統籌城鄉一體化發展的城市群輻射與帶動作用

郁鴻勝

導讀：城市群聯動發展的關鍵在于深化體制與機制，建立區域間的聯動機制，擴展流域內各城市群體間的合作領域，提高合作水平與層次的基準。不可忽視的是，城市間的行政區劃造成的行政壁壘，是制約區域間聯動發展的重要瓶頸。由于長江流域的城市群合作方式還存在著明顯差異，因此，研究長江經濟帶的三大城市群的合作機制，探索三大城市群的合作特征，是建設長江經濟帶城市群的重要內容。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.04.007

國務院頒布的關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見要求重點建設長江經濟帶的三大城市群，具體包括建設我國一級城市群——長江三角洲城市群（上海、江蘇、浙江、安徽）、我國二級城市群——長江中游城市群（湖北、湖南、江西）和成渝城市群（四川成都、重慶）。由于長江流域的城市群合作方式還存在著明顯差異，因此，研究長江經濟帶的三大城市群的合作機制，探索三大城市群的合作特征，是建設長江經濟帶城市群的重要內容。

一、長江經濟帶三大城市群合作機制存在的主要問題

歸納起來，較為突出的問題有如下四個方面：

（一）尚未形成城市群間的聯動機制

城市群聯動發展的關鍵在于深化體制與機制，建立區域間的聯動機制，擴展流域內各城市群體間的合作領域，提高合作水平與層次的基準。不可忽視的是，城市間的行政區劃造成的行政壁壘，是制約區域間聯動發展的重要瓶頸。長江流域地區城市間雖然達成了一些協調發展共識，但由于過去計劃經濟體制和行政區劃經濟影響，各級政府行政關系復雜，區域管理分割，造成了區域間存在壁壘、地方經濟保護、城市惡性競爭、要素流動不暢等問題，使產業鏈的地區布局受阻。目前，流域各地都追求經濟的高速發展，政府之間既存在合作關系，也存在競爭關系，合作與沖突并存，在一些經濟發展重大問題上，合作較少競爭較多，在長江流域總體層面上缺乏由國家統領的協調機制。

（二）城市群內的合作機制發育不健全

在合作進程上，長三角城市群合作機制起步相對早，發展較為成熟，目前已經進入制度合作的高級階段。但成渝城市群和長江中游城市群合作機制還處于發展的初期階段，主要體現在規劃協調和要素合作方面，雖進展迅速，但上升至制度合作層面仍需要一段發展完善時期。在合作方式上還缺乏重大創新；在合作著眼點上，城市群內部各地政府多關注眼前利益，忽視了整體利益最大化和長遠利益；在合作領域上，合作平臺和合作專題數量較多，進展較快，但存在一定的職能交叉，缺乏一定統籌。在金融、工商部門合作上，相關體制機制還未形成，合作機制的缺失致使城市群內合作資源浪費。

（三）城市群的合作平臺缺乏有效銜接

城市群內部缺乏強有力的組織保證，城市群內眾多政府部門、民間組織和行業協會自發的專題合作和平臺建設，及其企業跨區域經營活動，基本上處于無序狀態，缺乏整合、統籌、指導與協調，致使力量分散，難于形成合力。由于市場體系分割、行政性壟斷和地區壁壘，生產要素難于在區域內自由流動，社會中介組織難于發揮作用，嚴重影響資源合理配置和利用效率。其主要原因是地方保護主義和市場機制不健全。

（四）區域協調監管考核體系有待建立

目前，區際間同構競爭、過度競爭成為老問題，交通、能源、通信等重大基礎設施缺乏有效配套與銜接。城市群區域管理僅靠松散的行政磋商，缺少必要的經濟獎懲和法制約束，區域合作難于落實到位。同時，由于我國的行政體系主要以縱向考核為主，缺乏橫向區域經濟合作的績效考核，行政區績效考核與跨行政區區域績效考核關聯度不夠，導致工作導向與考核導向嚴重不一致，對于已確立的跨區域平臺建設和合作專題，因缺乏評估、激勵與督促檢查，跨行政區經濟的整體利益往往讓位于行政區經濟的局部利益，不利于區域發展的責任政府和服務政府的職能轉型。

二、長江經濟帶三大城市群合作機制的發展思路

（一）建立長江經濟帶三大城市群互動合作機制

在國家層面上形成長江流域城市群間協調聯動體制機制，以長江流域三大城市群為主要平臺，建立完善跨區域城市群聯動合作，主要在區域利益共享機制、基礎設施共建共享機制和區域環境聯防聯控聯治等方面發揮作用。

