長三角地區生態補償利益相關者及其行為響應

龍開勝　王雨蓉　趙亞莉　陳利根

摘要 生態補償是調整利益相關者利益、維護生態系統服務功能的重要政策工具，政府付費項目是生態補償的重要類型?；陂L三角地區上海、蘇州和湖州生態補償實踐的調查，運用利益相關者分析和比較分析方法，辨識地方政府付費型生態補償利益相關者屬性、類型及其行為響應差異并揭示原因。按照影響力、參與度和經濟利益性的不同，將生態補償補償利益相關者分為核心、次核心I、次核心II和邊緣型。結果表明，三地實踐中，市、縣（區）政府是核心利益相關者，與我國地方政府權威具有一致性；現行補償制度沒有賦予鄉鎮和村等次核心利益相關者I討價還價的資格，成為其在環境治理和民生改善項目上有限響應的法律約束條件；次核心利益相關者II（媒體、環保NGO、科研機構）雖然有主動響應的積極性，但參與度還不高；農戶的利益相關者屬性和類型因地而異，且農戶、企業和社會公眾的響應比較微弱。同時，不同利益相關者利益目標和屬性亦存在沖突，不同地區利益相關者在監督與審計、制度調整以及環境治理和民生投入方面的響應也不完全一致。利益相關者屬性、類型及其行為響應差異，與生態補償制度安排、當地經濟社會發展和地方政府偏好等深層次原因緊密相關，這也是今后我國地方政府付費型生態補償項目設計需要重視的問題。隨著我國生態補償制度的不斷發展，基于利益相關者視角，地方政府付費型生態補償項目設計，應注重增加利益相關者的滿意度和公眾參與度，注重生態補償制度安排與當地經濟社會發展的協調融合。

關鍵詞 生態補償；利益相關者；地方政府；響應；長三角地區

中圖分類號 X37； X24

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2015）08-0043-07

doi：103969/jissn1002-2104201508006

資源與環境問題是我國城鄉發展轉型中的突出問題[1]，這一問題與社會生產生活緊密相關，涉及城鄉主體繁多，利益錯綜復雜。生態補償是解決環境資源問題，合理調整利益相關者利益，實現生態系統服務外部效應內部化的一種重要工具[2]，在我國越來越受到重視。

目前，生態補償利益相關者研究已受到學術界廣泛關注。一方面，現有文獻借鑒企業治理領域的傳統利益相關者理論，為生態補償利益相關者治理提供解決思路。李芬等從相關利益者的主動性、重要性、利益需求性出發，將鄱陽湖生態脆弱區生態補償利益相關者分為核心利益相關者、次核心利益相關者和邊緣利益相關者3類，探討了核心利益相關者的受償意愿與經濟補償問題[3]；陳傳明按照相關利益者的合法性、權力性、緊急性3個特征，將福建天寶巖國家級自然保護區生態補償利益相關者分為核心層、緊密層和外圍層，分析了核心利益相關者的影響力和利益關系[4]；鄭海霞等從影響程度、積極性、參與性、權力4個方面，對金華江流域生態服務補償的利益相關者進行剖析，闡述了不同利益相關者之間的沖突[5]。還有研究基于利益相關者視角，探討了生態公益林補償[6]、城市生態環境共同治理[7]、政府主導型流域生態補償制度設計[8]等現實問題。另一方面，生態補償利益相關者的行為也受到學者關注?？滤l等運用動態博弈理論剖析了退耕還林工程期滿后主要利益相關者的行為機理[9]；邵景安等以江西山江湖和青海三江源為例，使用生態時限法和EXCEL統計方法分析農牧民對初始參與生態建設工程的響應差異[10]；馬巖等以甘肅省退耕還林（草）重點實施區為例，分析了退耕還林工程的農戶響應與影響因素[11]；陳厚濤等探討了退耕農戶的生態建設意愿與行為，發現退耕農戶生態建設行為受到生態建設意愿的顯著正向影響[12]。這些成果為生態補償利益相關者分析奠定了基礎。不過，由于生態環境利益相關者關聯的不確定性、非市場性和被動性特征，企業利益相關者界定和分類方法在生態環境利益相關者分析上仍然具有局限性[13]；生態補償利益相關者行為的分析，也主要集中在農戶等少數利益主體上，對于政府、村委會以及企業、公眾等利益相關者行為的系統分析有待加強。

