反傾銷調查程序及其對中國的啟示

摘要：在國際社會發起的貿易救濟措施中，反傾銷要比反補貼和保障措施的使用頻率高很多，而且針對中國的反傾銷措施調查又是全球最多的。基于這一背景，文章從反傾銷調查的具體程序出發，詳細分析在正常價值測算、損害認定、兩者因果關系的確定以及反傾銷的日落復審調查中的規則細節，為我國企業深入認識反傾銷協議、開展積極應訴提供幫助。

關鍵詞：反傾銷；正常價值；損害；日落復審

2013年我國共遭到92起貿易救濟調查，同比增長17.9%，其中反傾銷調查71起，占貿易調查案件總數的77%，中國已經連續18年成為遭遇反傾銷調查最多的國家。首先，從絕對數量上來看，中國遭受到的反傾銷調查一直處于高位態勢（圖1）。入世以后隨著中國出口能力的進一步釋放，針對中國商品的反傾銷調查繼續增多，2002年～2013年平均每年遭受60起反傾銷調查，這一數量是1990年～2001年的2倍，尤其是在世界主要經濟體經濟下滑和全球經濟低迷時期，中國遭受到的反傾銷調查就會更多，譬如2008年、2009年金融危機時期，中國遭受的反傾銷數量創歷史新高。其次，從相對數量看，中國在全球反傾銷調查中所占比重是最高的，而且中國出口商品遭受到的反傾銷調查與其在全球貿易中的比重也極不相稱。僅1995年～2013年我國累計遭受到的反傾銷調查案件已超過956起，居全球第一，而且也大大高于第二位的韓國（278起）。1995年針對中國的反傾銷調查20起，占當年全球反傾銷立案數量的12.74%，同年中國在全球貿易中的比重為2.9%，2013年相關數據分別上升至71起、25.1%和12%。這些事實表明，中國商品已是眾矢之的，而且中國商品涉案頻率之高與其在全球貿易中的地位極不相稱。為何中國會成為國際貿易救濟措施的重災區，眾多專家學者也對此進行了深入分析，譬如科技含量不高，產品附加值過低，很容易招致傾銷的嫌疑；出口市場相對集中，貿易增速較大，與損害的認定非常吻合；消極應訴、證據不足等等也給反傾銷調查方留下可乘之機。基于此背景，本文側重從反傾銷規則入手，剖析實際調查中存在的歧視性、不確定性或隨意性問題，為揭開中國的反傾銷之謎提供一些技術指導。

一、 傾銷的確定

傾銷是指一項產品的出口價格以低于正常價值（2%以下忽略）進入另一國市場。將正常價值與出口價格進行比較，同時考慮諸如銷售條件、匯率、產品的同類性等，就可以確定傾銷的幅度。由此可見，正常價值的確定就成為確定傾銷事實的關鍵。《反傾銷協議》中關于正常價值的確定方法有三種：即正常貿易中出口國國內銷售價格；出口國向第三國正常貿易的出口價格；結構價格。前兩種方法都提到了“正常貿易”，即傾銷調查必須是針對正常貿易的調查。《反傾銷協議》中將出口國國內關聯企業（如總公司與分公司、母公司與子公司，以及子公司與子公司）之間的交易價格，以及出口國國內低于成本的銷售行為，都視為“非正常貿易”過程的價格，因此，不能作為確定正常價值的依據。由此看出，低于成本的銷售價格被排除在正常價值之外，這無疑相當于將正常價值的起點提高了，人為地抬高了傾銷幅度。結構價格又稱構成價或推定價，實際上就是按照一定的會計法則，在基礎成本、營銷管理費用的基礎上適當增加利潤之后，計算出來的產品價格水平。由于各國經營環境和商業習慣存在較大差異，在結構價格計算時，管理費用和利潤的提成比例就成為價格計算的關鍵，不同國家的提成比例差別也較大。為此，烏拉圭回合在一定程度上對結構價格的計算方法進行了規范，但作為調查國仍然可以通過“可獲得的最佳信息”來抬高結構價格。計算時應與受調查的出口商或同類產品的生產和在正常貿易過程中銷售的有關產品的實際數據為根據。自美國《1974年貿易法》將低于成本的銷售納入傾銷范疇之后，這種方法在反傾銷實踐中的運用日趨頻繁。《反傾銷協議》中并沒有給出這三種方法的選擇問題，也就意味著，反傾銷發起方有權決定采用何種方法來確定正常價值。