在城市群協調聯動體制機制的基礎上，建立城市群共管自治常設協調機構。該機構存在于中央政府和地方政府之間，屬于常設協調機構，由國家綜合管理部門授權，長江流域各城市群內地方政府主要領導和省市有關部門負責人為常設成員。該協調機構主要負責城市群跨省市及地區邊界的規劃、建設、發展等重大問題的協調，包括規劃確定的管治協調。城市群共管自治協調的空間是省、市及地區市、區縣（市）行政區界陸地兩側若干公里空間范圍。由于污水、廢氣等影響，景觀或空間保護需要擴大、增加范圍的，由長江流域城市群常設協調機構具體商定。

1.城市群共管自治協調的主要內容

一是中央政府負責跨省級行政區的長江流域城市群規劃編制和組織實施，省級政府負責本行政區內的城市群規劃編制和組織實施。二是在城市群的規劃范圍內成片開發的地區，必須先行編制控制性詳細規劃，規劃中應包含協調規劃，并征求相鄰省市及地區行政部門的意見。在城市群空間范圍內的有關公共設施、居住區、風景旅游區、市政基礎設施、工業區等規劃建設內容，凡是可能對相鄰行政區的歷史文化遺產或景觀產生破壞的，對交通、水資源或大氣環境產生影響的，必須納入協調管理的范疇，在與相鄰省市及地區市、縣（市）政府或主管部門取得協商一致的同意后方可審批。三是建設項目選址和規劃用地、建設項目審批必須符合國家、省市有關生態環境、歷史文化保護等方面的法律、法規和強制性標準的要求。可能影響周邊環境的重要項目，應遵守共同準則，在建設項目選址立項等階段，應征詢相鄰行政單位意見。

2.城市群共管自治協調的體制機制

一是首長聯席會議制度。作為長江流域協調發展的最高決策機制，由國家有關部門和各城市群城市所組成，每年舉行一次，研究決定區域發展合作重大事宜，協調推進長江經濟帶發展。二是日常工作機制。各城市群設立日常工作辦公室，一般由國家和地方政府的橫向關系的領導機構組建，負責區域發展合作的日常工作。三是部門銜接落實機構。在領導機制下創設協調部門、監督部門和研究咨詢部門等常設機構，加強相互間的協商與銜接落實， 制定明確的規則制度，對具體合作項目及相關事宜提出工作措施。四是協調委員會。針對重大基礎設施建設、產業發展、生態環保、城市規劃、公共服務等領域相應設立聯合協調委員會，針對突發和階段性的事項設立臨時協調機制。五是研究咨詢機制。設立長江流域合作協調與發展的咨詢機構，對區域合作重大問題提出可行性建議和利益評估。六是監督和約束機制。把長江流域內的各城市群作為合作方，合作方有權對合作項目全過程中任何有地方利益傾向的行為進行監督、質疑并追究責任，將跨區域考核納入各地區行政考核。

（二）建立城市群內部合作機制

在區域城市群層面，借鑒長三角城市群現有合作協調機制經驗，把握長江流域各城市群發展目標、特點、空間結構和開發方向，明確各城市的功能定位和分工，統籌交通基礎設施和信息網絡布局，加快推進城市群內部合作機制建設，進一步促進區域一體化進程。這即是在城市群內部形成以決策層為核心，由決策層、協調層和執行層共同組成的多層次合作機制體系。

為保障該機制的效率，協調機制采取決策層領導下的協調層總負責制。其中，決策層是該機制的最高決策機構，負責領導協調層和執行層，通過建立形成“省市主要領導座談會制度”來運行，其主要職責是負責統籌整個城市群區域經濟、社會、文化等發展中的重大事宜及布局建設，制定一體化的長期發展規劃與戰略目標，加強區域立法工作的合作與協調；協調層需接受決策層的領導，在決策層的領導下直接領導執行層開展工作，協調層直接對決策層負責，負責運作聯席會議制訂的發展規劃與戰略的專業委員會，如交通、金融、交通、教育、環保等專題組。執行層由多個專業執行機構構成，是具體的操作部門，主要職責是把各專業委員會的工作，具體分到各個部門，進行貫徹實施；執行層接受協調層的直接領導和決策層的間接領導，直接對協調層負責，同時又對決策層負責，負責具體的操作執行。

三、長江經濟帶三大城市群合作機制的對策建議

（一）完善現有合作模式，協調國家區域之間的決策機制

在國家層面，由國家牽頭構建以長江流域三大城市群為主要平臺的協調機制，形成長江流域內多個城市群共管自治體制機制。區域層面形成以決策層為核心，由決策層、協調層和執行層共同組成的多層次合作機制體系，其中決策層是該機制的最高決策機構，負責領導協調層和執行層，協調層在決策層的領導下直接指導執行層開展工作，執行層則由多個專業執行機構構成，接受協調層的指導和決策層的領導，是具體的操作部門。