在過去的數十年中，我國生態補償研究集中在生態脆弱的中西部偏遠地區的退耕還林（草）、生態公益林等項目，主要是中央政府支付型生態補償，對地方付費型補償的關注相對較少。目前，上海、江蘇、浙江部分地區已經逐步建立了地方政府付費的流域水環境、水源地、重要生態功能保護區生態補償項目，為探討地方付費的生態補償提供了良好素材。本研究運用利益相關者分析、比較分析等方法，揭示長三角地區地方政府付費型生態補償利益相關者屬性與行為響應的差異，為優化生態補償項目設計、強化生態補償利益相關者治理提供依據。

龍開勝等：長三角地區生態補償利益相關者及其行為響應

中國人口·資源與環境 2015年 第8期

1 研究區域、數據與方法

1.1 研究區域及生態補償概況

本研究選擇位于長三角核心地區的上海市、江蘇蘇州市和浙江湖州市為研究區域，能夠較好地代表該地區地方政府主導型生態補償實踐狀況。三地生態補償實踐基本情況如下：

（1）上海市。2009年，上海市頒布《關于本市建立健全生態補償機制的若干意見》、《生態補償轉移支付辦法》等規定，建立以上海市政府轉移支付為主的基本農田、公益林、水源地的生態補償機制，轉移支付資金充分考慮各區縣資源環境客觀需求、財政投入、補償成效和工作考核等因素，生態保護越好的區縣將獲得更多的補償資金。

（2）江蘇蘇州。自2010年開始，蘇州市開始實施生態補償政策，并于2014年出臺《蘇州市生態補償條例》，建立了水稻田、水源地村、生態濕地村和生態公益林補償制度。按照條例規定，蘇州市、縣級市（區）財政部門統籌生態補償工作，承擔生態環境保護責任的鎮人民政府，街道辦事處和縣級市（區）人民政府其他派出機構，村（居）民委員會，集體經濟組織成員為主要補償對象。特別是太湖和陽澄湖沿岸村莊按人口、土地面積和沿湖岸線長度等因素的差異，每年可獲得上百萬的補償資金。

（3）浙江湖州。2006年，湖州市出臺《湖州市人民政府關于建立生態補償機制的意見》，設立生態建設專項資金，明確規定支持江河水系源頭地區、重要生態功能區和欠發達地區經濟社會發展，促進保護地區與受益地區共同發展。

總結上述地區生態補償實踐，具有以下特點：

（1）政府付費型生態補償。補償資金主要由地方政府在其轄區內通過安排專項資金、財政轉移支付等方式推行。

（2）農業生態補償為主，主要為水源地、基本農田、濕地以及公益林補償。

（3）生態補償主要目標是保護自然生態系統，不以減緩貧困、增加就業等作為主要目標。

（4）生態補償實施主要采用政府命令-控制手段，農戶自愿參與或者自愿交易型的生態補償機制尚待建立。

1.2 研究數據及其來源

用于分析生態補償利益相關者屬性及行為響應差異的數據、資料及其來源如下：

（1）當地政府發布的關于生態補償的法規和政策文件，通過政府官方網站收集整理。

（2）當地經濟社會發展狀況及生態環境情況等材料，通過網站和統計年鑒收集整理。

（3）當地生態補償實施的總體狀況以及相關總結報告。來源于政府公開的總結報告以及部門調研。調研部門為江蘇省農業委員會、蘇州市農業委員會以及浙江湖州長興縣、上海嘉定區、浦東新區當地負責生態補償實施的工作人員進行訪談。訪談內容包括：生態補償實施背景、內容、制度調整、成效、面臨的問題、期望與建議。

