農村基層組織建設存在的問題與對策研究

胡勇

摘 要：農村基層組織擔負著凝聚人心、服務群眾、推動發展、促進和諧的重要責任。如何做好新形勢下農村基層組織建設工作，是當前需要認真探討和迫切解決的重要課題。廣州市白云區從基層黨（政權）組織建設、集體經濟組織建設以及村民自治組織和制度建設上入手，增強基層組織的凝聚力、戰斗力、服務力和發展力，推動了社會主義新農村建設的順利推進。

關鍵詞：農村基層組織建設；問題與對策；廣州市白云區

中圖分類號：D267.2 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）03-0062-05

農村基層組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎，是建設社會主義新農村的根基和關鍵。農村基層組織擔負著凝聚人心、服務群眾、推動發展、促進和諧的重要責任。隨著改革進入攻堅期和深水區，農村黨（政權）組織、集體經濟組織和村民自治組織等基層組織也發生了一系列變化，農村基層組織建設也面臨著一些新的壓力和挑戰。如何貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，做好新形勢下農村基層組織建設工作，進一步增強基層組織的凝聚力、戰斗力、服務力和發展力，是當前我們需要認真探討和迫切解決的重要課題。

一、廣州市白云區農村基層組織概況

廣州市白云區東鄰黃埔區，西靠佛山市南海區，北接花都、從化區，南連天河、越秀、荔灣3區。區域面積795.79平方公里，常住人口222.27萬人，其中戶籍人口83萬人，外來人口140多萬。白云區下轄18個街道、4個鎮，118個村民委員會和48個街道集體經濟組織共166個基層組織，90%以上的基層組織總體情況較好。

（一）基層黨（政權）組織

2013年白云區有基層黨組織1886個，基層黨員42701人，基層組織“兩委”干部1128人，其中交叉任職的591人，占“兩委”干部總數的53%；書記、主任（社長）一肩挑的130人，占“兩委”干部總數12%。白云區“兩委”干部特別是主要負責人集中于40至60歲這個年齡段，大多數“兩委”班子是老中青結合，隊伍活力有所提升。白云區“兩委”干部以高中、中專學歷為主，大專以上學歷的干部日趨增多，文化水平逐步提高。不少村黨組織書記、村委會主任經濟頭腦敏銳，為村辦實事意識強烈，帶領村民致富的熱情高。

（二）集體經濟組織

村和經濟聯社班子思路清晰、敢干會干，按照政府在規劃、產業上的導向指引，依托獨特的區位優勢和產業基礎，走出了一條發展特色支柱產業的新路子。三元里經濟聯社以發展第三產業為主，全力打造國際化高檔次的皮具、化妝品等專業市場；棠下經濟聯社以中韓建交20周年為契機，將遠景路打造成富有韓國特色的商業街；鐘落潭鎮長腰嶺村著力打造裘皮產業，引導村民逐步做大，實現規范化、規?；洜I，現已成為全球最大的水貂碎料加工基地；黃石街馬務社區近年來大力推進舊廠房、舊工業小區的改造升級，積極促成農博館、國際單位、中海聯8立方等項目的建成，連片打造了創意產業集聚區。

據統計，2013年，白云區118個村、48個街道集體經濟組織集體經濟總收入約40億元，平均每個基層組織年收入2000萬元以上。其中三元里、永泰、槎龍、聯邊、棠溪、望崗、蕭崗、沙鳳、朝陽共9個基層組織年收入在億元以上。排名第一的三元里經濟聯社年收入達到4.57億元，2663名社員人均收入約17萬元，人均股份分紅達到4.96萬元。

（三）村民自治組織

近年來，白云區堅持加強黨對基層工作的領導，探索出了一條以黨組織為核心，黨組織、村民委員會（經濟聯社）、集體經濟組織“三元”共治的模式。在推進“四議兩公開”工作中，要求所有基層組織重大事項，必須由黨支部或黨總支在廣泛征求意見的基礎上提出初步意見，然后提交黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，從根本上保證了村黨支部在領導本村工作中的主導地位。