在計算傾銷幅度前，還需對正常價值和出口價值做出調整，譬如考慮銷售條件、包裝、產品的差異性等，其中最主要的是產品的差異性。對此，美國商務部主要考慮的是生產成本的不同，即如果兩種產品的可變生產成本相同，美國商務部就可以認定這兩種產品的正常價值相同。但在商品市場上，成本相同、價格卻不一的產品比比皆是，因此，這種武斷的價格調整做法也會降低反傾銷調查的公平性。

針對中國出口產品頻繁發起反傾銷調查的根源還與中國加入世貿組織時接受的“非市場經濟地位”待遇條款有關，這一限制性條款給外方調查中國產品提供了更多的“便利”，有效期是入世后15年。簡單來說，如果中方被調查企業無法提供其具備市場經濟條件的證明，則外方調查者在計算出口價值時就可以不用過多考慮中方企業的實際生產成本。截止到2012年世界上有150多個國家和地區承認中國的市場經濟地位，156個WTO成員國中有97個承認中國的市場經濟地位。遺憾的是，對中國發起貿易救濟措施最多的歐美日以及印度等國都尚未承認中國的完全市場經濟地位。因此，在反傾銷調查中，外方多是選用一個第三方參照國與中國進行價格比較，并最終裁定中國產品存在較高的傾銷幅度，這種忽略中國企業實際生產的做法顯然有失公平。由此可見，在國際貿易糾紛案件中，正常價值方法的選用具有一定的隨意性。譬如2011年9月15日，歐盟對原產于中國的瓷磚做出反傾銷終裁，決定再對中國瓷磚生產企業征收26.3%～69.7%的正式反傾銷稅，為期五年。這一案件中，歐盟在調查過程中拿美國作類比國，以此確定瓷磚的正常價值。同樣也是在瓷磚案件中，2009年10月9日，印度以其國內瓷磚企業的生產情況為基礎計算瓷磚的正常價值，并決定征收每平方米137盧比的臨時反傾銷稅。

二、 損害的確定

損害的認定分三個層次，即進口方生產同類產品的產業受到實質性損害；進口方生產同類產品的產業受到實質性損害的威脅；進口方建立生產同類產品的產業受到實質性的阻礙。究竟何為實質性損害，既可以是進口產品傾銷的數量大增，也可以是進口產品價格大幅度下降，或進口產品對國內同類產品（或產業）有實際和潛在的消極影響。這種模糊不清的界定方法，給損害工作的認定帶來了極大的方便。因此，只要申訴方提出反傾銷調查，尋找損害的證據還是輕而易舉的事。譬如：在歐盟對華瓷磚反傾銷調查案件中，2009年廣東瓷磚對德國、捷克和瑞典的出口數量分別增長了47.5%、38.8%和31%，而出口均價分別下跌6.5%、12%和23.4%，由此就可以認定中國出口瓷磚存在數量上的大幅增長和價格方面的大幅下降。

另外，同類產品或相似產品的界定顯然也是認定損害的關鍵內容之一。一類商品可能有多個型號或多個品種，那么，反傾銷調查中究竟應該將哪些型號或哪些品種劃入調查范圍呢？如果同類產品界定太窄，出口商有可能通過更改海關稅號來規避貿易救濟措施，從而使得制裁措施流于形式。如果同類產品界定太寬，涵蓋多個稅號，使得產業損害的認定工作過大、過繁，而且準確性會大大折扣。因此，產品同類性或相似性的認定過窄或過寬，都有悖于裁定結果的公平、公正。