（4）根據網絡和訪談收集的資料，選擇鄉鎮和村莊進行深度訪談。訪談采取半結構化、面對面方式，訪談對象為鄉鎮實施生態補償負責人、村委會負責生態補償村干部、農戶三類。訪談鄉鎮有：2013年8月上海嘉定區外岡鎮、華亭鎮，蘇州張家港市大新鎮、金港鎮、錦豐鎮，常熟市碧溪街道、梅李鎮，浙江湖州市長興縣虹星橋鎮、林城鎮；2013年10月，蘇州市吳中區東山鎮；2014年2月，蘇州市吳中區臨湖鎮、相城區黃埭鎮、北橋街道。訪談按照鄉鎮、村、農戶的順序開展，每個鎮選擇1個村進行訪談，每村完成有效農民訪談10份左右。此項工作與部門調研同時開展，即完成部門調研后到實地進行考察。

訪談內容包括：鄉鎮、村集體經濟社會發展概況，農戶家庭人口、就業、收入狀況，生態補償構成和數量、使用去向，補償帶來的影響，對補償涉及主體重要性的認知，針對生態補償采取的應對措施及影響因素，對補償實施的期望、意見和建議。

每次訪談完成后，整理訪談資料，對每個問題的受訪者回答結果逐一分析，并按照回答的同質性及研究目的進行歸納總結，將多樣化的回答結果整理成有限類型。

1.3 研究方法

基于文件、資料收集和訪談獲得的數據，采用利益相關者分析方法，總結生態補償利益相關者屬性并對其進行分類，進一步采用比較分析方法探討利益相關者沖突以及對生態補償的響應情況和影響因素，為補償項目優化提供依據。

利益相關者理論是利益相關者分析的基礎，該理論最早起源于企業管理，強調任何一個企業的發展離不開利益相關者的投入和參與，公司治理中應重視利益相關者的利益、參與及合作，并建立了利益相關者界定的多維細分法等方法。但傳統企業利益相關者理論對利益的界定比較廣義，為避免所有利益相關者均與生態利益有聯系而不具有區分性的不足，充分考慮生態補償項目與其他一般經濟項目的聯系與區別，結合利益性—影響力[14]、參與度—影響力[15]等利益相關者分析常用的細分指標，建立一個以影響力、參與度以及經濟利益性作為屬性評價指標的三維界定方法，指標定義及刻畫尺度如下：

（1）影響力：指利益相關者是否擁有影響生態補償的地位、能力和相應的手段及其討價還價能力狀況。如果利益相關者擁有影響生態補償的有效工具，表明影響力高；如果利益相關者不擁有影響生態補償的地位和能力，則影響力為低。

（2）參與度：指參與生態補償的利益相關者占該利益相關者群體的比例，及其投入生態補償的資源、信息和技術等要素狀況。如果利益相關者參與比例大，且投入要素多，參與度為高；如果利益相關者參與比例小，投入要素少，參與度為低。

（3）經濟利益性：指利益相關者的經濟利益是否受到生態補償的影響。如果利益相關者是費用支付者或者受償者，或者經濟利益受到直接影響，表明經濟利益性高；如果利益相關者不是支付者或受償者，經濟利益不受直接影響，表明經濟利益性低。