經過不斷的實踐、修改和完善，各基層組織基本上都建立完善了“兩委”聯席會議、村務和財務公開、民主決策和民主監督、“三資”管理、黨的建設、組織生活等有關制度，在實踐中也發揮了非常重要的作用，有力推動了基層民主自治和黨風廉政情況的好轉。2012年白云區推行了街道集體經濟組織管理改革工作，經濟聯社“三資”管理平臺運行良好，實現了集體資產管理新模式，做到了家底清、管得住、效果好，大大提升了群眾對基層組織“兩委”班子的信任。

白云區規定村、經濟聯社大額開支在“兩筆會簽”（村委會或聯社主任、村務公開監督小組或民主理財小組組長）后須經黨組織書記簽名，黨組織不同意的大額開支，交由村民、社員代表大會研究確定。同時，實施村賬鎮管、社賬村管和“印鑒分離”等制度。在鎮設立“農村會計代理中心”，配備專門工作人員代理各村會計賬目。各村將社賬納入村統一管理，由村會計負責統一記賬。社的印章由村統一保管并實現村、社“雙鎖”制，形成互相制約的監督機制。

二、農村基層組織建設中存在的主要問題

在肯定成績的同時，我們也看到了在農村基層組織建設中的不足和短板，長期形成的一些矛盾和問題逐漸顯現出來。

（一）基層黨（政權）組織戰斗堡壘不硬

白云區基層“兩委”干部中，存在著年齡結構失衡、老化趨向。太和鎮北村、頭陂、和龍、米龍、南嶺、柏塘等村的黨支部書記，已連任數屆，面臨退休，卻沒有合適的接班人；景泰街柯子嶺村班子10位成員中最年輕的已有52歲，平均年齡達到55歲。

部分基層“兩委”干部思想松懈，墨守成規?；鶎咏M織“兩委”班子存在對基層組織建設思想認識不到位、工作不重視等問題，使得村社工作比較被動。有的村“兩委”干部對工作要求不嚴，標準不高，面對工作出現的各種矛盾和困難，畏難情緒嚴重，工作主動性差，思路不多，措施不得力，在貫徹落實上級重點工作時打折扣。有的同時經營企業，將過多的精力投入自己的產業，對勤政有很大影響，甚至出現晚上應酬活動過多，白天不見人的情況。

基層“兩委”干部的能力水平參差不齊。白云區農村基層組織凝聚力、號召力、戰斗力不強等問題開始凸顯，并成為限制村（社）集體經濟組織發展的“瓶頸”。由于“兩委”班子能力有限，領導能力、管控能力和駕馭能力不足，工作機制運行不完善，導致經濟社會發展局面較差，“兩違”、信訪問題隱患較多。有些“兩委”班子甚至內部不團結，嚴重對立，村社管理混亂，上級交辦的重點工作任務難以開展落實。今年初進行的兩委換屆選舉中，全區有15名村支部書記和村主任因為缺乏進取精神，工作不積極，政績平平而落選。

（二）集體經濟組織發展不強

白云區集體經濟組織整體發展并不平衡，還存在效益不高、思路不清、人才缺乏等問題，嚴重制約著基層組織的良性運轉。

1.集體經濟組織之間及內部發展不平衡。一方面，農村與街道集體經濟組織之間不平衡。從年收入上看，街道集體經濟組織的經濟規模明顯高于鎮區農村，年收入超億元的均為街道集體經濟組織。鐘落潭鎮共37個村總收入僅為4794萬元，黎家塘村等3個村低于20萬元。而三元里街三元里經濟聯社年收入達到4.57億元。村集體收入不高直接影響村“兩委”班子的運作，江高鎮1/3的村集體收入不夠支出，在加強公共管理、改善村民福利等方面能夠發揮的作用不明顯。另一方面，村級組織與社級組織之間發展不平衡。白云區部分村的集體土地和物業登記在經濟社一級，需要靠經濟社上交管理費來維持運轉?！皟晌卑嘧右蛟诮涃M上受制于經濟社，對經濟社的掌控力、領導力不足，使得有些工作在經濟社一級得不到推進和落實。