三、 傾銷與損害之間因果關系的確定

在經濟社會系統，要想直接證明兩個變量之間存在某種因果關系是比較困難的事情，這是因為，經濟系統一方面難以重復進行，另一方面，經濟運行受各種因素的干擾嚴重，尤其是受人為因素的干擾明顯，因此，往往采取間接的排除做法。在反傾銷調查期間，要想證明進口國國內產業的損害是由出口商的傾銷行為造成的，還需對以下情況做出認真的排查：其一，來自其他國家出口商的出口商品數量和出口價格，如果他們的出口價格或數量也發生了量增價跌現象，那么就有可能是國外市場的效率普遍高于國內，因此，國內產業的損害就屬于正常的優勝劣汰結果；其二，與出口商品相關的消費模式有無變化，如果消費模式發生了新舊更替，那么舊生產模式下的產業就會面臨被淘汰的可能；其三，產業損害是否屬于正常的市場競爭需要，如果國內外同類企業出于市場競爭的考慮而采取了降價、薄利多銷策略，這種情況也應該被排除；其四，行業技術發展，使技能落后的企業面臨倒閉、破產等損失。

四、 反傾銷的日落復審調查

《反傾銷協議》中的日落復審調查是指，行政主管機構在反傾銷措施有效期結束之前對其做出的反傾銷措施進行再次審查的一種制度，旨在對反傾銷措施繼續實施的必要性進行評估，主要圍繞兩個方面開展：其一是傾銷存在或復發的可能性調查；其二是損害繼續存在或復發的調查。日落復審調查既標志著前一期反傾銷措施即將結束，也意味著新一期反傾銷措施可能開始。從中國涉案產品的日落復審調查結果來看，普遍存在繼續實施反傾銷措施的情況。譬如2000年～2006年期間，歐盟對中國共進行了23起反傾銷案件日落復審調查，結果有20起案件均裁定為繼續實施反傾銷措施，占案件總數的87%。雖然日落復審調查也可能意味著新一輪反傾銷措施的開始，但仍然在諸多方面有別于初次反傾銷調查，譬如，在初次反傾銷調查時，需要對傾銷和損害的事實進行論證，而在這一輪調查中往往是預測性的，各國都是基于一定假設做出的推定性判斷。考慮到各國日落復審程序方面的不同，下面重點對歐美印加以分析。

1. 歐盟的日落復審制度。在這一輪調查過程中，不需要對傾銷幅度重新界定，因此，日落復審的工作主要集中在傾銷繼續、傾銷復發和產業損害三個方面。關于傾銷繼續存在的調查，歐盟委員會主要通過審定涉案產品的進口數量，如果在反傾銷措施期間進口數量仍然較大，歐盟委員會很自然會推定仍然存在傾銷行為；如果進口數量較小，歐盟委員會一般會將其歸結為現行的反傾銷措施有效，這就意味著，無論進口數量是大還是小，歐盟委員會都有可能得出傾銷繼續存在的結論。關于傾銷復發的審定，歐盟委員會重點考查涉案產品出口商的出口意愿和出口能力，一般地，與歐盟內部相關產業相比，除非出口商明顯表現出競爭弱勢，歐盟委員會很少會給出否定性裁決。在產業損害認定方面，只要涉案的進口產品是造成歐盟相關產業陷入困境的原因之一，歐盟委員會就有可能得出損害可能繼續或復發的結論。當然，歐盟委員會也會綜合權衡相關產業、消費者和進口商的利益。

2. 美國的日落復審制度。這一輪調查工作主要集中在傾銷繼續或復發的可能性審查、傾銷幅度，以及損害繼續或復發的可能性調查三個方面，并分別由商務部和國際貿易委員會負責。關于傾銷繼續存在或復發的可能性審查由美國商務部負責，著重考察反傾銷措施實施前后進口數量的變化趨勢，美國政府1994年的SAA（行政行動聲明）明確指出，這是唯一能反映出口商在沒有措施約束下的行為。關于傾銷幅度，商務部從初始調查的最終結果或行政復審或基于變化情形復審中所確定的最終結果中選擇一個。當然，美國商務部也會考慮傾銷幅度與進口數量之間的相互關系。美國國際貿易委員會負責審查損害繼續或復發的可能性，重點需要解決兩個問題，其一，如果撤銷反傾銷措施，是否可能出現重大數量的傾銷；其二，國內產業是否足夠健康，以致能承受國外產業的傾銷。值得關注的是，國際貿易委員會通常認為，終止反傾銷稅的使用所能帶來的對國內產業的損害要在一個相對較長的時間內體現出來，這也意味著，在“可預見的合理時間”內，損害繼續或出現的可能性較大。由此看來，國際貿易委員會對損害的裁定是建立在“預測”的基礎之上，這種預測必然具有較大的隨意性，而且，只要國內產業相比國外產業處于競爭弱勢，損害繼續或復發的可能性就會較大。此外，美國的日落復審制度側重考慮國內生產商的利益，對消費者和進口商的利益考慮較少。