將上述指標中介于“高”和“低”的情形界定為“中”，三類指標定性評價結果作為利益相關者識別的依據。

2 研究結果與分析

2.1 生態補償利益相關者及其利益

利益相關者理論不但關注誰是利益相關者，還強調利益相關者利益的具體內容。廣義上，利益相關者是任何能夠影響組織目標的實現，或者受到組織實現其目標過程影響的團體或個人[16]。依據利益相關者定義及實地調查結果，上海、蘇州和湖州三地生態補償利益相關者包括各級政府、村委會、農戶、企業、媒體、環保NGO、科研機構和社會公眾等不同部門、社會群體與個人。縣級及以上政府主要承擔生態補償規則制定、生態補償資金支付和補償實施監督職責，核心利益目標是增加生態系統服務價值，為經濟社會發展提供良好環境基礎；鄉鎮政府、村委會、農戶、企業等利益相關者主要是為了獲取生態補償資金，追求經濟利益最大化，保護生態系統不是首要目標，損害經濟利益的生態補償項目不受其歡迎；媒體、環保NGO、科研機構作為第三方性質的非政府機構，追求優質生態環境、呼吁生態補償并監督生態補償實施是其主要職能，但這類機構一般不是補償資金的支付者或者接受者，與其經濟利益變化無直接關系。對于社會公眾而言，主要是享有生態補償所帶來的良好環境，也就是生態環境保護所帶來的正外部性，但社會公眾不直接支付生態補償費用。

2.2 生態補償利益相關者屬性、類型及其沖突

以文件收集和訪談資料為依據，按照1.3的標準分地區將10個利益相關者在影響力、參與度和經濟利益性上的屬性進行整理，得到各利益相關者屬性（表1）。然后，借鑒Mitchell et al.的評價思路[17]，按照評價指標全部為“高”、全部為“低”的標準，將生態補償利益相關者分別劃分為核心和邊緣利益相關者，其他則為次核心利益相關者；次核心利益相關者包含受償者和第三方機構，其在生態補償中的作用不同，進一步按照屬性中含有“高”和沒有“高”的標準，劃分為次核心利益相關者I和II（見表1）。

表1 生態補償利益相關者屬性及類型

Tab.1 Attributes and categories of the PES stakeholders

由表1，可見三地生態補償利益相關者既有共性也有差異：

（1）市、縣（區）政府是核心利益相關者。市、縣（區）政府是生態補償支付者，對生態補償有高度影響力和參與度，居于核心地位。這與我國地方政府的權威具有一致性，且不因地域差異而存在明顯差別。

（2）鄉鎮政府、村委會屬于次核心利益相關者Ⅰ。三地實踐中，鄉鎮政府、村委會均是生態補償的直接受償者，生態補償水平和期限、方式直接影響鄉鎮政府、村委會的經濟利益。但這類利益相關者的影響力不足，其自身利益訴求的有效表達面臨困難，與核心利益相關者在中國經濟社會發展中的優勢地位存在明顯差距。

（3）媒體、環保NGO、科研機構屬于次核心利益相關者Ⅱ。媒體、環保NGO、科研機構在生態補償中的經濟利益性較低，理論上而言能夠以良好的專業技能和號召力推動生態補償。但現實中，與核心利益相關者和次核心利益相關者Ⅰ相比，這些機構在生態補償中的影響力和參與度還不高，因此歸于次核心利益相關者Ⅱ。

（4）企業和社會公眾處于邊緣位置。這些利益相關者既不是生態補償資金支付者，也不是受償者，經濟利益性、參與度和影響力均比較低，只是潛在的利益相關者。

（5）農戶利益相關者類型因地而異。湖州市生態補償中，農戶能夠直接獲得補償資金；蘇州生態補償資金直接支付給鄉鎮和村，農戶不是直接受償主體；上海生態補償中，基本農田補償資金直接支付給農戶。由于農戶在生態補償中經濟利益性存在差異，因而屬于不同的利益相關者類型。

基于上述分析結果，本研究還發現利益相關者目標和屬性上存在一定的沖突，體現在：

（1）市、縣（區）政府與鄉鎮政府、村委會、農戶、企業之間的沖突。市、縣（區）政府的目標是以最小的資金投入最有效地保護生態環境，而鄉鎮政府、村委會、農戶和企業則希望獲得更多的補償資金用于經濟建設、環境保護及改善民生。