（二）加強橫向區域合作，統籌長江流域若干專題和規劃

在規劃銜接方面，重點做好長江流域各級地方政府的國民經濟和社會發展規劃、各類專項發展規劃與國家和長江流域發展規劃的有效銜接：一是地方的重要調控目標要與區域性宏觀調控目標進行有效銜接；二是地方的重要布局要與長江流域重大基礎設施（如公路、港口、航運建設等）、重要資源開發（如水資源、海岸線開發、能源開發等）、突發公共事件應急資源（如應急救援物資、救援隊伍、避難場所等）進行有效銜接；三是地方的區域功能定位要與長江流域總體功能布局進行有效銜接；四是地方的實施措施要與長江流域區域統一的政策框架進行有效銜接。

在專題合作方面，由國家引導、長江流域各城市群為主設立長江流域區域合作協調與發展基金，通過市場經濟的辦法，建立利益訴求機制，將跨區域合作專項基金用于解決區域合作的重大攻關和引導資金。在區域合作中，以基金為抓手進行區域利益平衡和補償，以建立在區域合作中產生的區域利益分享和補償機制。同時，強化區域性中介組織作用，特別是發展跨區域的行業中介組織，充分發揮其增強協調合作，強化社會管理和提高市場活力的作用，為促進長江經濟帶合作建立新的平臺。

（三）推進要素跨區流動，實行區域建設項目市場化運作

在區域資金流動方面，一是建立公共財政框架。把促進城市群協調發展的資金支出，納入財政預算，為區域公共設施的優化配置創造良好條件。二是深化投融資體制改革。推進金融開放，重視引進外資，積極組建區域性金融中心，打破行業壟斷和地區封鎖，鼓勵城市群各類資本跨行業、跨地區流動。三是建立城市基礎設施建設項目法人制度。實行特許權經營方式，吸收社會資本、私人資本和境外資本投資基礎設施建設，加快城市群建設項目的市場化運作。

在區域人才流動方面，一是通過跨區辦學、跨校聯合培養等方式促進地區間優勢互補，增強辦學能力，采取院校合并、共享教育資源、產學研結合等措施，加強師資的綜合實力。二是建立長江流域各城市群人才吸納的協調機制，加強人才引進和繼續教育，特別是優先引進有利于高新技術成果轉化、符合產業結構調整方向的專業技術人才和高級管理人員。三是建立長江流域區域人才自由流動機制，探索優化配置人力資源的市場化手段，加強專業技術職務任職資格互認、異地人才服務、項目合作、公務員互派交流等方式引導人才有序流動。

在區域土地利用方面，一是制定長江流域土地利用總體規劃。防止土地利用過于分散，引導各城市群土地得以有效合理利用。二是控制土地開發面積總量。對各城市群的土地開發面積進行總量控制，根據經濟社會發展需求、產業發展趨勢、開發區潛力等決定開發量，對各城市科學合理地分配開發指標與面積。三是建立城市群土地市場。實行土地權公開招標、拍賣制度，同時加強城市群土地儲備。

在區域信息建設方面，一是構建虛擬城市群一體化框架。運用互聯網信息技術建立城市群網絡系統和網站，形成城市信息化網絡，實現信息資源交流和共享、資金項目統一招投標、人才技術流通等。二是開展電子政務。健全完善區域政府專網，整合政務信息資源，推動政府信息資源對社會的開放，帶動發揮社會經濟效益。三是健全信息化法規，統一技術規范。完善各城市群的《政府資源共享法》和《社會信息公開法》等，打造建設標準統一、功能完善、安全可靠的信息網絡，構建信息交換共享的運行平臺。

（四）建立協調工作機構，健全區域合作監督與績效考核

在工作機制方面，建議在長江流域各省建立聯席會議辦公室，作為長江流域合作與發展聯席會議的日常事務機構。主要任務是貫徹執行長江流域主要領導座談會和各城市群協調發展聯席會議確定的重要事項，提出相應的工作措施與方案；授權代表各城市群協調發展聯席會議，協調各專題組的重點工作，編制年度城市群區域合作與協調發展工作計劃，提出年度工作的預期目標；指導、協調和溝通城市群內政府、企業、社會中介組織以及城市經濟協調會等不同形式的區域合作與協調工作；監督并檢查相關政府部門的工作進展情況等。

在監督考核方面，建議在縱向考核的基礎上建立橫向區域經濟合作的績效考核，將行政區績效考核與跨行政區區域績效考核的關聯度提高。對于已確立的跨區域平臺建設和合作專題，加強評估、激勵與督促檢查；對于專項規劃中確定的主要目標任務實施監督評估，規劃實施中期要對主要目標、重點任務和政策措施的實施情況開展中期評估。

■責任編輯：張 煒