)的混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，本文提出以下思路：

（一）規(guī)范程序，防止國有資產(chǎn)流失

國有企業(yè)要按照公司治理和章程的規(guī)定以及國資監(jiān)管的要求，嚴(yán)格履行有關(guān)決策程序，防范決策風(fēng)險。充分論證項目的合理、合規(guī)性、操作性以及風(fēng)險點。對涉及的混合所有制項目實行“企務(wù)公開”，公布項目概況、改制方案、資產(chǎn)評估范圍和結(jié)果等，防止暗箱操作。涉及員工合法權(quán)益的，混合所有制的改制方案應(yīng)提交擬改制企業(yè)職工代表大會或職工大會審議，充分聽取職工意見，并做好相關(guān)解釋說明工作。涉及職工安置的，方案要經(jīng)過職工代表大會或職工大會討論通過。在交易環(huán)節(jié)上，民企參股國企混合所有制，因涉及國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，必須公開進(jìn)場交易，股權(quán)經(jīng)中介機(jī)構(gòu)評估作價后，通過產(chǎn)權(quán)交易市場“招拍掛”方式，讓市場決定產(chǎn)權(quán)交易價格，就避免了國有資產(chǎn)的流失。

（二）遵循市場規(guī)律，選擇好的合作伙伴

在發(fā)展混合所有制過程中，應(yīng)充分遵循市場規(guī)律，尊重企業(yè)意愿，賦予國有發(fā)電企業(yè)自主選擇非公有資本合作主體和確定持股比例等靈活性，既不搞拉郎配，也不搞一刀切。對非公有資本的選擇應(yīng)綜合考慮合作方實力及其為合作提供的資源，以及股東之間在合作層面的戰(zhàn)略協(xié)同、管理和文化融合是否可行等因素。選擇志同道合、優(yōu)勢互補(bǔ)的合作伙伴，發(fā)揮各自在資本、技術(shù)、管理、市場、創(chuàng)新、渠道等方面的優(yōu)勢，真正為企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展創(chuàng)造良好條件，避免選擇追求短期行為、“撈一把就走”的合作伙伴，埋下企業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定的隱患甚至造成損失。

（三）加強(qiáng)溝通交流，規(guī)范完善法人治理

在混合所有制經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)的過程中，會涉及到國企和民企雙方的問題，由于雙方企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的管理理念、管理方式、發(fā)展水平、人員素質(zhì)等方面都不相同，因此，這就需要雙方要充分地進(jìn)行溝通和交流，并建立科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)。高度重視合作合同、章程等合作基礎(chǔ)文件的制定，構(gòu)建順暢的股東合作機(jī)制和爭議解決機(jī)制。建立股東會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層組成的“三會一層”的法人治理結(jié)構(gòu)，防止出現(xiàn)大股東小權(quán)利、小股東大權(quán)利的情況出現(xiàn)，實現(xiàn)權(quán)力制衡與戰(zhàn)略協(xié)同的統(tǒng)一。

（四）集團(tuán)公司的混合所有制實施分步走策略

由于我國現(xiàn)階段對混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革仍處于初級探索階段，有關(guān)政策仍在陸續(xù)出臺，很多具體措施也在試點階段。因此，建議國有發(fā)電企集團(tuán)可以采取分步實施策略，先選取二、三級企業(yè)作為試點，按照由易到難、分層推進(jìn)的基本原則，在總結(jié)了一定經(jīng)驗和做法后，再加大改革力度，逐步推廣范圍。

（五）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，營造良好的輿論環(huán)境

國有發(fā)電企業(yè)在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)過程中，應(yīng)加強(qiáng)宣傳和形象公關(guān)力度，增信釋疑，凝聚共識，努力營造支持和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的良好氛圍。同時，要構(gòu)建寬容失敗的改革容錯機(jī)制，鼓勵敢于創(chuàng)新、勇于冒險，營造允許改革中出現(xiàn)一些失誤的氛圍。對依法依規(guī)推進(jìn)改革，未能實現(xiàn)改革預(yù)期目標(biāo)且未造成重大損失的，給予充分包容。對實行混合所有制后，企業(yè)的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)出現(xiàn)明顯改善的，應(yīng)及時予以獎勵。做到權(quán)責(zé)利對等，獎懲分明、重獎重罰，起到激勵的良好效果。

四、結(jié)束語

國有發(fā)電企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)有助于優(yōu)化國有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，建立和完善公司治理水平，形成有效的激勵約束機(jī)制，提高市場競爭力。其實質(zhì)是一個不斷優(yōu)化社會資源組合和加快國有資產(chǎn)資本化的過程，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。雖然在目前階段，進(jìn)一步發(fā)展國有發(fā)電企業(yè)的混合所有制經(jīng)濟(jì)還存在很多的困難，但是，相信國有發(fā)電企業(yè)在國家有關(guān)政策進(jìn)一步明晰，并借鑒其他行業(yè)類似改革的經(jīng)驗后，一定會順利完成混合所有制改革的任務(wù)，這也是國有發(fā)電企業(yè)走向更加強(qiáng)大的必經(jīng)之路。

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