（2）鄉鎮政府、村委會低影響力和高經濟利益性的沖突，意味著鄉鎮政府、村委會只能接受既定補償，并承擔生態保護和經濟發展多重職責，無法改變補償對其帶來的制約及不利影響。

（3）公眾、媒體、環保NGO、科研機構對生態環境質量的強烈追求與其承擔補償責任較小的沖突。這些利益相關者享受了生態環境改善帶來的正外部性，卻不直接承擔補償費用，享有的權利和承擔的義務不匹配。

2.3 利益相關者行為響應分析

利益相關者行為受到其自身利益需求和屬性的驅動。上海、蘇州和湖州生態補償實施過程中，利益相關者基于各自的利益目標而在制度調整、環境治理、民生投入、監督與技術支撐上采取不同的應對措施（見表2），體現出不同的行動積極性。表2中，“√”表示此類行為被顯著觀測到，“”表示此類行為沒有被觀測到或者能夠被觀測到但不具普遍性。

由表2及實地調研資料，利益相關者響應情況進一步探討如下：

（1）市、縣（區）政府是核心利益相關者，具有改變既定制度的能力和意愿。三地政府通過監督、考核以及制度

表2 生態補償利益相關者行為響應情況

Tab.2 Responses of the stakeholders to the PES program

調整，不斷優化生態補償政策，行為響應具有主動性。蘇州市還在生態補償政策執行專項審計和推動法治化方面行動積極，但上海和湖州則行動遲緩。

（2）鄉鎮政府、村委會作為次核心利益相關者Ⅰ，其響應實質上是對補償資金的再分配和政策執行響應。由于生態補償資金需要?？顚Ｓ茫馕吨l鎮、村的響應方式和范圍受到限制，這類利益相關者在能夠促進群體福利的環境治理和民生投入上響應明顯。

（3）媒體、環保NGO、科研機構等次核心利益相關者Ⅱ的目標是生態環境保護，其技術和專業技能優勢是信息和技術支撐響應的物質基礎，與經濟利益的弱相關性使其在監督響應上更具積極性。這些利益相關者為推動生態補償發揮了一定積極作用。不過調研也表明，目前而言，環保NGO發揮的作用要弱于媒體。

（4）企業、農戶和社會公眾的行為響應有待進一步觀測。理論推理表明生態補償會對邊緣利益相關者的生產和消費產生影響，這些利益相關者會在生產和消費上發生改變，但實地調研資料難以支持這樣的結論。盡管調研發現上海、蘇州和湖州等地均有企業關停和搬遷，個別企業用于污染治理的費用有所增加，水源地、濕地生態補償村范圍內確實有個別從事養殖業的農戶轉向種植水生蔬菜，但這些觀測結果僅具有個案意義，相對于當地企業、農戶和社會公眾的龐大數量而言，其行為響應的固定方式尚不明確。這些利益相關者的響應，需要隨著補償的實施進一步觀測。

2.4 利益相關者及其行為響應差異原因

調研結果還表明，各利益相關者屬性、類型及其行為響應，與生態補償制度設計以及當地經濟社會發展等深層次原因具有緊密聯系，具體表現如下：

（1）生態補償制度安排。生態補償制度安排是各利益相關者屬性和行為的基礎。首先，上海、蘇州和湖州生態補償屬于地方政府支付型補償，政府在政策實施監督和制度調整上具有非常高的主動性。其次，現行制度安排下，媒體、環保NGO、科研機構等次核心利益相關者Ⅱ處于第三方中介位置，這與其在技術、信息提供和監督功能上的響應相適應。再次，現行制度沒有賦予鄉鎮、村和農戶等利益相關者對補償標準和范圍討價還價的資格，且限制了鄉鎮和村生態補償資金的使用范圍。這種制度安排成為鄉鎮和村在環境治理和民生改善項目上有限響應的法律約束條件，并使農戶和企業對生態補償的關注度和響應意愿更低。由于現行補償機制是自上而下的約束性機制，一旦生態補償水平降低，利益相關者不作為或者破壞生態環境的行為就有反彈的風險。另外，三地在生態補償制度上也存在差異，上海和湖州生態補償制度安排中農民具有一定的直接受益權利，蘇州生態補償的獲得者直接規定為鄉鎮和村，使農戶這一利益相關者的屬性和類型產生差異。