2.集體經濟發展效益不高。大多數村和街道集體經濟組織的收入結構不合理，經濟發展嚴重依賴物業出租和土地出租?？伦訋X經濟聯社近8成的收入依賴物業出租收入；均禾街各經濟聯社在集體土地開發后，由原來耕地轉入耕屋，以出租屋收入為主。一旦土地開發建設完畢，集體收入就沒有了可增加的空間，可持續發展動力嚴重不足。單純以物業出租為經濟發展方式，極易引發違法用地、違法建設等不法行為的產生。入駐企業以勞動密集型、簡單加工的低端產業為主，仍處于“小散亂”粗放式發展方式，給政府在勞資、打假、食品安全等工作方面帶來巨大社會管理壓力。

3.集體經濟發展思路不清、人才不齊。村社中有人認為，集體沒有有形資產了，加上有事難議、議而不決現象普遍，發展經濟所需的土地、資本、勞動等要素也不具備，發展村級集體經濟找不到出路和增長點。絕大多數村社集體經濟組織既缺乏懂得現代農村經濟管理的專業人才，又缺乏經濟發展急需的科技人才。在一些村社集體經濟組織中，存在著決策拍腦袋、發展思路不清、無視集體財產流失、忽視市場經濟規律、產品科技附加值低、可持續發展和競爭力弱等現象。

（三）村民自治和制度建設效果不佳

《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定了國家與農民的利益關系、黨支部與村委會之間的關系、村干部與村民之間的關系，為基層民主制度建設指明了方向。但是，以村民自治為核心的農村基層民主制度尚不完善，在實際操作中還存在不少問題，主要表現在：村民大會、村民代表大會形同虛設，黨支部不具備統領全局的核心作用，有些村的黨支部丟了主業而困在繁雜的事務當中，村委會的作用不能得到正常有效的發揮，有些村的村民自治變成了“村委會自治”甚至“村主任自治”。

隨著農村改革的不斷深化、市場經濟的快速發展以及基層民主政治建設的迅速推進，群眾渴望管理集體事務的要求越來越強烈。白云區各村旅外華僑多，接受外界新生事物比較快，民主和維權意識日益增強，廣大農民（社員）表現出空前的參政熱情。但是，另一方面，在村“兩委”換屆選舉工作中，以宗族宗派為基礎而形成的宗族勢力在白云區一些農村重新抬頭和蔓延，宗族中少數不法分子將個別人的利益與宗族群體捆綁，利用宗族情感，煽動本宗族以群體對抗形式，與其他群眾發生沖突，直接影響選舉工作。

目前基層組織制度基本完善，但制度的執行主要靠“兩委”班子的自覺性，仍缺乏有效的民主監督。部分村、經濟聯社包括經濟社在“三公開”、民主管理上還存在薄弱環節，特別是經濟合同簽訂、財務管理、“外嫁女”問題等方面存在的漏洞和不足，容易引發群眾對合同、財務、集體土地、“外嫁女”等問題矛盾的上訪。依據《合同法》，物業租賃期限最長為20年，但是有的村社合同的租賃期都長達25年，乃至30年。還有少數村社無視《土地管理法》，違規租賃集體土地。由于缺乏有效的監督，導致不少集體所有制財產流失，極少數“兩委”干部公飽私囊，貪污腐化。2013年，廣州市紀委指導開展重點整改工作，查辦白云區81名干部違紀違法案件，其中大部分為農村基層干部。

三、加強農村基層組織建設的對策

白云區地域廣、面積大，城、鄉和城鄉結合部三種形態突出，經濟發展、人口結構、城鄉建設、社會服務管理都有較大差異，因此，加強基層組織建設，既要在整體上統籌謀劃，在加強基層黨（政權）組織建設、集體經濟組織建設、村民自治建設等方面制定統一政策和剛性制度，又要兼顧不同村社的歷史性、差異性和特殊性，堅持分門別類，一村一策的工作思路，推動基層組織建設健康有序發展。

