關于我國基礎教育管理體制改革相關問題的文獻綜述

文/歐小霞

自教育規劃綱要實施五年以來，我國教育改革發展明顯加速，為基本實現教育現代化奠定了堅實基礎。但與基本實現教育現代化的要求相比，我國教育還存在著問題。其最主要的問題是:教育管理方式從根本上沒有變化，即管理的體系和能力不適應國家經濟社會持續健康發展和人民群眾接受良好教育的要求。對此，著力解決教育管理體制這個主要問題，是加快推進教育現代化的當務之急。

一、對我國基礎教育管理體制的解讀

隨著經濟和政治體制的不斷發展，我國教育管理體制也在不斷調整之中，在此期間形成了三種模式。自新中國成立以來，基礎教育管理體制改革在不同時期有不同體制稱謂:一是“國家主導型辦學”體制 (新中國成立-文革結束);二是“分級辦學，分級管理”體制 (20世紀80年代初-20世紀末);三是“以縣為主”的管理體制 (2001年-至今)。①葉瀾在《中國基礎教育改革發展研究》中有類似觀點，只不過“國家主導型辦學”體制更換了說法，即“統一領導、分級管理”體制，但其實質沒有發生根本上的變化。②

我國現行的教育管理體制的基本形式是屬于中央統一領導下的分級管理制度，是一種以中央集權為基本，中央和地方管理適當結合的制度，其特點為:一是黨對教育行政的領導 (政治路線、政策的領導，而非直接行使教育行政組織的職能);二是統一領導下的分級管理 (大的方針、政策、宏觀規劃等由黨中央與國務院制定，具體由各級教育行政組織與職能部門等執行實施)。③“黨的領導、統一領導下的分級管理”雖然從內容上看，是目前我國基礎教育管理體制呈現的特點，但從模式上去分析，無疑與“三種體制”相通。自建國以來，我國基礎教育管理體制雖經歷了多次變革，但目前的管理體制還需進一步完善。

二、關于我國基礎教育管理體制改革背后引發的教育公平與效率的問題研究

我國基礎教育管理體制改革在不同時期的體制稱謂中，表現出其不同的價值取向度。“國家主導型辦學”體制是“追求階級內平等”， “分級辦學、分級管理”體制是“效率優先，兼顧公平”，“以縣為主”體制是“兼顧公平”。在這逐步的教育管理體制改革中，其價值向度也逐漸由階級平等轉移到效率優先上，進而上升到效率與公平的兼顧上。一方面，這說明我國基礎教育管理體制改革不斷深化而有其顯著成效，另一方面，又說明教育公平和教育效率成為評價教育政策的兩個主要標準。

改革開放以來我國基礎教育改革是逐步從側重效率轉向關注公平，但并不意味著效率與公平是相互對立或不可調和的。在改革開放過去的三十年中，效率和公平通常同時反映在我國基礎教育管理體制改革之中，只不過在改革的不同階段其側重點有所不同:20世紀八九十年代及以前主要是“效率優先、兼顧公平”;新世紀以后，主要奉行“以效率為基礎的公平”;隨著社會主義市場經濟的發展，應現代化建設和社會主義教育優越性的要求，才有現階段的“兼顧效率與公平”。

學者鮑傳友對教育公平與效率之間的問題作了更進一步的探討。“以縣為主”是基礎教育管理領域的一種新的制度安排，其目的在于緩解“分級辦學，分級管理”所造成的教育公平和效率之間的矛盾與沖突。但從我國基礎教育發展的實際情況來看，“以縣為主”難以適應我國區域差距巨大的現實國情和新的歷史條件下人們對于教育公平的新要求。④

綜上，我國基礎教育管理體制改革背后呈現出的教育效率與公平問題成為社會關注的焦點。自2002年基礎教育推行“教育公平”的“以縣為主”體制，試圖在確保教育管理效率的同時緩解鄉鎮辦學所帶來的教育公平以來，我國在2007年召開的黨的十七大又明確指出:教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎。基礎教育管理體制改革要圍繞“教育公平”這一主題展開，為實現全面建設小康社會和構建和諧社會的目標，進一步發展和完善。

三、關于我國基礎教育管理體制改革存在的問題及對策建議研究

在對我國現行整個基礎教育管理體制進行全面分析的基礎上，其存在以下問題:垂直式層級的組織形態與“分級辦學、分級管理”的管理權限之間存在很大矛盾;教育管理權集中于國家一級行政機構，分級管理無法落實;管理權限改革與行政管理手段落后之間的矛盾;行政監督機制不健全，亟需完善。這與褚宏啟在《我國基礎教育管理體制改革30年簡評》⑤一文及盧羨文在《試論我國的基礎教育管理體制改革》⑥中的主張是一致的。

對以上存在的問題，有關學者提出了建議及對策:重構政府教育行政職能，適度放權，實現教育管理主體的多元化;精簡行政機構，明確部門職能與分工，提高教育行政的效率;借鑒企業績效管理，在績效管理過程中進行過程評價和績效評價;健全教育行政法規與政策，并據此對教育行政機構的權限進行規范化管理;完善行政監督和參與機制，依法對相關部門進行有效的監督等。⑦另外，相對于中央政府眾多的人才而言，地方教育管理機構中的人員理論水平和管理能力有很大欠缺，基礎教育管理體制改革可采取由“國家控制向政府監督”的轉變。⑧

作為社會主義國家，我國應辦有自己特色的現代化教育，當前我國基礎教育管理體制改革存在這樣那樣的問題都是我們亟需解決的，在辦中國特色社會主義現代化教育事業上還任重道遠。

注解:

①鮑傳友，馮小敏.中國基礎教育管理體制變遷及其價值向度［J］.教育科學研究.2009(05):27.

②葉瀾.中國基礎教育改革發展研究［M］.中國人民大學出版社.2009:128.

③唐彪.淺析我國基礎教育管理體制的改革［J］.淮南職業技術學院學報.2011(04):50-51.

④鮑傳友.“以縣為主”基礎教育管理體制的公平與效率問題及思考［J］.教育科學.2009(03):6.

⑤褚宏啟.我國基礎教育管理體制改革30年簡評 ［J］.中小學管理.2008(11):4-8.

⑥盧羨文.試論我國的基礎教育管理體制改革［J］.中小學管理.1996(12):10-11.

⑦轉引自侯怡.我國基礎教育管理體制改革的研究綜述與政策性評價［J］.教育教學論壇.2014(24):21.

⑧馬鳳歧.自由與教育［M］.北京:北京師范大學出版社，2008:7.