3. 印度的日落復審制度。印度是針對中國發起反傾銷調查最多的國家，1995年～2013年共計150多起，且絕大多數被裁定為采取反傾銷措施。首先，調查工作由反傾銷和聯合稅務總局負責（簡稱反傾銷局，隸屬于印度商工部），整個過程大約需要1年時間，必要時可延長3個月。自2007年以后，印度高院決定所有反傾銷案件在征稅期滿之前都應該進行日落復審調查，以保護國內的相關產業。復審結果如果是繼續執行征收反傾銷稅，由財政部稅務司負責；如果是針對進口商品執行最低限價，則由反傾銷局發出正式通告；如果是禁止進口的，則由海關執行。具體的調查過程主要考察損害繼續或復發的可能性，以及重新計算傾銷幅度，具體參考的證據包括：正常價格、進口總量、市場份額、傾銷幅度、國內外產業銷售情況，以及對印度國內產業價格消減幅度等。考慮到目前印度仍將中國視為非市場經濟地位國家，故在反傾銷調查過程中多以印度國內的成本為基礎，采用結構價格來計算正常價值，導致測算價格偏高的可能性較大。此外，中印同屬發展中的人口大國，產業結構、經濟發展階段的相似性也使得印度對中國的戒備心理較強，這無疑也會加大印度實施反傾銷調查的幾率。

五、 反傾銷規則對中國的啟示

首先，中國出口企業要精誠團結、積極應訴。譬如，韓國對中國瓷磚的反傾銷調查案件中，佛山有數家未被列為調查對象的知名品牌陶瓷企業，為澄清自己在韓國并沒有低價傾銷瓷磚，主動向韓國貿易委員會遞交被調查申請，最終佛山上元歐聯建筑陶瓷有限公司等4家企業獲得市場經濟待遇。與此同時，宏陶和東鵬公司因提供的生產經營信息不充分，沒有通過市場經濟認證，最終與國內其他未應訴企業一樣，被征收了較高的反傾銷稅。另外，佛山鴻運貿易有限公司由于不接受外方的現場檢查，最終被外方認定為不合作企業。

其次，在應訴過程中要實事求是、積極溝通。在接受反傾銷調查過程中，中方企業要根據外方的調查內容、時間安排，結合企業自身的實際情況，本著實事求是的原則，與對方開展真正的溝通與交流，為反傾銷應訴奠定基礎。譬如2005年6月23日，韓國貿易委員會（KTC）決定對中國產瓷磚進行傾銷調查，并從向韓國出口瓷磚的500多家中國企業中，選取亞細亞、新中源等出口金額較多的9家企業確定為調查對象。7月7日前后，廣東佛山6家被調查企業陸續收到韓國貿易委員會寄出的調查問卷，要求被調查企業需在8月12日前將調查問卷送回。但該調查問卷長達40多頁，涉及內容非常廣泛。金百陶、新中衛、新中源等列入調查名單的企業根據答卷的實際情況向韓國貿易委員會申請延遲交卷日期，并得到韓方的同意。如果沒有中韓雙方的真誠溝通，強行將不合格的問卷返回，應訴結果將可想而知。

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基金項目：國家社科基金青年項目（項目號：13CJY045）；河南省教育廳科學技術研究重點項目（項目號：14A630027）；河南省教育廳人文社會科學研究重點項目（項目號：2014-ZD-067）；河南省高等學校重點科研項目（項目號：15A790032）。

作者簡介：王麗萍（1977-），女，漢族，山西省昔陽縣人，河南理工大學經濟管理學院副教授，上海交通大學管理學博士，研究方向為國際貿易。

收稿日期：2015-06-21。