（一）加強基層黨（政權）組織建設，解決戰斗堡壘“不硬”的問題

村“兩委”班子是村社的“領頭雁”，是貫徹執行區委、區政府決策部署的骨干力量。因此應從抓班子、抓隊伍入手，提高村干部綜合能力和工作水平，建立健全管理機制，制定激勵措施，激發村干部干事創業的熱情。

一是提升村社干部整體素質。繼續推進村社“兩委”干部“三會”（會講話、會開會、會辦事）全覆蓋培訓，以提高經濟管理、社會治理能力為重點，增強基層干部依法高效履職的意識和能力。以筑牢思想防線為著眼點，加大村級干部的思想政治和法紀知識教育，提高政策水平、法紀意識和廉潔自律意識。針對白云區部分村社干部年齡偏大、學歷偏低問題，著力建設一支以書記主任為帶頭人、“兩委”干部為主心骨、本地大學生村官為生力軍的年輕化、知識化、梯次化干部隊伍。建立“兩委”班子后備干部庫和人才庫，為村社換屆儲備候選人才。

二是進行組織統籌調配。根據基層黨組織分類定性結果，對不勝任現職的黨組織書記，及時進行調整。對不履行職責、群眾反映較大的村委會、經濟聯社負責人，按照村民委員會組織法啟動罷免程序。對于工作薄弱村，應下派得力黨員干部擔任“第一書記”幫助整頓。2013、2014年白云區抽調全區各單位166名優秀年輕干部下基層掛職，成效明顯。駐村干部利用各自資源，發揮優勢，想方設法為基層辦實事，做好事，得到了群眾的熱烈擁護支持。今后要繼續把該項工作長期開展下去，并逐步完善，打造成基層組織建設的亮點工程。

三是優化黨組織設置。白云區一些村社黨支部過于龐大，有的黨支部黨員人數達100多人，不利于黨組織的管理和發展?？梢韵韧菩懈母镌圏c，對黨組織戰斗力較強、干部隊伍有保證、條件成熟的村社黨組織進行升格，成立黨委或黨總支，推進在村（居）經聯社和經濟社中建立黨支部，并將經聯社黨支部和經濟社黨支部納入“兩新”黨組織管理范疇，實現黨組織的“神經末梢”延伸到最基層，加強對經濟組織的監督和領導。

（二）強化村民自治組織和制度建設，解決民主監督“效果不佳”的問題

農村、轉制社區發生的問題，很多是由于缺乏制度的約束和外部的監督，使少數人有空子可鉆。為此，要進一步完善基層組織建設規章制度建設，從制度上管住、管好村社干部。

一是規范“三資管理”?！叭Y”（資金、資產、資源）是村社集體經濟的“命脈”，是群眾上訪投訴最多的領域，“三資”是否公正、公開、高效管理，關系到基層能否和諧穩定和可持續發展。繼續完善農村集體資產交易平臺、農村集體經濟財務監管平臺建設，深化區交易中心、鎮“三資”服務中心（街道聯社交易站）兩級平臺建設。凡是新增、減少、變更的資產必須及時公布，實現資產交易和財務管理實時在線監控，讓群眾清楚明白。同時將兩個平臺的建設情況作為考核街鎮和村社干部的重要指標。江高鎮建立了大額資金使用異動預警機制，與農村商業銀行簽訂《村社金融服務合作框架協議》，對每天支取5萬元以上，每月累計50萬元以上的資金流向實行動態管理和實時監控。