（2）發達地區經濟發展和生產經營方式。長三角地區已經進入城鎮化和工業化水平比較發達的階段，農業人口向非農產業大量轉移，農業在國民經濟中所占比重日益降低，非農經濟總量占比居于全國前列，地方政府擁有建立以生態環境保護為唯一目標的生態補償制度的經濟條件，與中西部地區已經實施的兼具扶貧目標的“退耕還林”工程具有明顯差別，從而削弱了農戶在補償中的地位。經濟發展又推動了農業生產方式和農民生計的改變，導致該地區土地流轉水平比較高，農村居民從事農業生產的數量較少，從事農業生產的主要是老年人口或者外來人口，社會大眾對生態補償的關注度低，難以形成有效參與和監督。在生態補償實施鄉鎮和村的調研表明，普通公眾對生態補償只是聽說過，并不清楚具體內容，對生態補償最為了解的只有鄉鎮和村的負責補償實施的負責人。這與已有研究中利益相關者的認知差異影響其參與行為的結論[18]是一致的。

（3）地方政府因政績追求而對生態保護的偏好。我國現行體制下，地方政府官員晉升的重要途徑仍然是出色政績基礎上的激烈競爭。龐大的經濟總量以及優越的生態環境，極為符合當前的社會需求，能夠提高官員晉升競爭力。毫無疑問，發達地區各級政府為在中國生態文明建設上取得領先于其他地區的政績，推動地方政府在生態補償制度上的調整響應?？蒲袡C構、媒體和環保NGO等次核心利益相關者Ⅱ以信息和技術優勢積極推動生態補償項目發揮作用，有助于生態補償取得預期成效，符合地方政府對環境保護政績的追求和偏好，為地方政府所鼓勵。

3 研究結論

長三角地區上海、蘇州和湖州等地的生態補償實踐，是我國經濟發達地區生態環境保護機制的重要創新，這些實踐探索的一個顯著特征是地方政府是生態補償的付費者。本研究依據利益相關者理論構建生態補償利益相關者界定的指標體系，并在實地調研和比較分析基礎上，將利益相關者分析運用于揭示長三角地區生態補償利益相關者屬性、類型及行為響應。結果表明，三地生態補償實踐中利益相關者類型既有一致性也有差異，且不同利益相關者目標和屬性存在一定的沖突。由于地方政府在生態補償中具有高度的影響力、參與度和經濟利益性，居于主導地位，政府在決策和資金支付上的作為或者不作為，直接影響生態補償的可持續性。同時，其他利益相關者要么影響力較低要么參與度不夠，響應意愿較低，只能被動接受既定制度安排，在生態補償中發揮的作用還非常有限。

隨著中國地方政府財政收入的增長，以及地方政府對環境保護政績的追求，地方政府付費型生態補償將在我國更多地方建立。根據本研究，生態補償利益相關者屬性及行為響應既與生態補償制度安排相關，也與發達地區經濟發展和生產經營方式以及地方政府對生態保護的偏好等深層次原因緊密相關。因此，為更好地推動生態利益相關者治理，保護生態環境，需要重視政府之外的利益相關者利益保護，科學引導利益相關者行為，提高利益相關者滿意度和參與度，充分發揮各類利益相關者的積極作用，同時還要注重生態補償制度安排與當地經濟社會發展的協調融合，這也是我國長三角地區生態補償實踐的重要經驗借鑒。

（編輯：于 杰）

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