二是規范“兩委”工作運行機制。理順村“兩委”關系，實行村黨組織領導下的村民自治，著力解決少數村組織和村委會“兩張皮”、“兩委”班子不和、基層黨組織戰斗力不強等問題。堅持“一村一策”，分類實施，因村而異扎實推進完善民主監督機構、健全民主公開工作制度、創新民主議事機制、建設民主公開平臺等四項工作，形成公開到位、溝通到位、監督到位的基層民主工作新局面。強化村黨組織對村集體經濟的監督，凡是沒有經村黨組織討論同意的村社大額開支、重大事項開支一律不得列支。同時，在有條件的村社推行“政經分離、政社分離”，讓基層黨組織回歸黨建主業，自治組織回歸社會管理和服務職能，集體經濟組織回歸集體資產經營管理職能，避免基層干部權力高度集中。要積極引導村社將有關“兩委”工作運行的制度規范，寫入“村規民約”，并明確考核獎懲。

三是嚴格管理黨員隊伍。嚴把黨員“入口關”，優化黨員隊伍質量，探索引入發展黨員競爭機制，多種渠道發展年輕優秀黨員，如學習南海做法，開展“實名推優”工作，將發展黨員關口前移，對考察入黨積極分子，通過筆試、面試實行公開選拔，變發展黨員工作“內部討論”為“公開選拔”，接受黨員群眾監督，從制度上預防發展黨員中“近親繁殖”、“論資排輩”和“暗箱操作”等問題。對黨員、預備黨員、入黨積極分子實行量化測評，將黨員志愿服務村社活動情況納入黨員考核評優工作，實現考核由“理論層面考核”向“服務層面考核”的轉變，切實提高黨員的服務意識。

（三）加大政策、經濟幫扶力度，解決集體經濟組織“不強”的問題

白云區基礎薄弱、集體經濟發展較為落后的村仍有相當一部分。對于這些非主觀原因造成的后進村，要采取積極的幫扶措施，保障其維持正常運作，幫助其發展經濟，從而改善整體村社面貌。

一是落實經費保障。要加大基層黨建工作的財政支持和幫扶力度，適當提高經濟發展薄弱的村社黨組織工作和活動經費，保證基層黨組織日?；顒拥拈_展。全面落實村黨支部書記報酬待遇，合理確定其他村干部報酬待遇，不低于上年度當地社會平均工資水平。對集體經濟薄弱村、入不敷出村的“兩委”干部，適當提高生活補貼。

二是落實政策和規劃扶持。農林、水務、財政等部門要將涉農資金和項目向村級集體經濟傾斜，并向上級部門爭取對村級集體經濟發展的扶持獎勵資金。村鎮銀行等金融機構要延伸農村服務鏈條，創新金融產品和服務方式，加大對村社集體經濟組織信貸支持力度。鼓勵本地企業對集體經濟薄弱的村開展幫扶，開展村企合作。對于不適宜發展工業的農村，農業部門要進行引導和規劃，充分利用當地特色資源，發展“農家樂”休閑旅游業、生態觀光農業，擴大農業產業鏈，大力開展農產品深加工業，創建農產品特色品牌，拓寬村級集體經濟收入來源。

三是落實環境綜合整治。對薄弱村社和典型后進村，按照經濟發展、村容村貌、社會服務管理、“兩違”和制假販假、綜治信訪維穩、“兩委”班子建設六個方面進行環境綜合整治，為經濟發展提供良好的“軟環境”。政府要將公共服務資源向農村延伸，并適當向集體經濟薄弱的村社傾斜，重點完善供水供電、教育、醫療、交通、環衛等基礎設施，為經濟發展打造便利的“硬環境”，保證村社的良好運作管理。景泰街柯子嶺經濟聯社開展市場周邊環境整治活動，建立巡查監管長效機制；人和鎮崗尾村對舊文化中心進行優化升級，每年可為集體經濟增收20萬元。

總之，農村基層組織建設是一項系統工程，是一項長期而艱巨的任務。黨的十八屆三中全會強調“創新基層黨建工作，健全黨的基層組織體系，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用”。強化農村基層組織建設，必須強化黨（政權）的組織建設，必須強化集體經濟組織建設，必須強化村民自治建設，引導廣大干部群眾積極投身社會主義新農村建設，為全面推進深化改革和全面推進依法治國作出積極貢獻。

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（責任編輯：肖訓生）